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时评 COMMENTARY
作者及其成果
于宏源
研究员
欧洲研究中心
比较政治和公共政策研究所 所长
yuhongyuan@siis.org.cn
yuhongyuan@siis.org.cn
气候谈判:推动人类社会迈向低碳发展
于宏源 2015-12-15
气候变化是重大的全球性治理问题。《联合国气候变化框架公约》将“气候变化”定义为由人类活动直接或间接地改变全球大气组成所导致的气候改变。自工业革命以来,全球正经历一次以变暖为主要特征的显著变化。全球气候持续变暖深刻影响着人类赖以生存的自然环境和经济社会的可持续发展,并日渐成为当今国际社会共同面临的重大挑战。2015年11到12月间举行的巴黎全球大会是自1997年《京都议定书》达成以后的最重要的气候谈判大会,此次大会将在“国家自主贡献预案”(INDC)基础上达成各国应对全球变暖的行动计划以及有法律约束力的气候协议。


全球气候治理更趋务实


过去,在气候谈判“南北对立”的基本政治格局下, 尽管不同国家或国家集团之间存在着错综复杂的利益关系, 但欧盟、以美国为首的伞形国家集团以及代表发展中国家的“77 国集团加中国”基本上是决定公约演化进程的三支最主要的政治力量。不同国家的矛盾错综复杂,影响了谈判的进程。2015年的巴黎全球气候大会和2009年的哥本哈根全球气候大会在时机等方面已决然不同。2015年,全球元首会聚巴黎,各国都强调达成在全球范围内有法律约束力的气候协定,全球气候治理因而朝向更加务实的方向发展:

其一,应对气候变化的国际大环境已明显好转。低碳发展成本在不断降低,其效益也更加显著。就全球向绿色低碳经济转型的大趋势基本达成共识,这也是巴黎协议所能够促成的各方共识。对绿色发展和低碳经济的认识,基于各大国对于自身国家利益得失的判断,也基于各大国就气候责任的道义担当。中国外交部在巴黎气候大会前夕特别指出,巴黎气候大会需要引领方向,向世界发出绿色低碳发展的明确信号,将节能减排、应对气候变化转化为各国经济转型升级、保障能源安全、降低气候风险的内在动力。

自2009年哥本哈根气候大会以来,新能源技术的成本在快速下降,其中太阳能光伏降低75%,风机机组降低30%,可再生能源已是全球第二大电力来源。虽然煤电仍是最主要和最廉价的电力,但其造成的空气污染成本代价昂贵,在高排放国家甚至超过GDP的10%。低碳技术不仅有利于减少排放、清洁空气,而且有利于带动经济增长。2014年,全球经济第一次在能源排放不增加的情况下实现增长,走低碳转型发展之路已被时间和实践证明是可行的。这一新的变化,打消了过去认为减排将遏制经济增长的普遍担忧,并给停滞不前的世界经济复苏带来新的动力。中美分别在2014年和2015年达成了应对全球气候变化的联合声明,这一重大的政治意愿为全球气候谈判带来了巨大推动力。

其二,世界各国都重视务实的气候行动,强调要改变行动模式。在哥本哈根气候大会之前,各国期望通过谈判达成一个具有法律约束力、“自上而下”推行的减排协议,失败的结局证明此模式行不通。此后,谈判朝着软性的框架,以“自下而上”的方式推行。在此框架下,各国可采取无强制约束和标准的减排承诺,这体现在国家自主贡献目标上。全球绝大多数国家提交了有关开展温室气体减排等气候行动的“国家自主贡献预案”。作为“自下而上”形式的减排贡献,“预案”呈现出“光谱式”分布特点,且法律形式也趋向宽松。各国可在宽松的环境下实现气候治理,并共享应对气候变化的利益。(参见“巴黎气候大会主要与会方提交的低碳化要点”表)

其三,促进全球长期低碳转型与发展已逐渐在大国间形成共识,有待各国进一步将其纳入中长期国家发展战略和目标设定当中。在应对气候变化和能源安全的大背景下,低碳化日益成为未来国际经济体系变化的支撑。发达国家和发展中国家都在推动低碳化发展道路,国际经济体系的主导权正朝着进一步低碳化方向发展,低碳经济已经成为国际经济的增长热点。

欧洲、美国和日本在综合、高效、环保地推动低碳化的同时,因地制宜,大力开发核能、水力、风能、生物能源等清洁能源,坚定不移地奉行低碳化已成大势所趋。发展中国家只有在竞争中谋发展,推动低碳化,才可能在未来实现可持续发展。

2015年6月,七国集团率先提出到本世纪末全球应该逐步淘汰化石燃料,同时到 2050 年的全球碳排放量应比 2010 年降低40%至70%。在具体的国家和经济体方面,欧盟表明其减排力度符合IPCC(政府间气候变化专门委员会)对发达国家提出的较 1990年减排 80%至95%的建议。瑞士提及其2050 年相较1990年减排70%至85%的意向性目标,且 2050 年人均碳排放为1至1.5吨二氧化碳当量。美国也指出其当前减排意味着2050年相较2005年减排80%。中国计划研究制定长期低碳发展战略和路线图,单位国内生产总值温室气体排放到2030年在2005年的基础上将减少60%~65%,二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰,非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右。巴西提出了实现能源体系以可再生能源为基础的长期意向性目标,且接受到本世纪末实现全球经济脱碳的目标。印度承诺选择一条气候友好的、更清洁并与经济发展水平“相称”的道路,实现单位国内生产总值温室气体排放到2030年在2005年的基础上减少33%至35%,到2030年实现约40%的电力累计装机容量来自以非化石燃料为基础的能源资源。


分歧有待共同克服


然而巴黎气候大会仍存在一些分歧有待共同克服。首先是资金。在哥本哈根气候大会上,发达国家承诺向发展中国家加大气候资金支持,目前发达国家气候援助资金距承诺目标差距很大。发达国家为发展中国家气候行动提供的公共和私人资金在2014年达到618亿美元,高于2013年的522亿美元,但与承诺的每年1000亿美元目标仍有较大差距。过去四年间,美国对“绿色气候基金”(GCF)共注资30亿美元,2016年对GCF的注资预算仅5亿美元。

其次是巴黎气候大会成果的法律约束力。美国国务卿克里认为2015年巴黎气候协议不会像《京都议定书》那样是一个条约,也不应有约束力。法国总统奥朗德则坚持巴黎气候大会可能达成的协议应有法律约束力,否则就意味着无法促使相关国家履行做出的承诺。由于巴黎气候大会达成的成果还需要得到各国立法机构的批准,因此未来即便达成有法律约束力的协议,如何批准协议仍然困难重重。

由此可以看出,在对待巴黎气候大会新协议的法律约束力问题上,发达国家之间存在很大分歧。原因在于,对主办方法国和欧盟其他一些国家而言,让巴黎气候大会不再重蹈哥本哈根气候大会的覆辙,是令整个欧洲重新彰显全球气候治理领导地位的唯一一次机会。另外,欧盟在气候变化问题上一直执着追求高目标,欧盟国家希望新协议能确保各国提出的减排目标得以实际落实并接受定期复审,确保之后的每5年可以在《联合国气候变化框架公约》下对各国承诺的减排目标落实情况进行一次复审,并希望将其以法律形式在新协议中固定下来。


中国已成全球气候治理的利益攸关方


在这些困难面前,大国的引领作用尤为重要。中国已成为影响全球气候变化的“利益攸关方”。中国正在凭借中美间已建立的在全面能源和新经济领域的合作框架,积极拓展大国低碳合作。

2015年9月25日,在习近平主席访问美国期间,中美两国发布了《中美元首气候变化联合声明》。习近平主强调,“中国愿意继续承担同自身国情、发展阶段、实际能力相符的国际责任。中国愿意同世界各国一道,在落实发展议程的过程中,合作应对气候变化。”在2014年11月APEC峰会期间,中美两国刚刚发表《中美气候变化联合声明》,仅仅10个月过去,中美就再次联手在气候变化问题上发声。可以说,这份联合声明为今年12月的巴黎气候大会打下了坚实的基础,使得巴黎的行动路线图逐渐清晰起来,也标志着中国在气候变化领域进行“大国治理”的又一次实践。

美国总统奥巴马对气候变化问题“表现积极”。2014年11月访华期间,奥巴马宣布2025年美国温室气体排放总量在2005年基础上减少26%~28%。应对气候变化政策将成为奥巴马个人的一大政治遗产。奥巴马在巴黎气候大会上强调,对巴黎气候大会达成协议表示“乐观”,并认为此次大会也将表明恐怖袭击阻止不了全世界“为子孙后代建设一个更加美好的未来”。

随着中国经济的持续增长,中国对全球气候变化的影响仍在扩大,中国面临的国际社会压力仍将持续,而全球气候变化问题的解决需要中国积极参与的呼声也愈燃愈烈。气候外交的重要关切之一是保证中国和发展中国家的发展权益,保护全球气候。

在气候变化领域,中欧之间与中美之间的矛盾焦点不同,欧盟压中国减排,美国要将中国纳入大国体系。全球气候治理中大国发挥了重要作用,从历史累计排放量看,美国第一(27%);欧盟28个成员国第二(25%);中国第三(11%)。二十国集团国家的碳排放量超出世界有史以来二氧化碳排放量的三分之二以上。中美欧在气候变化领域上有分歧,也有合作。中国正在凭借中美间已经建立的全面能源和新经济领域的合作框架,积极拓展大国低碳合作。自与美国、法国等发表联合声明之后,中、美、欧三方的地缘政治角力逐渐重新向合作的方面平衡,彼此之间对于气候变化的合作共识正在逐步形成。更重要的是,三方谁都不希望巴黎气候大会以失败告终。巴黎气候大会的成功,将最终取决于各方如何在区别的责任中找到一个圆满的平衡点。

 “七十七国集团加中国”作为一个整体代表了全部发展中国家,本身就形成了强大的政治力量。温室气体排放能力,尤其是排放潜力的日益呈现,加上本身就具有的政治权力,使得“七十七国集团加中国”成为气候谈判的三大力量之一。中国作为排放大国和发展中国家的代表,与印度、巴西两大发展中国家签署了气候变化联合声明,强调了发展中国家为全球应对气候变化应该努力做出贡献。以发展中国家为依托,维护发展中国家的团结,符合中国的根本利益。因此,基础四国(由中国和巴西、印度、南非组成)是发展中国家的基础四国,基础四国必须搞好发展中国家的团结,代表发展中国家利益。

目前中国对非洲援助的渠道太分散,中国内部应该协调整合,建设整体资金援助管理体系,加强南南合作,促进发展中国家的绿色发展。


迎接全球低碳发展时代的到来


总而言之,全球正在经历从传统化石能源向可再生能源过渡的转折点。总体来看,低油价和气候变化不仅影响各国经济政治,影响地缘经济,更加预示着能源结构大调整时代到来。在气候大会的背后,最根本的是世界能源结构变化的大趋势。每一次重大能源结构调整,都会带来“标志性权力资源种类”的变革,都会有赢家和输家。

本轮能源格局结构性革命的赢家,也必然是新能源革命的领跑者,而输家则是传统的资源输出国。我们需要承认,大国竞争也是推动气候变化治理的动力。低碳和新能源竞争可以有效推动全球新能源发展的整体性和相互依存性,也可以提升新能源大国的实质话语和倡议权等。当前中欧美等可再生能源大国(地区)继续引领气候治理,可再生能源资源富集国家(如巴西、北欧国家)的地位则不断上升。中国可能成为生态文明和低碳发展的最大赢家,中国也将和世界各国一起引领绿色发展的政治经济变革。

飓风起于青一之末,中国只有准确把握全球低碳和气候治理发展潮流才能更好地做出应对。中国的发展离不开世界,只有踏准全球低碳和绿色发展的脉搏,中国经济这艘大船才能更好地乘风破浪,一路前行。




文献来源:东方早报