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时评 COMMENTARY
作者及其成果
薛晨
助理研究员
海洋和极地研究中心
国际战略研究所
xuechen@siis.org.cn
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菲律宾仲裁案判决与中国之应对
薛晨 2016-11-22
早在2015年10月29日,海牙常设仲裁法院的“菲律宾诉中国案”仲裁庭关于管辖权与可受理性的判词公开时,中国从政府到民间就怀疑此案的最终实体部分裁决将是一场“袋鼠法庭”的审判,即裁决结果早已有倾向性的决定,审判流程只是一个形式。
认定仲裁庭拥有此案管辖权的理由赫然陈列如下文字:“仲裁庭裁定中国—东盟宣言为一项不存在使之具有法律约束力的意向的政治性文件,因此与《公约》中关于给予双方同意的纠纷解决方式优先效力的规定不具有相关性。”《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第281条明确规定,争端各方,“如已协议用自行选择的和平方法来谋求解决争端,则只有在诉诸这种方法而仍未得到解决以及争端各方间的协议并不排除任何其他程序的情形下,才适用本部分(即第十五部分“争端解决”)所规定的程序。”
2002年中国与东盟之间签定的《南海各方行为宣言》第四条载明“有关各方承诺根据公认的国际法原则,包括1982年《联合国海洋法公约》,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议”。1995年、2000年、2004和2011年四次《中菲联合声明》均确认了双边磋商和谈判的方式或双方对《行为宣言》的承诺。1999年中菲两国还就建立“信任措施工作小组”达成了共识。然而仲裁庭对所有上述文件和双边及多边努力均视而不见,也不祥察当事方是否已经“诉诸这种方法而仍未得到解决”,只用一句判词就完全否定了《宣言》的法律效力,并认定菲律宾已经尽到了第281条的义务。
《公约》第283条则规定了争端当事方交换意见的义务。菲律宾从未就《公约》在南海的解释或适用的具体问题同中国交换过意见,其提交仲裁的决定甚至事先隐瞒了东盟。这也是部分东盟国家拒绝为阿基诺政府背书的原因。仲裁庭却认定菲律宾同样已经履行了第283条的义务。此外在涉及管辖权的初步事项和先决条件等问题上,特别是菲案是否涉及主权和海洋划界争议的问题,仲裁庭如有默契般认定其中七项不涉相关争议,具有管辖权和可受理性,剩余的到实体审判阶段再定。
如果说管辖权裁定使中国对仲裁的公正性不报任何希望,7月12日五名仲裁员一致的最终裁决则似乎坐实了中国民间此前对于仲裁庭哪怕最恶意的揣测,使中国政府从一开始就明确的“四不”政策即“不接受、不参与、不承认、不执行”表现出充分的先见之明。所谓进入实体审判阶段再定的八项诉求,最终只有第十四项下的三小点被排除而不具有管辖权,且被排除了管辖权的诉求涉及仁爱礁法律地位,因菲军舰坐滩其上而实际有利于菲律宾。除了南薰礁、西门礁等个别海中地物的性质之外,阿基诺政府的其余诉求几乎全部通过裁决得到了确认。这一枉裁的表现有三:
一、九段线内中国对于南海资源的历史性权利遭否定。仲裁庭非常清楚如果九段线的性质判定涉及南海岛礁主权或者海洋划界争议,就超出了《公约》对仲裁仅适用于就公约的解释或适用引起的争端,或者构成对任择性例外的越权。因此判词刻意回避了九段线的性质判定,没有就菲律宾的第二项诉求中关于九段线的“主权权利和管辖权”作出裁决。中国对于九段线所保持的模糊状态是数十年来南海地区相安无事的保证,但是裁决却将中国在线内传统海域包括生物和非生物性资源以及岛礁利用等在内的历史性权利判定为“是对公海自由而非历史性权利的行使”而予以否定。
二、南沙所有岛礁的专属经济区和大陆架相关权利被否认。仲裁庭无视南沙群岛太平岛拥有三口常年稳定日出水超60吨的淡水井、岛上种植大量可食用作物、及稳定居住人群常驻超过50年的基本事实,判定南沙群岛任何岛礁都不具有主张200海里专属经济区的资格。这一枉裁对中国主权权利权益主张的危害更有甚之。
三、在所谓“中国在南海的活动”和“加剧当事方争端”方面,仲裁庭认定中国侵犯了菲律宾的主权权利。然而这一裁定的主要理由,即中国在菲专属经济区内美济礁建设人工设施,以及中国对本国渔民在菲专属经济区内作业未能尽到勤勉义务,却必须建立在否定南沙岛礁具有划定专属经济区资格的前提之下,否则该裁决就无法成立。对所谓破坏海洋环境的指控,仲裁庭则在绝无可能对中国实控岛礁通过田野调查进行环境评估的条件下,仍然裁定中国的建设活动违反了《公约》第 192条 和194 条下关于脆弱生态系统及受威胁或灭绝危险物种生存环境保护和保全海洋环境的义务,同时指责中国违反了当事方防止争端加剧和扩大的义务,却对菲律宾在非法侵占我岛礁上填海扩改建行为的环境影响,以及菲在双方争端存续期间多次在争议海域抓扣中国渔船渔民,甚至企图一次抓扣多艘中国渔船行为对争端加剧的影响根本不置一词。
由于仲裁庭丧失了基本的公正立场,其枉法裁判的危害十分严重:
一、“九段线”同南海主权和海洋划界的争议不可分割,在“九段线”性质从未得到澄清的前提下,其同主权和划界争议的关系至少是存疑的。而“存疑有利于被告原则”(in dubio pro reo)是任何法律体系的一项基本原则。在无法明确“九段线”与南海主权和划界争议的关系时,作为附件七下解决《公约》解释和适用方面争端的仲裁应该予以回避。其对中国在南海资源方面历史性权利的全盘否定,严重侵害了中国的海洋权益。
二、所谓“南沙所有岛礁不具有划定专属经济区资格”,其根本目的是否定中国在南沙群岛与菲律宾巴拉望岛两者专属经济区重叠海域对美济礁进行建设的合法性。此外,南沙群岛专属经济区资格的剥夺将大幅压缩中国在南沙水域进行捕捞和勘探开采等经济权利,以及相关海上执法权。相反,这一水域因为大部位于菲律宾的专属经济区海域内,其相应的主权权利则不受影响。
三、这一仲裁已经形成了国际公法实践的一个恶劣判例,它的影响除了对中国基于主权的主权权利主张构成当期的严重侵害,从长期的时间维度上,其危害还将损害国际司法体系的权威,为未来区域海上实践提供错误指引,并有可能极度升高东亚地区的紧张局势。
这一判例有可能怂恿南海周边国家的海上执法采取更无顾忌的强硬姿态,为美日等域外国家通过军事手段介入南海事务提供所谓的“法理依据”,在中国坚决捍卫自身主权和权利的立场面前,地区紧张甚至发生正面冲撞的危险可能将随之升高。
中国的“四不”政策着眼于维护国际司法体系的严肃性和地区稳定,面对南海仲裁案可能造成的危险后果,外交部发表了《中华人民共和国政府关于在南海的领土主权和海洋权益 的声明》,这是中国政府将南海四大岛群作为一个整体来阐述其主权和主权权利主张的声明,是迄今为止中国具有最为广泛内涵和外延的南海主张,同时保留了进行解释和沟通谈判的巨大空间。国务院新闻办公室则发表了《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议》白皮书。肃清南海仲裁案的错误影响将是一个艰巨和长期的过程,现在才刚刚开始。通过双边谈判和平解决争议是中国的一贯立场,虽然这是纠正仲裁案错误的一条较为艰难的途径,但对当下的中国而言,也是可选的唯一正确之路。

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