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时评 COMMENTARY
作者及其成果
薛晨
助理研究员
海洋和极地研究中心
国际战略研究所
xuechen@siis.org.cn
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美国的“航行自由行动”与国际海洋法斗争
薛晨 2016-12-26
5月10日,美国海军“劳伦斯”号驱逐舰未经中国政府允许,非法进入中国南沙群岛永暑岛邻近海域。中国海军采取紧急应对行动,海军航空兵两架歼-11B战斗机、一架运-8警戒机升空执行巡逻警戒任务;“广州”号导弹驱逐舰、“绵阳”号导弹护卫舰和“临汾”号护卫舰则对美舰进行了识别查证,并予以警告驱离。美舰“劳伦斯”号非法进入我南海邻近海域是继2015年10月27日美舰“拉森”号擅闯南沙“渚碧岛”邻近海域,2016年1月30日美舰“威尔伯”号非法进入西沙“中建岛”邻近海域之后,媒体公开报道的第三起美军针对中国南海海洋权益主张的军事行动。
1979年第三次联合国海洋法会议谈判期间,各国围绕相互冲突的海洋权益主张进行激烈博弈。卡特政府为维护美国的传统海上霸权主张,制订了“航行自由行动”计划(FONOP):通过动用美国海军舰艇,对美国认定“过分的海洋权益主张”以军事行动进行挑战,其重点是针对所谓限制海上“航行自由”的权益主张。自1980年代以来,美军先后在印度尼西亚群岛水域、直布罗陀海峡、霍尔木兹海峡、马六甲海峡、以“银狐”为代号在黑海海域实施“航行自由行动”。其中“银狐”行动引发了与苏联红海军的激烈冲突而为世人所知。1988年2月12日,美导弹巡洋舰“约克城”号以行使“无害通过”权为由闯入苏黑海领海12海里,红海军“宁静”号护卫舰对美舰实施猛烈撞击,迫使其负伤撤离苏联领海。进入21世纪以来,仅十年间美军就针对32个国家及地区实施了100余次“航行自由行动”。自2015年10月以来,美军针对中国的类似行动因极度恶化了南海的紧张局势,同时又以其军事挑衅的性质和可能导致世界两大经济体与核大国对抗升级而引发全球关注。
美军“航行自由行动”的实质是以海上单边军事行动来主张其作为《联合国海洋法公约》未批准缔约方对国际海洋法的解释,强权的性质不言而喻。更体现其强权本质的是,美军实施针对中国“航行自由行动”的依据仅在于美国单方面认定中国南海相关岛礁的建设“可能”对航行自由构成威胁。南海有关声索方多年来在非法侵占中国的岛礁上不断开展各项建设,同时无论中方的政策宣示还是南海海洋实践都证明每年十余万艘商船在南海的航行自由从未受到任何干扰的前提下,中方理所当然将美军的“航行自由行动”视为针对中国的挑衅行为。
2013年1月,菲律宾向海牙常设仲裁法院提起针对中国的强制仲裁程序。在中国依据《联合国海洋法公约》赋予中国的合法权利而不承认、不参与、不接受、不执行的政策面前,美国却公开支持菲律宾提起仲裁的行为,并要求各方接受和支持仲裁结果。菲律宾单方面提交的十五项诉求中,就包括了渚碧岛和永暑岛的法律地位及其主权权利的仲裁请求。美军两次先后闯入渚碧岛和永暑岛邻近海域是在以海上实践行为支持菲律宾的仲裁诉求。在其向媒体的说明中,曾将“拉森”号的行动定义为行使“无害通过权”进入我渚碧岛12海里。然而早在第三次联合国海洋法会议谈判期间,就军舰或军用船舶是否在沿海国领海或群岛水域内实施“无害通过”而需征得许可或事先通知就形成了尖锐的对立意见。包括中国在内的多国坚持军舰或军用船舶进入领海必须获得许可,而美国等则持相反意见。为避免谈判破裂,《联合国海洋法公约》的最后文本并没有就军舰或军用船舶实施“无害通过”的限制条件问题作出明确规定,但是规定了沿海国和外国船舶在“无害通过权”问题上各自的权利责任和义务,对于什么样的行为不属于无害通过制定了详细的说明。第三十条特别规定了“如果任何军舰不遵守沿海国关于通过领海的法律和规章,而且不顾沿海国向其提出遵守法律和规章的任何要求,沿海国可要求该军舰立即离开领海。”因此中方针对美舰闯入的行为进行识别查证与警告驱离是完全遵守海洋法公约的相关规定,行使该公约所赋予的合法权利。
有意思的是,美国内部对于美舰针对中国的“航行自由”行动的法律意义提出了强烈的质疑。按照美方策应菲律宾仲裁闹剧的意见,所谓“渚碧岛不拥有领海”,然而“无害通过”恰恰是在法律上承认相关岛礁拥有领海的证据。由此可见美军在相关法律理解与实践上的混乱。
中方始终坚决反对美军舰抵近我南海岛礁的所谓“航行自由”行动,因为“美方军舰有关行为威胁了中国主权和安全利益,危及岛礁人员及设施安全,损害地区和平稳定”。根据1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》,第六条明确规定,“外国军用船舶进入中华人民共和国领海,须经中华人民共和国政府批准”。美舰擅闯的行为既违反了中国作为沿海国制定的法律,同时也违背了国际海洋法对于外国船舶尊重沿海国合法权利和遵守相关法律规章的要求,同时极大升高了出现误判甚至战略误判,威胁地区和平稳定的可能性。更有甚者,美国国内有人质疑美海军的“无害通过”是意在怂恿美军在中国岛礁的邻近海域采取更具挑衅性的举动,从而进一步升高紧张态势。从南海局势的演变轨迹来看,未来的动向不容乐观,值得地区所有珍惜和平的人们警惕。

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