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时评 COMMENTARY
作者及其成果
张春
研究员
西亚非洲研究中心
外交政策研究所 所长
zhangchunster@gmail.com zhangchun@siis.org.cn
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南苏丹和平之光伴随大片乌云
张春 2016-04-26
 19日,南苏丹前副总统马沙尔在400名反对派官员和助手的陪同下回到首都朱巴,宣誓就任过渡政府第一副总统。这标志着南苏丹正式回归和平,尽管未来的路还很艰难。


    2013年12月,2011年才独立的世界上最年轻的国家南苏丹爆发内战,迅速引发重大的人道主义危机。据联合国估计,短短几个月间,至少有超过两万人因此而丧生,约160万人被迫背井离乡,其中25万余人出逃成为难民,更有高达500万人需要人道主义救济。


    为推动南苏丹重归和平,以东非政府间发展组织 (伊加特) 为代表的国际社会迅速展开了调解努力。2013年12月 27日,就在南苏丹内战爆发后不到两周,第23次伊加特特别峰会便在肯尼亚首都内罗毕召开,集中讨论南苏丹问题。而此前一天,肯尼亚总统肯雅塔和埃塞俄比亚总理海尔马里亚姆便抵达朱巴,与南苏丹总统基尔举行会谈,力图斡旋危机。


    尽管如此,调解南苏丹内战被证明相当困难。到2014年底,伊加特主导的七次停火协议都以失败告终。2015年3月,更多行为体参与的“伊加特十”进程得以创建,非盟、联合国、欧盟、美英挪“三驾马车”、中国及伊加特伙伴论坛等各方参与调解,使国际社会得以“用一个声音说话”。2015年6月初,“伊加特十”进程提出一份“综合文件”,建议了权力分享、过渡政府、安全安排框架等关键内容,为南苏丹内战的结束奠定了重要基础。在各方压力下,南苏丹内战各方终于在2015年8月底签署了和平协议。


    此后,尽管冲突双方并未爆发明显破坏停火协议的冲突,但和平的到来仍显得相当艰难。基尔总统于2015年10月提出了南苏丹行政区划的重划方案,将当时的10个州重新划分为28个州。这一提案于今年1月以第13/2016号总统令的方式正式落实,基尔还任命了各州主要官员。由于和平协议中的权力共享是以10个州为基础的,因此这一举措差点使南苏丹再次陷入内战。


    国际社会对南苏丹和平进程的拖宕相当担忧,将今年4月设为一个重要时间节点,并向冲突双方施加了强大压力。正是这一努力,很大程度上促成了马沙尔的回归,并开启了南苏丹的和平进程。


    很显然,马沙尔回到首都的象征意义大于实质意义。无论哪一方都不会天真地相信南苏丹的真正和平就此到来。


    首先,行政区划问题可能再次导致矛盾升级。尽管国家独立还不满五年,南苏丹的权力斗争却已进入第三阶段:自2011年7月独立至2013年12月内战爆发,基尔与马沙尔更多是“和平竞争独立红利”;内战期间,双方试图以武力解决分歧,但这被证明是无效的;马沙尔回归,标志着南苏丹权力斗争进入第三阶段,竞争双方的战略战术都发生了重大变化。基尔的战略包括两个方面:一是通过行政重划而制造既成事实,维护既得利益;二是诉诸民族主义,呼吁人民要独立民主,不要外部强加的傀儡。而马沙尔的依靠同样来自两个方面:一是基尔所攻击的国际支持,特别是马沙尔提出的21州方案,原本是英国殖民时期的实践;二是来自国内第二大民族努尔人的“政治神话”支持———特别是努尔人民兵“白军”的武力支持,即认为只有马沙尔担任总统,努尔人的利益才能得到保证。


    其次,普遍存在的腐败现象可能导致过渡政府失败。事实上,持续28个月的内战除了使南苏丹经济陷入极度困难之外,没有改变任何事情,特别是腐败的统治者都还继续掌握着权力。过渡政府赋予马沙尔比内战前更大的权力,基尔则利用马沙尔被赶走的时间巩固了既得利益。而对过渡政府而言,在其30个月的任期中,需要处理修宪、政府重组、权力共享、军队重建等诸多问题,很可能无暇顾及腐败问题。这样,南苏丹过渡政府可能陷入一个死循环,难以找到突破点。人们不得不思考,过渡政府能否挺过30个月?


    最后,国际社会特别是美国可能制造更多麻烦。伊加特的前七次停火协议之所以失败,很大程度上与其最重要保障即强制措施被其他行为体所剥夺有关。而第八次停火协议能成功,恰好是美国提供了这一强制措施。因此,美国自认为在南苏丹和平中居功至伟,早在2015年底就开始提出南苏丹实现和平后的利益重新分配问题。


    无论这一要求背后反映的是美国石油公司的利益,还是美国小伙伴的利益(在参加“伊加特十”进程的17个国家中,除中国外的16个都来自西方),似乎都不利于南苏丹的长治久安。


    总之,马沙尔回归似乎让人看到南苏丹的和平之光,但伴随这缕光的是一大片乌云。如何使乌云散去,让南苏丹人民重见光明,现有的权势逻辑或许真的应该放弃了。

文献来源:文汇报