HOME > 研究成果 > 论文
论文 paper
美国制裁伊朗及其对中国的影响
蔡鹏鸿 2012-06-03
简介
      美国对伊实施能源 金融制裁,来势凶猛,甚至扩大到其它国家金融机构,也危及到中国的海外金融利益。在伊朗断油和美国切断金融管道之间,保障中国在美金融机构继续存在对我更加有利。中国不可能全部停止从伊朗进口石油。我们应该逐步减少对伊石油依赖,确保中国金融机构在美国市场合法经营。现在争取获得制裁豁免机会还是可能的。
正文
      最近,美国对伊朗实施的能源 金融制裁行动,已经或者即将危及那些在美营业的外国金融机构。此举引发国际金融界的恐慌,以及国际政界和智囊机构的广泛关注。中国金融机构也面临制裁风险,最后期限日益临近。本文着重研究的是,美国对伊朗实施能源 金融制裁有些什么新内容?具有哪些新特点?新制裁行动会否引发全球性油价暴涨?中国的海外金融利益面临什么风险?中国如何应对?
一、美国对伊制裁的新内容新特点
      美国对伊制裁由来已久。从1970年代末伊朗伊斯兰革命引发的反美浪潮开始,美伊之间因人质事件、两伊战争、核武扩散、人权问题而经历了一系列危机时刻,美伊两国关系由冷淡、疏离而降至历史冰点,几乎成为夙世冤家。美国定期或不定期地通过国会立法和总统行政令,持续不断地对伊实施政治和经济制裁,或调整相关措施和法令来提升制裁级别,使制裁措施和法规变得冗杂而烦苛。仔细分析,过去这些制裁行动由三种因素所致、三项内容所含、三类主体所涉。
      所谓三种因素,第一就是推翻伊朗政权。美国支持的伊朗白色革命失败后,1979年新成立的德黑兰政权高举反美旗帜、秉持反美立场、推行反美政策。美国则以颠覆德黑兰政权为其对伊政策基本动机和目标,1979年以来的历届政府和国会,无不如此。[①] 它是激发美国动用制裁及其他各种手段推翻伊朗政府的最基本的政治动因。二是恐怖主义因素。1983年10月美国海军陆战队在黎巴嫩兵营遭受袭击,美国认定这是伊朗革命卫队资助并提供军事训练的黎巴嫩真主党民兵队所为,伊朗因此被列入支持恐怖主义黑名单。美国从此以反恐名义制裁伊朗。三是大规模杀伤性武器扩散因素。美国认为,伊朗发展并扩散核武器和大规模杀伤性武器是对美国安全的威胁。其实,1960年代巴列维王朝时期美国支持伊朗建立核能反应堆。1979年伊斯兰革命后核能项目停顿,但不久恢复,美国开始监视伊朗核能项目。美国国家情报局1985年一份报告认为,伊朗正在开发可用来制造核武器的可裂变物质。[②] 1990年代美国认为伊朗正在开发弹道导弹等大规模杀伤性武器。2000年美国国会通过“伊朗武器扩散法”,2005年再次更新,以防核技术、设备和核材料流入或流出伊朗。[③]
      美国对伊的这些制裁围绕三项内容展开,一是石油禁运;二是其他货物和服务贸易制裁;三是金融制裁。美国以伊朗政府违反大规模杀伤性武器规定为由制裁伊朗中央银行。根据13324号总统行政令,美国政府禁止美国人同任何支持国际恐怖主义活动的伊朗金融机构维持业务往来,冻结伊朗在美金融机构的资产和账户。美国为此以恐怖主义名义制裁伊朗的沙德雷银行,冻结恐怖分子账户,包括伊朗基地组织头目、革命卫队高官等人的账户。[④] 制裁适用的三类主体,一是美国政府机构。未经许可,联邦政府和各州政府管辖的所有机构和官员、行政人员禁止同伊朗政府和相关部门及其人员进行交往;二是美国各经济实体。美国人作为法人的公司、企业和非政府组织,无论在美国本土还是设立在的海外分支公司或其他机构都不得同伊朗有商业和其他业务往来;三是所有美国人。只要是美国人(包括拥有绿卡的永久居民)都不能以直接或间接方式同伊朗进行货物和服务贸易活动、开展各种融资活动。
      美国国会为制裁伊朗通过了许多立法,除少数案例适用外国机构外,这些制裁法规适用主体基本上都是美国人自己,即禁止美国政府机构、美国公司和美国人同伊朗政府和公司接触和交往。由于无法限制伊朗同其他国家和人员相互交往,因此美国对伊制裁无法取得理想效果。2011年以来,伊朗对美国表现出更加强硬姿态,甚至叫嚷要封闭霍尔木兹海峡。于是,从2011年11月开始,美国启动新一轮对伊制裁行动,发布了一系列法规:2011年12月31日,美国公布《2012财政年度国防授权法》;2012年2月5日,美国政府发布13599号总统行政令;3月20日希拉里·克林顿宣布,包括中国在内的一些国家继续保留在不能免除制裁的国家名单之中。此轮制裁包含三项新的核心内容:
      1,指责伊朗中央银行和相关银行犯有恐怖主义融资行径、从事非法洗钱活动。伊朗从事这些活动的事实均为最新发现,美国政府掌握事实证据,因此要强化对伊实施金融制裁。[⑤] 对伊金融制裁实际已经展开,从3月17日起设立在比利时的国际电子银行网络“环球银行间金融电信学会”(SWIFT)已经切断伊朗的线路管道,因此伊朗实际上已经无法同国际贸易伙伴进行交易结算,伊朗和其他国家需要SWIFT汇入汇出交易资金,已经断路,切断这一系统对伊金融活动最为致命。[⑥] 由于无法交易,一些国家正在退出伊朗市场,另寻出路,比如韩国从4月1日起开始大规模减少进口伊朗石油,南非也已经宣布不再从伊朗进口石油。
      2, 把制裁扩大到在美国经营的外国金融机构。[⑦] 美国破天荒地要对那些通过伊朗中央银行及相关伊朗银行进行石油贸易及其他交易的外国金融机构实施制裁。[⑧] 美国第一次把对伊金融制裁扩大到所有外国金融机构,这是美国对伊实施最全面的金融制裁。本次立法规定,美国总统在确定任何一家外国金融机构同伊朗中央银行及其指定的伊朗金融机构有金融交易关系之后,就要禁止其在美国开设相同的帐户或可支付帐号、或者对该帐户予以实施严格的限制条件[⑨]。对于在美外国金融机构实施此项制裁行动,从2012年7月1日开始实施。
      3,美国总统拥有例外授权。从理论上讲,《2012财政年度国防授权法》(1540法)一经实施,即意味着任何购买伊朗出口石油和其它产品的国家,必须从2012年3月1日起终止购买,在美国和其他各地的外国金融机构就得同伊朗中央银行及其他伊朗金融机构脱钩,否则就要遭受制裁。不过,该立法授予总统两项特权,美国总统可以灵活地来实施该法。1),允许总统拥有例外情形批准权。只要总统认定,任何国家在此法实施前6个月内已经大幅度减少其从伊朗购买原油的数量,那么作为例外,即可享受阶段性制裁豁免权。日本从伊朗进口石油的数量最近五年里已经大降40%,欧盟部分国家在美国拟议制裁措施时已经提出立即全面禁止从伊朗进口石油,并从2012今年7月份起将全面停止购买伊朗石油,因此总统授予日本等11个国家6个月的制裁豁免权。由于印度、中国等国家没有获得制裁豁免权,因此中国在美金融机构业务面临限制甚至停止活动的风险。2),美国总统可以有选择地放弃金融制裁。此项国会立法规定总统拥有两项特别权力对一些国家免除制裁:(1),如果总统认定任何一个国家在该法实施前6个月这一阶段里已经大幅度减少了它从伊朗购买原油的数量,那么可以放弃对这个国家的金融机构实施制裁。(2),如果总统认为,放弃对某个国家的制裁有利于维护美国国家利益,那么,总统有权对其豁免制裁4个月,如有必要,还可延长豁免制裁4个月。[⑩]
根据《2012财政年度国防授权法》等有关法规,此轮制裁具有以下这些特点:
      1,由平面到立体。美国过去制裁,往往是单一领域的制裁,从早期对伊停止经援、禁止国民同伊进行贸易活动、停止进口石油等等,大多是单一领域内的制裁。现在则不同,贸易、能源和金融全面实施,加上航母游弋在附近海面,对伊实施军事威胁,同前期单面性的相比,现在的制裁已经是立体式综合性的,似乎非要把德黑兰政权推翻而后快。
      2,金融封杀行动具有全球性特征。这是美国在总结以往30年制裁伊朗仅有有限效果情况下拿出的杀手锏——对伊实施全球性金融绞杀行动。美国以往对伊制裁尽管涉及范围广泛、制裁措施也很严厉,但是都没有强行干涉过其他国家按照正常国际法规对伊开展贸易和金融交易活动。如前所述,尽管美国对伊制裁范围涉及经济领域的方方面面,特别是贸易、能源和金融领域,但是制裁法规所适用的对象主体仅限于美国实体,并不扩大到美国主体之外。因此,其他国家依然可以同伊朗进行贸易往来,特别是从伊朗进口大量原油,而不受美国制裁和联合国相关制裁决议的限制,伊朗依然可以从国际贸易和金融交易中获利并生存。现在则完全不同,伊朗受到的金融制裁,已经不仅是美国,而且还有全世界的国家加入,可以说,伊朗实际上已经被赶出了国际金融系统。
      3,实施要旨为二选一办法。任何国家的金融机构要么选择美国市场,要么离开美国继续同伊朗开展国际贸易特别是能源交易业务。这似乎是一个十分公平的选择,但是对于日本、韩国、中国等国家而言,要他们切断来自伊朗的供油,短期内无异于经济自残行动,同时又不能断绝同美国的贸易和金融来往,这实在是一个令人势成骑虎而又备受折磨的恶毒做法。包括美国在内的所有国家和行为体都心知肚明,这是最为典型的当代国际霸王行径。毫无疑问,美国是当今世界全球金融系统的霸主,在全球化条件下谁也无法摆脱这个金融系统的控制,美国这一招就是要把伊朗从国际金融系统中清除出去,把伊朗同其他国家的金融往来彻底隔绝开来。包括中国在内的伊朗贸易伙伴都将在此次二选一游戏中遭受煎熬,尽管如此,包括中国内在的全球各国中央银行必须在短期内从这个令人进退维谷的选择中做出抉择。[11]
      综上所述,对伊实施金融制裁扩及伊朗贸易伙伴,这是美国《2012年国防授权法》中规定的最新动作。欧盟也已达成一致,配合美国对伊实施金融制裁。此项立法强化了对伊制裁的压力,根本上是要切断伊朗中央银行同全球金融体系的联系。美国对伊发动金融绞杀行动的同时,也牵连任何同伊朗有业务往来的各国金融机构,这些机构如果不同伊朗断绝石油交易,那么也就无法在美国继续开展金融业务。它迫使外国金融机构在选美还是选伊之间做出艰难抉择,对于在伊朗有重大经济利益的我国而言,尤为如此。
二、美国对伊新制裁对国际石油市场的影响
      如果选美,也就是抛弃伊朗,那么选美者是否因此引来石油短缺和能源危机的前景?为探索美欧对伊朗实施能源 金融制裁的后果,人们不约而同地把关注焦点投向石油供应及其前景,世界石油价格走向如何?现在有两种截然不同的观点:
      一种观点认为,油价可能上涨30%。如果美国制裁完全有效,世界市场就失去了伊朗的原油供应。根据美国能源署的统计,伊朗2010年每天生产原油408万桶,除去自己国内消费180万桶和存储14万桶外,可用于输出的石油大约有214万桶,如果以此推算,那么世界石油市场每天就将缺口214万桶石油。[12]从静态视角看,世界石油市场就会出现供应短缺,石油价格因此上升。有人认为油价将会大幅上涨。国际货币基金组织(IMF)总裁克里斯蒂娜·拉加德3月20日说,伊朗断油可使世界油价上涨三成,对全球经济造成“严重后果”。[13]
      第二种观点认为,制裁伊朗反而会使油价下降。尽管伊朗断油可能危及市场供给平衡从而导致油价上涨,但是无论美国还是其他国家都在设法寻找可替代原油供应来源。1,石油输出国组织实际上还具有每天可以多生产500万桶石油的能力。或者,只要沙特阿拉伯一个国家增加石油生产,也能够填补伊朗断油带来的空缺。根据美国能源署的统计数字,沙特2010年每天生产1052万桶石油。沙特阿拉伯官员2012年1月15日说,他们可以增加产量,有能力每天生产1250万桶石油[14]。2,美国本土战略油田储备总量达到23030亿桶之多[15],人们呼吁美国开放开采这些油田,以弥补世界石油市场缺口。3,美国彼得森国际经济研究所专家认为,美国政府的战略石油储备严重过剩。截至2012年1月,美国政府持有的原油储备约6.9亿桶,而根据美国1974年的一项立法规定,平时战略石油储备量应该是2.8亿桶,所以他们建议多余的储备石油可以作为政府富余资产出售,既可以缓解国际对伊制裁引起的石油短缺,也可解决国内油价过高引发民众不满的情绪。[16] 4,此外,全球经济恢复进程并不如原来预料的那样迅速,现在甚至出现了减缓迹象。美国总统奥巴马2011年在夏威夷举行的亚太经合组织首脑会议上认为,美国经济正在恢复,并带动全球。但是,现在由于欧债等问题,全球经济增长低于预期。国际货币基金组织已经把对2012年全球增长率的预测从4%下调到3.3%,对2013年的预测从4.5%下调到3.9%。中国根据自身结构调整的要求,也降低了经济增长的预期。与此同时,世界经济复苏不确定迹象依然存在。因此,可以认为,经济减速意味着能源使用量减少,世界石油需求可能降低,能源需求甚至不如以往。2011年7月,国际能源署的经济学家预测,2012年世界石油消费为每天9100万桶。现在,专家们已经把这种预测降低为每天9000万桶。进一步下调空间依然存在。按照目前的趋势,也有人认为,可能会下调到每天8800万桶。果如此,那么当前石油价格上涨现象或许不久就会消失。因此由于对伊制裁可能带来的油价上涨引发各方关注的同时,各方也都在做预案,谋求多种渠道获得解决办法,而不希望在一棵树上吊死,这一连串行动反而可能增加世界石油产量的增加,甚至因此可能导致油价的下降。[17]
      本文认为,分析国际能源供应有意于在选美还是选伊问题上找到答案。对于世界石油市场、油价同伊朗断油关系的观察不能基于静态分析,而应该从动态角度加以判断。美欧对伊制裁可能造成世界石油市场的恐慌,对人们心理带来冲击,因此可能出现拔高油价等人为因素。现在有两种事实需要获得共识:第一,2008年国际油价暴涨不可能发生在这次伊朗断油之后。当年油价暴涨同尼日利亚石油减产有关,给市场带来致命性冲击的是其它国家无法及时提供低硫原油作为弥补,而碰巧国际上的一些炼油厂又急切需要此类原油,进而引发油价暴涨。这次伊朗断油也可能是造成同类种原油短缺,引起某种恐慌是可能的,但是需要指出的是,现在国际上的一些大炼油厂设备已经更新,完全可以应对伊朗断油特别是高品质原油短缺带来的冲击。[18] 第二,伊朗石油产量似乎很大,但仅占整个世界产量的二十分之一[19]。因此,短期内出现石油短缺必须依靠并运用市场力量解决,而且各方已经动用一切可能的力量加强供货。现在必须清楚地是,美国及其盟国对伊金融制裁势头不可逆转,这一制裁必将扩大到同伊朗有交易关系的任何外国金融机构,任何逆势而上者,在国际经济和国际政治舞台上都不是勇者的表现。
三、对中国的影响与中国的应对
      美国采用"能源 金融"制裁方式对伊朗采取强有力的制裁措施,并且获得了欧盟和日本等盟友的支持。现在中国面临的挑战是:
首先,参与制裁对中国影响巨大。据中国海关统计数据,2010 年,我国从伊朗进口的原油价值高达293亿美元。目前,已有100 多家中国企业进驻伊朗,并与伊朗油气部门签署了总价值约1200 亿美元的相关合同。[20] 美国能源部数据显示,中国2011年从伊朗进口石油数量,平均每天为54万桶,为中国进口总量的11%,是伊朗石油出口第一大贸易国。[21] 由此可见,中国参与对伊制裁,中国从伊朗断油中造成的损失可能不是小数目。
      其次,寻求能源替代模式可能受到的影响。中国参与制裁,可以逐步减少从伊朗进口石油,同时,如果中国从沙特阿拉伯及其他国家寻求石油替代,或许可能暂时解决国内“燃油”之急,以应经济建设所需。但是,沙特等国家的原油质量不及伊朗原油,世界上一些大型炼油基地的设备经过2008年冲击后已经改进,而我国呢?我国一些炼油设备可能暂时无法应对,于是,设备更新需要时间,造成临时性石油短缺也可能导致国内油价上涨,对国内市场短期内可能造成冲击。
      第三,中国不参与对伊制裁,且中国又无银行替代方式,中国在美国的金融机构面临制裁。这一选择就是继续同伊朗进行交易,继续通过伊朗相关银行结账,或者采用本国货币交易,于是美国将根据立法吊销中国在美金融机构开设的帐户,实际就是把中国的各家银行机构逐出美国市场。美国实施这一制裁措施完全依据国内法,包括中国在内的一些国家如果不能满足这一立法要求,今年6月底之后将遭受金融制裁这一恶果。美国财政部长蒂莫西·盖特纳和国务院高级官员今年年初访问北京时也已经陈述清楚。在当前形势下这对中国海外金融利益造成的破坏性后果可能是难以估量的。
      由上所述,中国目前处于两难境地,似乎处于三夹板之中,既要受到美国扩大制裁的压力,同时也受到来自伊朗的挤压。
      美国作为金融霸主,以制裁手段服务于国家政治战略,这似乎已经成为美国的专利,目前很少有人可以撼动其在国际金融体系中的主导地位。尽管我国外交部发言人多次声明,中国以符合国际法并以正常、公开方式同伊朗进行贸易交往,但是,这类外交政治声明难以抵挡美国在国际金融领域内以其软实力作出的攻击。中国的石化公司毕竟是企业,不可能做赔本的买卖,即使是国营企业,也是国家和人民的财产,维护海外经济利益也得从维护这些海外投资企业的利益做起。从2011年下半年开始,中国三大石油公司开始放缓在伊作业。中石油实际上推迟了在伊朗南帕尔斯第二期天然气田的钻探工程,中海油亦撤走驻北帕尔斯天然气田的项目人员,中石化延迟了在伊朗亚德瓦兰油田的动工日期。中国在2012年开始减少了从伊朗的石油进口。尽管如此,美国方面许多人依然对中国持有片面看法,实际上已经把这个问题上升到石油政治层面。美国外交政策委员会的副主席博曼宣称“中国已经成了问题的一部分”,主张对伊制裁的同时“制裁中国石油企业”。[22]
      与此同时,中国三大油企因为开发进程延缓,也引发伊朗方面抱怨。2011年8月,伊朗国家石油公司要求中石油加快南帕尔斯气田第11期项目的开发工作,并发出最后通牒称,如果开发进程继续这样缓慢,伊朗有可能要转包其他开发商。另据报道,2011年10月,中海油在海湾地区总额160 亿美元的天然气田开发协议被伊朗方面叫停,原因是项目进展过缓。
      在这样的背景下,如何应对?毫无疑问,中国面临极大的挑战,一方面面临伊朗断油的局面,另一方面面临中国在美金融机构被逐的困难前景。美国掌握着全球金融主导权,中国不应当失去在美国金融市场的机会。如果美国切断中国金融机构在美国营业的机会,中国的损失可能更大。但是,中国不可能全部停止从伊朗进口石油,中国需要有一个缓冲的办法和可行的渠道,继续从伊朗进口石油。中国缓慢而默默地减少进口伊朗石油的数量或许是一个可行的办法。我们的目标既要保全中国金融机构在美国市场的合法经营,又要确保海外石油对我正常供给。试提出如下几点对策思考:
      首先,关键在美国。同美方保持密切沟通,抓紧时间同美方协商一个妥善的解决办法。必须看到,美国国会在制定《2012财政年度国防授权法》这一立法的时候已经考虑到世界各国面临的困难,他们看到从伊朗立刻断油,无论对美国盟国还是中国这样的伙伴国家,都会带来恐慌和不利,因此有意提出了缓冲期解决办法,如6个月的豁免制裁,或者全免制裁等等方式,既然美方留下变通渠道,我们应该设法充分利用。
      其次,我国应该抓紧宣布已经减少从伊朗进口石油的实际情况。根据美方的相关规定,我方继续放缓进口伊朗石油是可以获得美方的制裁豁免的,因为美国这份立法并没有对进口伊朗石油降幅做出具体和明确的数量怪定,只要保持适量减少,继续同美磋商获得豁免的可能性是存在的。既然美方给日本、中国等国家留有余地,中国不应放弃,尽可能充分利用,争取6月底以前获得相关豁免,确保我国在美国和其它国家金融机构正常运转,不使我国海外金融利益招致损失。
再次,加紧将国营企业调离伊朗,或者把有关业务从国有企业转移给相关民营企业经营,即使是金融机构,也应该由民营企业出面同伊朗交流,争取获得国营企业经营不变但又使国家利益无损的良好结果。
      最后,应该密切关注美国开放战略石油储备动作。如前所述,美国拥有富余的战略石油储备,政府也正受到各方呼吁解冻的压力。他们建议,在当前制裁伊朗的时候放开美国的战略储备,以每天出售50万桶的数量向一些国家出售。我国应可利用这一时机,加紧同美方沟通,设法从中获得替补性来源。
总而言之,美国现在对伊朗实施新一轮制裁措施,有遏制伊朗开发核武器的近期目标,但其根本的目的在于推翻伊朗政府。美国以其掌握国际金融体系主导权这一权仗,大刀阔斧般地打击伊朗及其同伊朗开展石油贸易的伙伴国家,对伊切断SWIFT管道的做法,实际是切断伊朗石油财源的喉管。因此,从维护国家海外金融利益而言,在现实面前还是要遵循小平同志的遗言,做到“心中有数”,适时地做些周旋,在国际规则内积极开拓,不仅有利于海外能源的供应,还将保障我国在美国等地的海外金融利益。

文献来源:《现代国际关系》