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蒙古国参与“一带一路”倡议——国内动因、实施路径及存在问题
王玉柱 2016-10-14
蒙古 一带一路 基础设施 产能合作 矿产资源
简介

       依靠矿业繁荣兴起的蒙古经济,在大宗商品价格下行周期下,发展问题再度凸显。长期以来,蒙古国充分意识到基础设施贫弱给本国经济带来的挑战,国家为此出台一系列政策规划,但由于资金和技术缺乏,相关规划一直未能得到有效推进。随着中蒙两国领导人达成“一带一路”倡议与“草原之路”对接的战略共识,中蒙两国将在具体产业领域开展务实和深度合作。矿产资源、互联互通类基础设施、货币金融、可持续发展领域应成为中蒙产业发展战略对接和具体政策实施的重点领域。这些领域也体现了中蒙两国在供需层面的有效对接和两国合作的优势互补。尽管如此,由于中蒙在诸多领域尚且存在认知差异,未来两国需进一步增强政策沟通,以推动具体项目的顺利实施。


正文

        一、蒙古国对“一带一路”倡议的认知

  蒙古国对中国“一带一路”倡议的情感始终较为复杂,但随着对“一带一路”倡议认知的渐行清晰,蒙古国更希望通过参与和融入“一带一路”倡议,更好地推动蒙古国经济新一轮发展,改变当前因矿产资源价格下滑形成的增长颓势。

  从我国“一带一路”倡议提出到相关政策举措的清晰和明确,经历了一个发展转换过程。由于初始阶段具体方案尚不明确,一度引发蒙古方面的猜疑和担忧。蒙古方面认为中国的“丝绸之路”计划有排斥蒙古之嫌,甚至颇有几分不公平的抱怨道,历史上蒙古帝国时期的“丝绸之路”能够包容中国,当前中国对蒙古的排斥缺乏发展的包容性。[1]中国公布的“一带一路”倡议纲领性文件《愿景与行动》对与其邻接的内蒙古自治区定位较为模糊,因而使得蒙古国进一步担心因其自身基础设施贫弱,可能使得中国在制定计划时更倾向于建设东西走向的通道,以此通过内蒙古联结中亚和俄罗斯方向的油气及其他资源,进而使得蒙古国进一步被边缘化。

  与此同时,蒙古国对于强大邻国向来存在“不安全感”。对外交往中,一直推行“第三邻国”政策。在中国提出“一带一路”倡议背景下,蒙古国总统额勒贝格道尔吉参加在东京召开的21届“亚洲未来”国际会议上,提出设立旨在关注地区安全、法制、环境和社会经济领域的“亚洲论坛”,具有“迷你联合国”特征。[2]2015年6月,额勒贝格道尔吉访问欧洲时,在欧洲议会也发表相关演讲,提出设立“亚洲论坛”的目的在于促进地区不同利益的公平代表性,建立地区信任等。此举被外界予以较多的政治解读。学者甚至质疑“亚洲论坛”有针对中国“一带一路”之嫌。

  蒙古对自身经济转型升级的政策构想由来已久,蒙古国希望通过国内基础设施建设,改善蒙古国投资环境,推动蒙古进一步融入国际市场。为推进国内基础设施建设,蒙古国出台一系列政策文件。其中,2013年蒙古国推出新的发展战略“陆上之路”,亦即后来的“草原之路”。该计划主要以交通基建为导向,通过铁路和公路联结俄罗斯和中国,以此拓展蒙古的经济和产业空间。该计划由5大项目组成,包括连接中俄的997公里高速公路,1100公里电气线路,扩展跨蒙古铁路,天然气管道和石油管道。[3]“草原之路”作为打通中俄蒙之间的经济通道,蒙古国一方面希望通过交通基础设施建设,为矿产经济提供更多的出口通道。同时更寄希望于通过健全基础设施体系,吸引更多的国外投资流入,以此推动蒙古国经济竞争力和可持续发展。

  随着蒙古国对“一带一路”倡议认知的渐行清晰,蒙古开始意识到“一带一路”倡议与“草原之路”存在诸多共通之处,借助两大战略的对接将有助于推动“草原之路”更好地实施。[4]为此,蒙古方面积极加强同中俄两国接触,希望推动中俄蒙三边框架下的区域合作。在多方面的努力之下,2014年9月,中俄蒙三方领导人在上合组织杜尚别峰会期间,提出中俄蒙经济走廊建设合作的基本构想。2014年习近平主席访问蒙古时提出推动“一带一路”倡议与蒙古“草原之路”对接的倡议,两国之间签署了一系列合作协议。至此,蒙古国成为“一带一路”倡议中重要节点国家之一。2015年5月份,“一带一路”领导小组组长张高丽特地强调了蒙古在“一带一路”倡议中的地位。该背景下,蒙古国自身对“一带一路”倡议的认知也进一步清晰。目前“一带一路”倡议和“草原之路”对接正得到有效推进。[5]

  二、蒙古国重视“一带一路”倡议及对接的动因分析

  (一)历史因素、单一经济结构及蒙古国转型发展困境

  蒙古作为原苏联卫星国,经济和产业发展严重依附于原苏联计划体制。长期以来,蒙古国一直努力推动产业结构调整,希望以此促进经济可持续发展和竞争力提升。苏联解体之前,蒙古产业结构严重偏向原材料生产,主要向原苏联国家出口原材料和半成品,比如肉类、黄金和铜等原材料,再从俄罗斯和波罗的海地区进口制成品。受到苏联解体影响,蒙古与原苏联之间的经济联系被割裂,蒙古向苏联出口原材料渠道受阻,因而无法获得有效的外汇供给以弥补国内生产资料更新的资金需求。与此同时,由于原苏联时期蒙古国内建设基金全部主要来自苏联的援助或低息贷款,苏联解体后,蒙古经济增长愈发受到资金缺口的制约,传统产业依旧无法得到有效升级。

  长期以来蒙古缺乏自身完备的产业体系,早在苏联解体之前,蒙古就意识到长期追随苏联面临的产业发展危机,国内推动改革的呼声日渐高涨。第一阶段改革早在1985-1989年便已展开,旨在改革和更新经济体系。但改革推进效果相对滞后,苏联解体加速了经济体制改革步伐,尤其是1990年7月蒙古完成第一届多党制政府,积极推动市场化改革。改革的内容与其他转型国家类似,推动国有企业私有化,放开市场价格管制,允许私有银行建立,同时推动本币图格里克贬值。经过数年的通胀和市场动荡后,上世纪九十年代中期经济开始好转,2000年左右GDP水平恢复至转型前。[6]

  (二)国际大宗商品价格下行使蒙古经济脆弱性进一步凸显

  矿产作为蒙古国的重要支柱产业之一,正常年份矿产品生产占GDP比重超过60%,由于相对较小的经济体量,矿业经济波动对整体经济影响较大。比如,进入新世纪以来,在中国高速增长的刺激下,蒙古国进入矿产经济繁荣期。矿产出口占蒙古出口总额的90%,并且矿产出口的90%去向中国。2011年蒙古国GDP增速曾达到17.5%,位居世界第一。然而,后危机时代,中国国内产能过剩背景下,矿产需求萎缩对深居内陆的蒙古国而言带来巨大的发展挑战。受到矿产资源价格和出口总量双重下滑的影响,蒙古经济遭受较大冲击,2015年前三季度GDP仅增长2.5%。[7]

  矿产行业也是蒙古国出口创汇和吸引外资的主要领域,后危机时代,全球矿产价格和需求下滑对蒙古经济产生巨大的冲击。以奥尤陶勒盖(OyuTolgoi)铜矿为例,[8]目前由澳大利亚力拓公司和蒙古国共同开发,力拓旗下的绿松石山资源公司拥有该矿的66%的股权,享控股地位,预计该矿业项目未来年产值将占据蒙古国GDP总额的1/3强。然而受全球矿产资源价格下滑的影响,目前铜矿价格仅相当于2012年峰值时的1/3,力拓集团开始降低对该铜金矿项目的投资,使得蒙古国FDI总额大幅度缩减。为此,力拓和蒙古国政府之间产生了较长时间的争执。

  (三)蒙古国矿业经济发展进一步激发基础设施需求

  蒙古国经济发展愈发受到落后基础设施的限制。受到运能限制,目前蒙古国内矿产资源无法便捷地运往中国及东北亚其他地区,蒙古国当前亟需通过基础设施改良提升矿产资源出口能力,尽管短期内中国进口增速下滑,但由于中蒙之间地理位置优势,未来中国会更加倾向于从资源安全角度,推动进口渠道多元化,蒙古在中国矿产资源进口的总份额中将进一步扩大。当前,蒙古国出口的5000万吨左右的煤炭及其他铜铁矿产品,主要依赖公路运输。公路运输成本居高不下,通关压力也较大。并且由于大部分重载汽车存在严重超载现象,公路运输对蒙古公路等基础设施破坏严重。随着未来矿产出口的进一步增强,增强铁路等基础设施建设无疑将成为重要选择。

  对蒙古而言,基础设施建设早在世纪之初就被列入议事日程,2001年蒙古国提出“千年之路”发展战略,后来由于资金和劳动力的缺乏,工程进展迟缓。随着蒙古矿产经济的兴起,基础设施瓶颈成为制约蒙古经济发展的重要因素。蒙古政策规划部门很早就提出更新国内基础设施的呼声,2008年蒙古国国家大呼拉尔批准实施《基于千年发展目标的国家综合发展战略》提出为推动出口经济发展,蒙古国基础设施配套服务需要提升至新的水准,提出鼓励私营部门参与铁路等基础设施建设。[9]但由于资金和技术缺乏,诸多政策难以有效落实,相关工程建设严重滞后。

  (四)宏观改革困境下蒙古国对外来投资需求进一步增强

  受限于经济体量和人口规模,蒙古大量矿产品出口产生的外汇盈余并未能有效促进其他产业的发展,反而使得蒙古国货币的实际有效汇率大幅上涨,仅2009-2013期间就上升了30%,一定程度上造成了其他产业的出口萧条,形成了所谓的“荷兰病”。[10]蒙古国在前一期矿产经济繁荣中并未能实现有效的产业结构转型和经济竞争力的有效提升。

  针对出口和外资流入的不景气,蒙古国曾推行扩张性财政政策,同时为避免财政法关于2%财政赤字的限制,蒙古国甚至通过设立蒙古国家开发银行发放债券的方式进行变相财政扩张。目前实际财政赤字甚至达到10%,预计2017年蒙古国债务总规模将达到GDP的75%。[11]受到贸易赤字和财政赤字的双重影响,蒙古国此前积累的外汇盈余规模大幅缩减,从2013年中期的40亿美元下滑至2015年11月的14.59亿美元,其中还包括中国人民银行和蒙古国央行之间的货币互换额度。此外,受到出口骤然下滑和政府债务扩张等因素的影响,蒙古银行业脆弱性渐显,银行坏账率也开始飙升,对经济增长构成潜在风险。

  当前矿产资源出口困境背景下,蒙古国愈发受到“资本缺口”导致的增长约束问题。解决这些问题的出路在于寻求和吸引外部资本和技术流入,推动新增长点的形成。针对蒙古国出现的贸易赤字、财政赤字和外国投资缺口等问题,蒙古国对国际资本和技术流入充满期待。尽管如此,蒙古国当前发展遇到的问题相对于其庞大的矿产资源和潜在的生产能力而言显得微乎其微。“一带一路”倡议可为蒙古国带来新发展机遇。随着蒙古国对“一带一路”倡议的认识和参与的深入,蒙古国经济增长将与“一带一路”倡议实现互动发展。因此,蒙古国领导人也充分意识到“一带一路”倡议对于蒙古的巨大发展机遇。

  三、“一带一路”倡议与蒙古国产业对接的发展领域与路径研究

  中蒙两国领导人2014年8月签署的《中华人民共和国和蒙古国关于建立和发展全面战略伙伴关系的联合宣言》提出,双方将继续本着矿产资源开发、基础设施建设、金融合作“三位一体,统筹推进”原则开展全方位互利合作。因此,中蒙政策对接亦应此为指导,注重优先发展领域。与此同时,从可持续发展角度加强合作探索。[12]

  (一)中蒙两国在矿产资源领域的深度合作研究

  相对于蒙古国仅有的156万平方公里领土和300多万人口而言,蒙古国可谓资源富国。[13]矿业经济的健康发展关乎整体经济增长和国民福利能否有效实现。然而,由于基础设施等因素的制约,这些矿产总体上处于初步开发状态。蒙古国的矿产资源主要靠近与中国接壤的一侧,中国是蒙古现有矿产资源的主要出口市场。由于陆地运输始终受到成本限制,因此意味着未来中国将长期成为蒙古矿山资源的出口市场。“一带一路”倡议下,互联互通和矿能大项目合作为优先方向,是两国务实合作取得新突破的重要政策抓手。

  中蒙在矿产资源领域的合作主要可以从如下三个方面展开:

  第一,利用中国成熟的技术,帮助蒙古矿产开采。蒙古国经济和产业基础相对薄弱,地质勘探、专业队伍和技术装备都较为落后,大部分矿产资源仍未充分开发。中国企业在这方面具有较强的竞争优势,未来可在勘探等领域予以技术支持。比如额尔登特铜矿作为蒙古国最大的矿山,上世纪七十年代由苏联援建,年矿石处理量只有400万吨。该矿引进由我国中信重工和江西耐普矿机等企业生产的装备后,矿石处理量有了质的提升。[14]除矿产资源外,近年来,蒙古国石油产业也迅速发展,中国可提供勘探和石油炼厂的一系列技术支持。

  第二,国际产能合作背景下,推动蒙古矿业资源深加工。从运输成本和中国国内产业转型角度看,直接进口深加工资源产品有助于减轻中国国内环境承载压力,同时有效降低陆地运输成本,蒙古国自身也需要矿产开采的产业链拓展和升级。2014年8月中国两国元首会晤签署了《中蒙中长期战略合作伙伴发展纲要》,后期两国还签署了《关于加强煤炭加工合作的谅解备忘录》,进一步提出除矿产开采外,双方拟在煤炭贸易合作、煤化工、矿产品本地深加工、煤矿坑口电厂、煤制天然气等诸多产业环节进行合作。

  第三,推动中蒙两国电力合作。当前蒙古矿产发展面临电力能源供应的瓶颈。比如,目前尚处于开发中的奥尤陶勒盖铜金矿的电力供应全部来自中国。未来随着产能的进一步扩大,电力供应缺口问题将逐步显现。根据《中蒙中长期战略合作伙伴发展纲要》,中蒙两国可在电厂改造方面加强技术和资本合作,目前蒙古国具有丰富的煤炭资源,火电在电力供应中占绝对份额,未来可引进中国清洁火电技术,提升燃煤发电效率。此外,蒙古国潜在电力生产能力巨大,蒙古计划充分利用自身在风能和太阳能方面的资源优势,在满足自身用电需求的同时,借助“亚洲超级电网”向亚洲其他地区供电。[15]

  (二)中蒙在互联互通类基础设施建设领域的合作路径探索

  1.优化中俄蒙经济走廊通道布局,提升蒙古国贸易枢纽地位

  蒙古居于中俄之间,是中俄蒙经济走廊的核心枢纽,考虑到中蒙和中俄之间具有较强的贸易和经济互补性,[16]从商品和生产要素自由流动角度看,互联互通类基础设施建设是中俄蒙经济走廊建设的根本。目前中俄蒙经济走廊内铁路和公路运输效率较低,成本较高。未来需要从布局优化角度,提升走廊内交通运输的合理性。目前在中俄蒙经济走廊内只有两条有效铁路通道,一条是联接乌兰巴托经内蒙古二连浩特最终达到天津港,全长1963公里的铁路。蒙古国商品可以经该铁路向西运往欧亚广大地区,向东运往中国,经天津港可转运至东北亚其他国家和地区。但前该条线路运能受到严重的限制,一方面该线路在蒙古境内大部分为单线,并且需要经二连浩特/扎门乌德境段需重新换装。[17]另外,目前天津港作业繁忙,货物在港口转运滞留时间较长,目前这条历史最悠久的运输线路目前正遭遇运能瓶颈。[18]另一条是从蒙古国第三大首府乔巴山市-俄罗斯境内-满洲里-大连港线路,全长2264公里的铁路。但这条铁路由于线路较长,运输成本较高,尚未得到有效利用。因此,未来需要增强中俄蒙三方的规划协调,优化线路设计。尤其需要避免政策沟通缺乏产生的协调低效。比如,计划中的从乔巴山市直接通往辽宁锦州港的铁路路程只有1100公里,具有较大成本优势,但由于几方政策沟通问题,目前尚未得到有效推进。[19]

  2.借助中亚区域经济合作(CAREC)平台,推动蒙古国基础设施建设

  《愿景与行动》提出,强化CAREC等现有多边机制的作用,加强与相关国家的政策协调。蒙古作为CAREC成员,需要强化“一带一路”倡议与该多边合作机制的政策对话和协调。[20]在亚行等国际组织的推动下,中亚区域经济合作计划(CAREC Program)于1997年启动,蒙古作为其成员国之一,是CAREC诸多发展战略的参与者和受益者。2006年底CAREC第五次部长级会议在中国新疆召开,提出“中亚区域经济合作交通运输战略”,旨在建立亚洲区域内的公路网络体系,同时推动运输和贸易便利化建设。该合作计划主要围绕中亚地区交通和基础设施建设,于2011年制订了《中亚区域经济合作2020战略》作为系统实施计划。[21]

  目前CAREC框架诸多基础设施项目进展顺利,其中“交通运输战略”提出6条经中亚地区的通道建设方案,其中通道4过境蒙古,联结俄罗斯和中国。[22]CAREC报告显示,目前通过蒙古的通道建设进展顺利,其中:西部地区通道走廊发展计划(CAREC 4a)[23]拟于2018年完工,2014年底初步修善和新建196公里;地区通道发展计划(CAREC 4b)部分已于2014年完工,该段为铁路线路,4b是铁路线路,沿二连浩特、乌兰巴托连接俄罗斯,是欧亚国际铁路干线中的重要组成部分;[24]经过蒙古国Undurkhan-BaruunUrt-Bichegt并最终到中国赤峰/锦州的公路(Corridor 4c)旨在建立乌兰巴托到中国东北部港口的陆上公路运输,截至2014年底,Undurkhan-BaruunUrt之间177.9公里路段已完工,剩余275公里正处于建设中。[25]

  未来CAREC将继续成为推动区域基础设施建设的重要政策对话平台。“一带一路”倡议背景下,中蒙合作可以借此平台,继续深化相关合作,以实现借力发展。将具体政策议题同CAREC相关发展规划有效对接。CARCE具有相对成熟的运作机制,目前已升级为部长级会议,在项目执行方面具有亚行等机构的大力支持。中国官方已经加大与CAREC的政策对话力度,2015年9月在乌兰巴托召开的第十四次CAREC部长级会议以“加强互联互通、促进经济转型”为主题,中国财政部部长助理皱加怡司长带团出席会议,并发表重要讲话,充分表明了中国政府的政策立场。

  (三)中蒙在货币金融等领域的深度合作

  鉴于上文所析,由于矿产资源等大宗商品出口下滑以及国内扩张财政产生的资金缺口,蒙古国在推动本国基础设施建设和产业转型过程中面临越来越大的资金缺口问题。在矿业繁荣期间,以乌兰巴托为代表的蒙古国内存在严重的资产泡沫现象,地产经济虚假繁荣。当前矿业经济渐冷,缺乏实体经济支撑进一步暴露资源经济脆弱性。银行业和其他金融行业正遭遇矿产泡沫带来的挑战。“一带一路”倡议背景下,深化中蒙金融合作有助于降低资本缺口产生的增长抑制,同时有助于宏观经济的整体稳定。

  1.货币政策领域的深度合作

  加强中蒙货币政策领域深度合作,有助于降低地区金融风险对区域内投资和贸易的负面冲击。随着中蒙宏观金融领域的合作深化,未来可在中央银行层面进行政策合作。比如,进一步拓展互换规模,进行资金流动监测和监管等。中蒙货币合作源远流长,中蒙边贸较早地使用了人民币交易,2001年中蒙央行签署了本币结算协议,当前人民币在乌兰巴托和乔巴山等地有较高认可度。自2011年中蒙首次进行100亿人民币的货币互换后,2014年互换额度扩大至150亿人民币。在蒙古国遭遇双赤字背景下,人民币成为其重要的外汇储备组成部分,相对稳定的人民币资产一定程度上填补了美元资产短缺问题,有助于蒙古国整体货币环境的稳定。此外,有必要增强两国金融监管合作。蒙古国银行业管制相对宽松,人民币资本进出难以受到有效管制。然而,由于之前蒙古国高通胀,蒙古央行基准利率一度调高至10%以上,这种利差可能会滋生人民币“洗钱”等投机行为。因此,中蒙两国需要加强这种货币政策协调和监管合作。[26]

  2.探索国际债券市场及其他创新金融发展

  考虑到人民币在蒙古的接受度以及当前其国内资金紧缺程度,未来可推动蒙古国相关实体以中国国内自贸区为平台,探索直接发行人民币债券。目前蒙古国内一方面面临资金紧缺问题,同时面临较高的融资成本困扰。尤其受到蒙古央行基准利率政策影响,蒙古国内资金使用成本较高,蒙古国政府已于2015年6月在新加坡离岸人民币市场上发行10亿规模的人民币债券,票面利率7.5%,远低于蒙古国内市场。未来两国可以进一步推动以中国自贸区为平台进行人民币债券发行,充分利用政策沟通的便捷性推动人民币债券发行广泛服务于内蒙古国内基建市场,有助于调配其他区域离岸人民币资金,解决离岸人民币市场低收益问题。目前,我国在自贸区发行债券的政策试验正在积极推进中,我国拟利用自贸区政策优势进行地方债发行尝试。[27]与此同时,可充分利用蒙古国矿产资源优势,推动融资方式创新,探索资源换项目(RFI)类融资,以现有矿藏收益权做抵押,将所融资金提供给基础设施建设企业。[28]

  3.金融机构间合作及融资供给的制度辅助

  中蒙之间应增强金融机构间的广泛合作,利用蒙古国作为亚投行成员国之身份优势,增强与亚投行及成员国金融机构之间的政策沟通,挖掘新开发银行在融资渠道和知识银行领域的专长。在具体项目和产业发展方面,促进基础设施类建设更好地促进国内经济结构调整和产业转型。除此之外,蒙古金融机构应增强与其他商业性金融机构的合作。比如,除多边发展银行外,中国银行等国内金融机构已开始布局蒙古,为蒙古国矿业、制造业、能源环保等产业的发展提供了有效的融资支持。中国银行与信酒店贷款是中国银行为蒙古国内产业提供融资支持的典型之一。[29]未来蒙古需进一步与中国其他金融机构增强业务接触和战略合作。

  与此同时,有效的融资支持还需相应的国内金融政策改革作支撑,针对当前蒙古国内尚不健全的金融生态环境,需要加强中蒙在金融合作领域的全方位政策沟通。比如,需从金融法律法规角度,推动相关融资项目的建章立制,降低融资机构的风险担忧;从金融产业生态角度,推动更多征信、咨询、专业服务公司在蒙古的入驻,增强投资咨询功能;此外,还需在国家政策层面,推动蒙古国内关于国际投资的专门立法,避免蒙古国内法规变动频繁对投资产生不确定冲击。

  (四)中蒙在绿色产业领域的合作方向与路径

  绿色产业应成为“一带一路”倡议与蒙古产业政策对接的重要发展方向和政策抓手。蒙古对绿色经济的关注源于其长期以来矿产开采对生态体系的破坏的担忧。近年来,环境因素对蒙古国可持续发展带来一系列挑战,目前蒙古正遭受气候变暖和极端天气带来的严峻挑战,草原沙化严重,对畜牧业发展影响巨大。同时,快速城市化对自然环境也带来了深刻的影响。由于产业结构滞后,蒙古国产业能耗普遍较高,单位二氧化碳排放量是世界水平的10倍,单位能耗是世界的7倍,汽车污染物排放比世界平均高50%。目前蒙古能源供给结构中大约96.4%为化石燃料,仅有3.2%为可再生能源。[30]当前,蒙古已意识到环境污染的压力,产业政策制订尤其关注推动清洁能源发展。[31]为解决上述问题,蒙古制订了一系列推动可持续发展的国家计划,比如:国家可持续发展规划(1997),基于联合国千年发展计划(MDG)的国家全面发展战略(2008)等。2012年蒙古新政府组建后,成立了自然、环境和旅游部,着重推动绿色经济的发展。通过铁路、矿产、建筑业等行业的产业支持政策激励,推动绿色经济发展。

  与此同时,为落实联合国后2015发展议程,蒙古国在向2015年联合国气候变化峰会递交的国家自主贡献预案(Intended National Determined Contribution(INDC))中,提出了一系列政策举措,努力在2030年实现温室气体排放减少14%的目标。与减排举措相对应的是一系列更新基础设施的投资计划,这一进程中亦将是蒙古产业结构优化和减排“倒逼”下经济发展转型的过程。相关领域的政策举措如表1所示。蒙古国递交的国家自主贡献预案(INDC)同时提出了具体投资措施,比如在水电、风电、太阳能领域和煤燃烧效率的发展规划等。目前蒙古国在实现这些目标时,遇到的最大困难莫过于资金和技术的缺乏,为此蒙古国政府积极向国际社会寻求相关支持。

  “一带一路”倡议背景下,蒙古国绿色产业转型过程中,我国相关产业可与之进行有效对接,我国企业在相关领域均占有较强的市场竞争力,且完全符合和满足蒙古国绿色发展和减排的发展需求。[32]比如,蒙古国煤炭产量在整个矿业生产中占据20%,随着国际能源结构去煤炭化的发展,蒙古煤炭产量大幅下滑。当前背景下,蒙古煤炭资源需要寻求新用途,探索新增长点。可探索煤炭深加工技术,衍生煤炭产业链条,增强煤炭行业自身的附加值。这一过程中,尤其需要加强对中国技术和资本的引进,加强与中国神华等具有国际竞争力公司的业务合作。

资料来源:Intended National Determined Contribution Submission by Mongolia to the Ad-Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action (ADP)


  四、当前中蒙产业对接存在的问题分析

  尽管中蒙产业对接存在巨大的发展空间,但政策实践中尚存一系列影响因素制约。由于中蒙两国在战略对接方面存在理解和认识的差异,中蒙具体产业政策对接也受到不利影响,甚至现有工程进展也受拖累。与此同时,中蒙产业政策对接还遇到一些现实问题的挑战,主要表现为,蒙古国内尚不够健全的法律体系和市场秩序;蒙古国政府的政治战略选择产生的不确定性;蒙古国自身市场空间狭小,劳动力供应紧缺,基础设施落后,收益前景不明,存在较大的投资风险。

  第一、蒙古国缺乏健全的法律制度,诸多中资企业因此遭受投资损失。目前在矿产行业,仅有《矿产法》对勘探许可证和开采许可证的获取和费用方面作出规定,但对于采矿、探矿的具体操作方法却没有相关的法律法规。中国投资者反映,目前至少有30%的中国投资企业在蒙古市场上遭遇失败。由于不健全的法律体系,即便是中国铝业、神华集团和鲁能集团等大型国企在蒙古市场上也常常遭遇挫折。[34]与此同时,由于法律体系的不健全,政治因素常常成为影响投资顺利进行的又一大因素。比如,蒙古实行一院制,每逢政府换届,都要对上届政府未实施的议案进行重新审议。[35]现任总统还有一年任期,未来中国对蒙古投资仍将不可避免地受到政府换届带来的影响。

  第二、蒙古国的经济政策更倾向于降低对中国市场的依赖。比如2010年出台的“新铁路建设计划”并没有提出向南联结中国铁路和消费市场的规划,而更倾向于选择横跨内蒙古东西的铁路。希望通过向东修建铁路以搭上中俄出海口,向日韩等东北亚等地区出口商品,减少对中国单一市场的依赖。即便中蒙两国早在2013年便签订《中蒙战略伙伴关系中长期发展纲要》,提出加快策克-西伯库伦、甘其毛都-嘎舒苏海图、珠恩嘎达布其-毕其格图、阿尔山-松贝尔等铁路口岸及其跨境铁路通道建设。但在中国境内诸多铁路几近完工的情形下,蒙古国内线路却迟迟未开工。实际上,中蒙之间目前有四条跨境铁路正处于修建中,中方一侧四条铁路基本修建完毕,分别是巴新铁路(内蒙古西乌珠穆沁旗巴彦乌拉镇到辽宁阜新新邱区)、临策铁路(巴彦淖尔市临河区至策克)、嘉策铁路(嘉峪关市至策克)和包策铁路(包头到策克)。而蒙古方面却迟迟未完工甚至尚未启动,蒙古国工程进度严重拖累了中蒙之间的互联互通计划。[36]导致上述问题的主要原因在于蒙古更期待通过修建东西铁路将蒙古放置在亚欧大陆桥的核心枢纽位置,同时,通过出口市场多元化降低对中国市场的过度依赖。

  第三、蒙古国向来对中国具有戒备心理,认为过于强大的中俄可能对蒙古发展形成制约。蒙古国这种不安全感早已有之,比如长期以来实行的“第三邻国”政策,将美国、日本、韩国等视为重要的合作伙伴。因此,蒙古国对参与“一带一路”倡议也始终心存疑虑。受政治因素影响,蒙古国民众对中国企业和人员也存在敌视心态,很大程度上影响了具体项目的实施。与此同时,还需考虑到美日等国家从地缘政治角度对蒙古参与“一带一路”倡议的政策干扰。比如,长期以来,日本企业和日本产品在蒙古具有良好的民众基础,日本对蒙古经济具有更为深远的影响。近年来,在中国企业大规模投资蒙古背景下,日本企业投资蒙古也出现了前所未有的增长。日本外务省数据显示,截至2014年已有约350家日企在蒙古设办事处,比2013年的约220家大幅增加。[37]因此,中日两国在蒙古的投资竞争不可避免触发两国之间敏感的政治神经。政治因素可能使得“一带一路”倡议的实施环境更为复杂化。

  第四、蒙古国生产和社会环境条件也是当前中蒙产业对接和深度合作的重要障碍。蒙古国仅有300万人口,幅员辽阔,除了矿产资源和畜牧业生产外,其他配套产业发展滞后。生产要素和产业链体系供给的结构性短缺客观上加大了产业政策对接和实施的技术难度。比如,蒙古国在劳动力供给、生产管理等领域均存在短板。中国企业在开发、生产、管理、运输等环节需要相应的技术工人,蒙古国国内难以实现劳动力的有效供给。[38]此外,蒙古土地成本较高,在矿业经济繁荣背时期,一些城市的土地和房产价格飙升,对工业生产的成本控制产生较大压力。当前很多中资企业对蒙投资具有资本投机性质,对蒙投资前景并不乐观。




文献来源:《国际关系研究》