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时评 COMMENTARY
作者及其成果
于宏源
研究员
欧洲研究中心
比较政治和公共政策研究所 所长
yuhongyuan@siis.org.cn
yuhongyuan@siis.org.cn
从谈判到行动:巴黎大会凝聚全球共识
于宏源 2016-12-30
        11月30日,巴黎气候大会如期举行。因谈判结果关系到各国切身利益,而能否达成预期协议尚存悬念,因此巴黎气候大会深受国际社会关注。
  应该说,巴黎气候谈判是1997年《京都议定书》达成以来内外条件最成熟的一次谈判。当然,巴黎气候大会仍然存在诸多难点,谈判决不会轻松。不出意外的话,本届大会仍将出现胶着和延期情况,谈判失败的可能也无法完全排除。
  11月30日至12月1日,北京经历了今冬以来最严重的一次雾霾——中央气象台连续4次发布霾橙色预警,全市35个监测站点中有23个达到六级严重污染。与此同时,《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议暨《京都议定书》第11次缔约方会议在法国巴黎开幕。各缔约方就2020年后全球气候体制和减排机制将达成一项具有法律约束力的框架协议,因此巴黎气候大会被认为是2009年哥本哈根大会后最重要的一届气候大会。


谈判环境大为好转    气候治理务实推进
 

        气候变化问题是重大的全球性治理问题。与2009年相比,如今的气候治理和谈判环境大为好转,全球气候治理朝向更加务实的方向推进。
  首先,应对气候变化的国际大环境已明显好转。低碳发展成本不断降低,其经济与环境效益也更加显著。当前,世界各国基于对自身利益得失的判断和气候责任的道义担当,在全球绿色低碳转型问题上达成基本共识,这是人们看好巴黎气候大会的基础和前提。2009年哥本哈根大会以来,新能源发电成本快速下降,其中太阳能光伏成本降低75%,风机机组降低30%,可再生能源已成为全球第二大电力来源。
2014年,全球经济第一次在能源排放不增加的情况下实现增长。这一变化,打消了过去认为减排遏制经济增长的普遍担忧,证明走低碳转型发展之路是可行的。这不仅为巴黎气候大会达成框架协议奠定基础,而且进一步表明,低碳发展已成为世界经济复苏不可或缺的强劲动力。
  其次,各国日益重视务实的气候行动。2009年以前,各国期望通过谈判达成一个具有法律约束力、自上而下的减排协议,但哥本哈根大会的失败证明这一模式行不通。此后,全球气候谈判朝着软性的、自下而上的框架推进。在这一思路下,各国采取以国家自主贡献目标(INDC)为代表的无强制约束和标准的减排承诺方式。截至巴黎气候大会开幕,全球已有168个国家提交了“国家自主贡献预案”。这些预案呈现光谱式分布特点,且法律形式趋于多元。各国在相对宽松的法律环境下不断推进气候治理,共享应对气候变化的合作成果。
  再次,促进全球长期低碳转型与发展已逐渐在大国间达成共识,有待各国进一步将其纳入中长期国家发展战略和目标设定当中。欧盟表示其减排力度符合政府间气候变化专门委员会(IPCC)对发达国家提出的相对1990年温室气体减排80%至95%的建议;美国提出到2050年其温室气体排放将在2005年基础上降低80%;中国则宣布二氧化碳排放在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰,到2030年单位GDP二氧化碳排放在2005年基础上减少60%至65%。


核心议题分歧难解    协议落实困难重重


当然,巴黎气候大会不可能一下子解决所有分歧,仍有一些“硬骨头”要啃,首要表现在资金支持上。在哥本哈根大会上,发达国家承诺向发展中国家每年提供1000亿美元的资金支持,但就目前而言,发达国家提供的气候援助资金远未达到承诺金额。2014年,发达国家为发展中国家气候行动提供的公共和私人资金总额为618亿美元,虽高于2013年的522亿美元,但与1000亿美元的目标仍有较大差距。

  另一大挑战是巴黎气候大会成果的法律约束力。在这一核心议题上,发达国家之间存在很大分歧。美国国务卿克里认为2015年巴黎气候协议不应是一个像《京都议定书》那样具有法律约束力的条约,法国总统奥朗德则坚持巴黎协议应具有法律约束力,否则无法促使相关国家兑现承诺。对主办方法国及欧盟而言,让巴黎气候大会不再重蹈哥本哈根的覆辙,是欧洲重新站上全球气候治理领导位置的最佳机遇。另外,由于具有法律约束力的框架协议需要得到各国立法机构的批准,因此即便巴黎大会的成果协议具有法律约束力,其在各国国内的获批过程依然困难重重。


权力资源种类变革    中国迎来领航机遇


        在这些困难面前,大国的引领作用尤为重要。中国已成为影响全球气候变化的利益攸关方,正积极开展扩大国际低碳合作。作为世界前两大经济体,中美两国在2014年和2015年连续两年发布应对气候变化联合声明,这两份联合声明使巴黎气候大会的行动路线逐渐清晰。而美国总统奥巴马在气候变化问题一向表现积极,这将成为他个人的一大政治遗产。奥巴马对巴黎气候大会达成协议持乐观态度,称此次大会表明恐怖袭击阻止不了全世界“为子孙后代建设一个更加美好的未来”。
  全球正在经历从传统化石能源向可再生能源过渡的转折点。总体来看,低油价和气候变化已对各国经济、地区政治局势产生深远影响,更预示着能源结构大调整时代即将到来。而巴黎气候大会上的共识与分歧,实为能源的结构性变革在气候变化议题上的突出体现。能源结构的每一次重大调整,都会带来标志性权力资源种类的变革,也都会产生相应的“赢家和输家”。而本轮能源格局结构性变革的赢家必然是新能源技术的领跑者。中国正日益成为世界生态文明和低碳发展的领航者,未来也将引领全球实现绿色发展、完成人类文明的又一次跨越。

文献来源:中国石油新闻中心