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时评 COMMENTARY
作者及其成果
周玉渊
副研究员
西亚非洲研究中心
比较政治和公共政策研究所
zhouyuyuan@siis.org.cn
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2015后的中非关系将步入新的时代
周玉渊 2016-12-30
2015年是非洲发展的重要年份,是总结新千年发展目标和布局2015后发展议程的重要时间节点。今年,非盟制定了2063议程并出台了第一个十年计划,联合国非洲发展融资大会在非洲召开、联合国通过了2030可持续发展目标。10月,印度举办了规模空前的印度非洲论坛峰会,向非洲国家做出了慷慨承诺。12月1-5日,习近平主席将访问津巴布韦和南非并主持第六届中非合作论坛峰会,这也是今年国际对非合作的收官和压轴之作。在国际发展和非洲转型的重要历史关头,此次中非合作论坛的召开对于未来的非洲发展和中非关系将具有重要历史意义,中非关系也将进入新的时代。
一.中非共同设置议程的时代已经到来
2000年中非合作论坛成立以来,非洲国家的经济获得了引人注目的增长,随之而来的是非洲国家能力的提升,非洲国家在国家发展、地区合作和对外关系上的议程设置能力开始增强。非盟2063议程的出台反映了这一重大的现实变化。从第一个十年计划的目标、优先领域、项目设计和操作规范来看,非盟国家已经能够并希望掌握非洲发展议程的主导权。这意味着,中非合作论坛的议程设置将必须考虑这一现实,中非共同设置议程将成为未来中非合作论坛发展的基本路径。
二. 中非正面临战略合作全面升级的机遇
随着中非合作的全面深入发展,中非战略合作面临全面升级的机遇。中非合作论坛作为一个核心机制,其关注的议题在不断拓展、配套机制在不断完善、平台的包容性不断增强,目前中非合作论坛已经形成并推动形成了包括中央政府及各部委、地方政府、企业、学术界和智库、社会组织等在内的全方位、多层次、多元化的合作机制平台。在国际舞台上例如国际发展、气候变化、联合国改革等重要的国际场合,中非双方之间的机制化磋商已经成为国际合作的一大亮点。在战略上,双方战略对接的需求和机会正在增大。2063议程第一个十年计划在洲际层面确立了20个目标和35个优先领域,在国家和地区层面确立了12个近期目标和10个旗舰项目。2014年李克强总理访非时提出了“461”对非合作框架,重点是“三网一化”。今年10月,杨洁篪国务委员在访问南非时表示,中国将加强与非洲国家在工业化、农业现代化、医疗卫生、人文交流、和平安全五大重点领域互利合作。这五大领域都是2063议程和非洲国家的核心需求。由此而言,中非双方的相互需求和互补性很强,在战略对接上存在着巨大的空间。
三.中非合作将更接地气
中非关系的快速发展不可避免地会产生一些问题,比如对环境的影响、非洲民众从中国项目受惠不高等。中国已经意识到这些问题并开始进行改善。中国共产党十八届五中全会通过了“十三五”规划建议,提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,这既是对中国经济发展模式的重塑,其实也对中国的对非合作提供了方向。第六届中非合作论坛的一大主题就是民生议题,正如非洲司司长林松添讲到的,这一届中非合作论坛将重点在“吃饭、就业、健康”的民生问题上做文章。通过农业现代化提高非洲的农业产量和发展水平,通过增强中国项目的社会价值、扩大私营企业对非投资等途径提高非洲民众的就业水平,通过帮助非洲建立公共卫生体系以及系统性的对非卫生合作推动非洲民众的卫生水平。由此,这一届中非合作论坛在促进中国在非洲民生发展上将发挥重要的作用。
四.中非和平安全合作将获得重大发展
相比于经济和发展议题,中国在非洲的和平安全投入比较少。然而,从利比亚内战、索马里海盗问题、到中东局势动荡、再到刚刚发生的马里中国人质被杀,中国的海外公民安全和海外利益保护问题更加凸显。中国近些年来加大了对非洲的安全投入,包括联合国层面的维和投入、非盟层面的军事援助、非洲国家层面的军事安全合作。尤其是在非洲之角建立的海军战略保障基地是中国和平安全合作的一个重要突破。然而,相对于非洲安全问题的复杂性,非洲国家对中国的期望,以及中国在非洲的情报分析、早期预警、危机处理等技术问题的重视不够,中国在非洲的安全投入需求依然很大。第六届中非合作论坛将和平安全合作作为一个重要议题,正是立足于这一现实性需求。中非双方未来在国家安全治理能力建设、反恐、保护海洋安全、军事援助和培训、技术转移等议题上存在着巨大的合作空间。
目前,一个现实问题是,每届中非合作论坛是一个三年期的合作安排,这种安排在早期有助于提出、跟进和评估中国对非的承诺和举措,然而这也使中国对非合作过于专注短期收益,缺乏中长期的合作设计。这显然不能适应当今中国、非洲和国际发展的现实,尤其是中非合作论坛的三年行动计划与非盟的五个十年行动计划的对接问题。如何进行机制改革,如何制定中长期合作战略是中非合作论坛未来必须解决的问题。

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