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时评 COMMENTARY
中美网络安全战略的互动与合作
鲁传颖 2016-12-30
2015年9月22日至25日,在习近平主席访美期间,中美就网络安全问题达成重要共识,双方将在网络安全信息共享、打击网络犯罪、国家在网络空间中的行为准则等领域开展合作,并通过建立网络安全高级专家组、打击网络犯罪高级别对话机制、沟通热线等方式推出信任建立措施(CBMs)。这对缓和中美在网络安全领域的矛盾局势,进一步加强双方合作有重大意义。同时,中美在网络安全领域长期处于竞争与合作并存的态势不会改变,在一些重要领域的分歧短期难以弥合。如何在分歧基础上通过建立信任措施,实现对分歧的管控,促进合作,这是中美网络安全面临的主要挑战。

一、中美网络安全认知的差异

  中美网络安全领域的分歧集中在对网络空间及安全的认知、行为规范等方面。认知层面的差异导致中美在网络空间自由与秩序、权力与资源四个有关网络空间安全的核心议题上存在冲突。因此,探讨双方对网络空间的认知及差异,对探索中美在网络空间的冲突根源具有重要意义。

  网络空间是一个快速演进的战略性空间,外延和内涵都在不断扩张当中。因此,网络空间行为体对空间的定义、属性以及自由与秩序的边界、权力与资源的分配都难以达成统一。中美对网络空间的认知差距集中在“公域说”和“主权说”两种不同的理论。美国的“公域说”深受网络自由主义和全球治理理论“没有政府的治理”理念的影响,认为网络空间是全人类共同享有的空间,没有所谓网络主权,私营部门和全球公民社会应当在网络空间治理中发挥主要作用。中国的“主权说”是指网络空间建立在现实空间之上,主权自然延伸和扩展到网络空间,国家对境内的网络基础设施和用户数据享有主权,并依法对其进行管理。

  中美两国在“公域说”和“主权说”两种理论上立场迥异。中国认为美国的看法不仅不符合实际,而且实际做法言行不一。美国在国内加强网络空间战略,成立网络军队,强化网络安全措施,这些行为的合法性都来源于主权的授予。美国在网络空间的政策举措实际上增加了在网络空间行使主权的力度。美国提网络公域的目的是要阻止其他国家在网络空间行使主权,以便于美国自由进入其他国家网络,攫取网络中的数据资源,削弱其他国家在网络空间的权力。美国认为中国在国际上提倡互联网主权的做法是要为自己加强互联网的管理和控制寻找借口,中国的主张将会导致网络空间的分裂,不利于网络空间的自由、透明和可操作。

  在政策层面,两种理论产生了两种不同的战略导向。将网络空间视为全球公域,会导致国家采取进攻性的网络战略,如开展大规模的数据监控、收集、存储和加工,并将其转换为国家安全和竞争力的重要支撑。“主权说”会导致防御性的网络战略,将网络行动空间限定在主权的范围内,战略重点是防御外部的入侵和渗透。双方政府对网络空间、网络安全认知不同的主要原因是不同的发展阶段、网络能力和文化价值观。近来,随着“棱镜门”事件的曝光,各方压力迫使美国弱化了对“公域说”的坚持,并减少了对网络主权的反对程度。中美在这一领域的认知差距开始缩小。

  综上所述,中美在网络空间认知上存在分歧的原因主要有三点。第一,网络空间是一个新的空间,并随着新技术的发展还在快速地演进。国家在网络空间本质的认识上需要一个过程。第二,在网络空间尚没有统一的行为规范之时,处于强势的一方倾向于采取进攻性的姿态获取网络权力,处于弱势的一方倾向于采取保守姿态,即通过网络主权来维护自己的安全,从国际法层面阻止网络强国的入侵。第三,尽管双方在认知上越来越接近,但却没有导致双方政策立场的接近,相反,双方正在强化基于已有观点的立场。这主要与双方在网络政策的负面互动有关,过于夸大双方的矛盾和不同。

  此外,中美两国对于网络安全的关切有较大差异,导致网络安全关系竞争大与合作,并很难找到合作点。美国在中美网络安全领域的战略重点集中在网络经济窃密领域,认为网络经济窃密给美国造成了严重的经济损失,损害了美国国家竞争力。中国关注网络安全集中在主权安全,即反对美国大规模数据监控,反对美国借信息自由战略进行网络渗透。在习近平主席访美之前,双方的冲突达到高潮。美国政府不断向中国施加压力,并通过媒体向外放风,要对中国多家国有企业进行制裁。

二、中美网络安全合作成果

  网络安全是中美两国元首达成的成果清单中的亮点,在应对恶意网络活动、反对网络商业窃密、制定网络空间行为准则、打击网络犯罪、信息通信技术贸易和外资安全审查等六大领域达成共识。这是中美两国在网络问题上第一次达成如此众多共识,并有很强的操作性,有助于中美两国在网络安全领域管控分歧,增加合作。同时具有以下重要意义:

  第一,为两国元首会晤创造了良好氛围。一段时间以来,中美建立新型大国关系的努力受到了网络安全和南海问题的强烈干扰。个别参加美国总统竞选的候选人甚至叫嚣要取消元首会晤,军方和安全部门也积极鼓动奥巴马政府就网络经济窃密对华采取制裁措施。两国政府在网络安全领域达成重要共识向两国国内和国际社会释放了重要信息,中美将继续本着不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的精神,打破崛起大国与守成大国之间的修昔底德陷阱,推动建立中美新型大国关系。

  第二,中美在网络安全领域的“信任建立措施”具有象征性意义。“棱镜门”事件后,国际社会在网络安全领域的合作面临重重困难,大国间对抗的态势加剧,美俄在网络安全领域的合作中断。中美两国此时在网络安全领域的合作,对于加强国家间合作有着示范性意义。在中美公布网络空间合作成果不久后,美韩、中英先后签署了网络空间合作协议。对照协议文本可以看出,中美之间达成的合作内容已经被两国政府作为与其他国家合作的样本。

  第三,有助于推动网络空间全球治理进程。认知差异、权力纷争和能力差距导致网络空间治理陷入困境。2015年7月,联合国“关于从国际安全的角度看信息和电信领域的发展政府专家组”公布了第三份关于网络空间国家行为准则的报告。这份报告在保护网络空间关键基础设施、建立信任措施、国际合作等领域达成了原则性共识。中美之间的合作是对专家组报告的具体落实和示范。

三、中美在网络领域合作与竞争态势

  虽然中美在网络安全领域达成了六大共识,但从全球网络空间治理的大背景来看,中美网络关系今后面临军事化、情报化和政治化的趋势将继续存在。首先,网络军事力量大发展已经成为新一轮军事变革的大方向,信息化时代下的战争已经开始向信息战、网络战转变。各国政府都在加大对网络军事力量投入,唯恐在新军事革命面前掉队、落伍。2015年7月发布的联合国专家组报告已经将《武装冲突法》(LOAC)中的人道原则、必要性原则、相称原则和区分原则等写入其中。另一方面,国际上有关网络战规则的《塔林手册》影响力也越来越大,网络空间军事趋势不可避免。

  其次,网络空间成为最理想的情报收集场所,这一趋势今后只会增加不会减少。网络空间流通中的数据不仅是信息,更是权力与财富。数据的生产、收集、加工能力是国家未来竞争力的基础。“棱镜门”事件之后,美国政府面临强大的国内外压力,奥巴马总统任命委员会对执行“棱镜计划”的国家安全局进行审查,并要求国家安全局进行改革。尽管民怨沸腾,国际社会指责不断,美国政府并没有达成将国家安全局与网络司令部分离、启用非军方人士担任国安局局长等改革目标。由此可见网络情报收集在美国国家安全事务中的重要性。

  再次,网络空间的政治化不会偃旗息鼓。在国际关系和全球治理中,最难达成共识和被改变的就是价值观问题。中美对网络空间中的自由与秩序存在不同的认知,除了涉及国家安全和政策、法规,更重要的是意识形态和价值观问题。网络自由、人权问题暂时还没有成为中美网络关系中的重点议题。但希拉里作为候选人赢得2016年美国大选的可能性在不断增加,其当选后必将在中美关系中打“网络自由”牌。由此可见,网络问题的战略性和复杂性使得其今后还将继续在中美关系中扮演重要角色,对两国建立新型大国关系产生影响。

四、将网络打造成中美新型大国关系的典范

  网络问题对于中美来说越来越具有战略性意义。处理得当,网络问题可以成为中美建立新型大国关系的典范,为国际社会在网络空间建章立制的合作提供样板。如果处理不当,网络安全问题的负面影响将会外溢到经济安全、政治安全领域,对双边关系造成全面、长期的挑战。中美两国应当本着不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的精神,进一步加强网络安全领域全方位、深层次合作。

  全方位就是将现有的合作从网络安全领域全面扩展到网络发展、网络自由领域,加强网络安全、发展、自由三个重要领域的互动。安全最为急迫,发展关系是长远利益,自由既是价值观取向,也是互联网精神。三者之间关系既能相互促进,也能相互损害。特别是应当避免安全概念的泛化,将发展问题、自由问题都上升到安全高度,增加零和博弈的风险。

  深层次就是双方在合作时应当更加趋于务实,更注重采取具有实质性意义的举措。如双方可在现有六点共识的基础上进一步加强全球关键基础设施保护、打击网络恐怖主义、网络空间行为规范等领域的高标准合作。在全球关键基础设施保护领域,双方应当开展以下具体合作,如承诺:不攻击支撑全球经济的核心金融行业和金融实体;共享对金融领域造成威胁的第三方信息;共同努力,通过激励手段确保银行业采用的软硬件均实施最严格的信息安全保障规则;共同努力从各类攻击中迅速恢复过来,并追查攻击背后的责任人。这种信任建立措施所取得的进展将会显示如何在全球化信息与通信技术供应链中建立信息安全保障,并减少由于信息通信技术安全的考虑造成分割全球贸易的压力。

  加强打击网络恐怖主义的合作。极端伊斯兰组织在利用社交媒体招募方面越来越有经验,为加强自身情报能力和攻击高级目标转向网络行动只是时间问题。举例来说,这些高级目标可能是金融等关键基础设施。如果恐怖分子获得了有效的网络破坏能力,包括美国和中国在内的国际社会将会面临严重风险。因此,美国和中国应当讨论如何进行合作,并与国际社会协调统筹,瓦解这些威胁,在预防失败而遭到攻击的时候迅速恢复。具体来说,中美应在以下方面共同努力:共同界定网络恐怖主义;建立信息共享与合作调查机制;建立并实施对抗性的宣传策略;以适当的方式协调统筹反恐行动;加强与国际机构合作,应对恐怖主义挑战。