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美国液化天然气出口前景与中国
曹嘉涵 2013-07-01
液化天然气 能源安全
简介
在“页岩气革命”推动下,美国天然气产量急剧增加,导致国内天然气市场供过于求、价格持续走低。国内外市场供求状况变化与巨大价差的产生使“应否扩大液化天然气出口”成为美国内热议的话题,且分歧严重。奥巴马政府对液化天然气出口态度比较审慎,但目前已有所动作。预计美国将以更加建设性的方式推动液化天然气出口,建立防止国内天然气价格大幅上涨的保护机制,并在页岩气开采方面制订更加严格的环保标准。中国应及时抓住美国液化天然气出口的潜在机遇,认清其战略意图,完善能源进口多元化战略以保障国家能源安全。
正文
近年来,在“页岩气革命”助推下,美国天然气产量激增。据国际能源署(IEA)2012年11月发布的《世界能源展望》预测,美国将在2015年取代俄罗斯成为全球最大的天然气生产国。[1]产量的爆炸式增长压低了天然气价格,至2012年4月,美国天然气基准价已下探至每千立方英尺2美元以下水平。同期,欧洲市场天然气现地价格约为每千立方英尺11美元,东亚市场现地价格则超过每千立方英尺15美元。[2]如此巨大的价差,即使加上液化与运输成本,美国天然气在国际市场上仍具有很强的价格优势,这使美国国内特别是天然气生产商有关扩大天然气液化出口的呼声此起彼伏,但反对的声音也很强烈。当前,奥巴马政府在推动天然气出口方面已经有所动作。今后美国液化天然气出口前景如何,又将对中美能源关系产生怎样的潜在影响,值得关注与分析。
 
一、美国液化天然气出口问题上的国内分歧与政府态度
 
美国政府对包括天然气在内的能源品种实施出口管制。根据1992年修订的美国《天然气法》,美国与自由贸易伙伴国家的天然气贸易行为被自动默认为“与公众利益相一致”,可以执行简单迅捷的审核路径,目前可享受如此待遇的国家共有20个,包括澳大利亚、巴林、加拿大、智利、多米尼加共和国、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、约旦、墨西哥、摩洛哥、尼加拉瓜、阿曼、秘鲁、新加坡、以色列、哥斯达黎加、韩国、哥伦比亚、巴拿马。对于非自由贸易伙伴国而言,出口天然气均须通过美能源部严格的“公众利益审核”(public interest review),评估其对美国能源安全、经济贸易、消费者、产业界、环境等各方面影响。[3]目前,美国的天然气贸易大多通过跨境运输管道在北美地区进行,加拿大和墨西哥是最主要的两大出口目的地。相对而言,天然气液化出口至北美以外国家的数量较少。迄今为止,各企业向能源部提交的向非美国自贸伙伴国出口液化天然气的项目申请已多达二十余个,但能源部只批准了奇尼尔能源公司(Cheniere Energy)在路易斯安那州的萨宾帕斯(Sabine Pass)出口项目,以及得克萨斯州自由港液化天然气项目(Freeport LNG)。其中,自由港项目是能源部5月17日最新审核通过的液化天然气出口项目,距离此前萨宾帕斯项目获批已有两年时间。
美国能源部之所以迟迟未能在批准萨宾管线项目之后迅速放开对非自由贸易伙伴国的液化天然气出口,主要是由于国内各界对国产天然气如何应用,特别是应否大规模出口存在较大的意见分歧。这种分歧的背后,活跃着新重商主义与新自由主义两种思潮的身影。传统的重商主义认为,决定一国实力的关键并不在于财富的多少,而是财富的生产力。[4]新重商主义则更加关注国家的整体工业生产能力与工业技术水平,其中能源产业是重中之重。金融危机之后,奥巴马政府一方面提出制造业回归与“再工业化”战略,另一方面又想利用“页岩气革命”的契机发展能源产业,以此鼓励制造业回归,提升产业的全球竞争优势。而新自由主义强调市场的相对独立性,认为市场具有自身的运行法则,必须由市场机制自由调节,从而使资源得到合理配置;同时主张政府放松管制,采取自由放任政策。
具体而言,支持奥巴马政府放宽液化天然气出口的主要是天然气生产商和自由贸易论的倡导者。前者认为,美国天然气供应量足以满足国内需求,增加液化天然气出口几乎不会对国内天然气价格产生影响。在实现恰当管理的前提下,按照市场供需状况增加出口反而可以刺激更大规模的天然气供应与基础设施投资,创造就业岗位,同时还可增加贸易收入,促使贸易更加均衡,从而为美国经济复苏提供强劲动力。[5]后者主张政府将天然气作为能源商品纳入自由贸易范围,推动全球天然气市场去政治化与透明化。美国商会负责国际事务的副主席约翰·墨菲(John Murphy)甚至表示,现有天然气出口审批办法与1994年关贸总协定(GATT)的相关条款存在不符之处。比如其中第十一款第一项规定世贸组织成员国不得随意在关税或相关税收之外对进出口商品施加禁令或限制措施,美国在天然气出口问题上将自由贸易伙伴国与非自由贸易伙伴国区分对待的做法也违反了关贸总协定第十三款第一项的规定。墨菲认为,自动许可天然气出口的规定不应局限于自由贸易伙伴国,而应扩大至所有国家。[6]
相对而言,反对阵营涉及的范围更为广泛,包括天然气发电厂商、能源密集型制造业、化工行业、公用事业公司等天然气消费者及环保主义者等。制造业是美国国内所有天然气消费者中提供产品附加值最高的行业领域。其中,化工业为使用天然气原料而付出的每一美元都将产出八美元的经济附加值。[7]增加天然气用量有助于压低美国制造业的能源成本,提高美国企业的竞争力。因此,当2011年5月美国能源部核准萨宾管线项目向非自由贸易伙伴国出口液化天然气之后,制造业者们纷纷对政府可能进一步采取类似的举动表示反对。代表化工、塑料、水泥、造纸、食品加工、钢铁、玻璃、制药、铝业、酿造等众多制造行业利益的工业能源消费者协会(Industrial Energy Consumers Association)负责人表示,目前制造业消费约三分之一的天然气与电力,而电力的三分之一又是依靠天然气生产而来。对于能源密集型工业而言,天然气出口带来的电力价格的任何细微变化都会影响企业在全球市场的竞争力。[8]天然气发电厂商和公用事业部门也担心天然气大量出口会抬高其国内价格,增加生产生活成本。根据美国能源情报署的评估,如果按照年均600亿-1200亿立方米的规模出口液化天然气,美国国内天然气价格会上涨3%-9%,电力价格会上涨1%-3%。[9]负责美国天然气分配系统运作的公用燃气协会(American Public Gas Association)认为,大量出口液化天然气的长期效应是灾难性的,由于届时国内天然气市场成为全球天然气市场的一部分,美国天然气价格上扬与多变将重新成为常态,居民尤其是低收入家庭势必受到冲击,导致开支增加。他们主张将天然气资源最大程度地应用于工业与交通运输业,或直接用于居民家庭消费或商务活动。[10]环保人士在天然气出口问题上基本持消极立场。美国环境(Environment America)、自然资源保护委员会(Natural Resources Defense Council)等环保组织认为天然气大规模液化出口有悖美国现行的环保政策。在缺乏有效保护措施的情形下大量开采页岩气将加剧水资源紧张局面,开采压裂液等化学试剂和压裂返排液可能通过密封不良的套管壁等通道污染地下饮用水源,增加环境风险。[11]另一些环保组织的理由则是天然气虽不如太阳能、风能等可再生能源清洁,但在能效与温室气体排放方面仍胜于煤炭与石油,扩大使用有利于美国实现节能减排与应对气候变化目标。[12]
最初,奥巴马政府遵循让市场调配资源的原则而批准了萨宾管线项目,希望通过进一步扩大液化天然气出口规模帮助美国从对外贸易中获利,在相关行业创造就业岗位,并更好地应对气候变化挑战。能源部批准萨宾管线项目时,主要依据的是奇尼尔公司递交的经济与技术支持报告。这些报告认为天然气出口带来的价格上扬相对有限,对美国能源安全无大影响。当时虽有部分人士反对实施萨宾管线项目,但他们无法提供有关天然气供需与价格受到影响从而与公众利益不符的明确证据。但是,随着国内对政府应否放开液化天然气出口的意见分歧日益加大,美国政府在审核萨宾管线之后的出口项目上变得愈加谨慎。一方面,奥巴马政府意识到,给予萨宾管线出口授权会成为政府向业界宣示扩大液化天然气出口规模的标志,其所带来的示范效应将招致越来越多向非自贸伙伴国出口天然气的项目申请,而这极可能提高美国国内的环境成本与生产生活成本,激发诸多行业劳工组织与环保团体的反弹;另一方面,奥巴马政府十分清楚,允许大规模出口液化天然气势必会影响以“再工业化”为首要目标的新重商主义战略的推行,损害制造业者的利益,妨碍“能源独立”目标的实现,从而引发政治对手的攻击。尤其是在2012年总统选战氛围下,奥巴马政府不得不暂停向非自贸伙伴国出口液化天然气许可的审批进程,着手开展此方面的的官方论证工作。
美国能源部首先指示其下属的能源情报署评估增加天然气出口对国内能源市场的影响,重点研究其与国内天然气消费、生产与价格水平的关联,以此作为审核当前及未来国产天然气出口项目申请的依据之一。随后,能源部又委托经济咨询公司“国家经济研究协会”(NERA)专题研究液化天然气出口对美国宏观经济可能产生的影响。2012年1月,能源情报署发布报告,以该署2011年发布的美国天然气市场预测为基础,就四种可能情形下液化天然气出口对国内价格的影响进行了研究,得出的总体结论是:增加天然气出口不仅会抬高其国内价格,而且将促使国内天然气产量上升,消费量下降。上述结论发布后,国会许多民主党议员纷纷要求奥巴马政府驳回现有的液化天然气出口申请,能源部的态度因此更趋谨慎。2012年12月5日公布的NERA研究报告运用能源经济学模型,对处在全球天然气市场不同供需状况下的美国液化天然气出口量及其对宏观经济的影响进行了评估。尽管报告在结论中承认增加天然气出口会导致国内天然气价格上扬,甚至对能源密集型产业造成负面效应,但总体而言,扩大出口液化天然气在各种假定情形之下都将使美国经济获得净收益。[13]NERA的报告无疑将对美能源部深入评估和讨论是否继续放开液化天然气出口规模产生正面影响,同时也让外界对奥巴马政府颁发新的针对非自贸伙伴国的天然气出口授权充满期待。
 
二、美国液化天然气出口前景评估
 
2013年5月17日,奥巴马政府时隔两年再度颁发向非美国自贸伙伴国出口液化天然气的许可证,反映出其在此问题上的立场松动与态度转折。从近期奥巴马政府能源政策与人事调整的方向及相关表态来看,美国鼓励天然气生产与扩大出口的概率有所加大。一方面,奥巴马在首个任期结束前提出了“全面”( all-of-the-above )能源战略,揭示了美国能源政策未来可能出现变化。在这一新战略的指导下,传统的煤炭、油气生产与可再生能源发展相比将获得更加平衡的地位。另一方面,奥巴马于3月14日提名麻省理工学院物理学家厄内斯特·莫尼兹(Ernest Moniz)接替朱棣文出任能源部长。莫尼兹曾担任克林顿政府的助理能源部长,在他看来,页岩气开发的环境风险是可控的。当前,美国正处于从淘汰煤碳、降低碳排放到新型能源发展成熟的过渡时期,天然气正好可以充当“桥梁”作用,填补美国过渡期的能源消费缺口。4月9日,莫尼兹在参议院的提名听证会上表示,一旦获任他将全力推动奥巴马总统提出的“全面”能源战略,支持国内天然气行业发展[14]。
5月无疑是美国推动天然气出口的关键月份。奥巴马5月3-4日访问哥斯达黎加时,与哥总统劳拉·钦奇利亚(Laura Chinchilla)共同商讨了利用《中美洲自由贸易协定》(CAFTA)向哥斯达黎加优先出口液化天然气的可能性。[15]访哥期间,奥巴马还明确表示自己“必须在是否出口液化天然气的问题上做出一项全面的行政决定”,[16]从而为美国继续扩大液化天然气出口释放了信号。5月16日,美国参议院两党议员一致投票确认了莫尼兹担任能源部长的提名。次日,美国能源部就做出了批准德州自由港液化天然气出口项目的决定。可以预见,在莫尼兹任期之内,奥巴马政府将会在天然气出口方面有更多作为。
从中长期判断,美国放宽液化天然气出口的动力正在逐步累积。首先,全球天然气市场尤其是亚洲市场需求增长旺盛,为美国天然气大量出口提供了外部动力。亚太地区如今已成长为新的天然气需求中心,而页岩气的崛起又使美国乃至北美大陆成为新的天然气生产中心。中、日、韩及印度等亚洲天然气的传统消费国或潜在消费国对美国天然气液化出口充满兴趣,希望借此实现天然气进口来源的多元化,并使之成为与传统供应国进行价格谈判的制衡筹码。[17]作为当前世界两大液化天然气进口国,日本与韩国更加迫切地想要买到美国的液化天然气。2011年3月福岛核事故之后,日本关停了大多数核反应堆,发电能力顿时丧失三成左右,天然气因此成为急需的发电原料。由于核电站运转无法完全恢复,日本企业需大量消费从世界各国进口的液化天然气。为此,日本政府曾三番五次游说美国批准天然气出口。今年5月初,日本经济产业大臣茂木敏充(Toshimitsu Motegi)在华盛顿一家智库演讲时呼吁美国尽快批准向日本及其他经济体出口液化天然气,从而降低日本能源进口的成本。目前,日本的天然气价格已达到美国国内天然气价格的四到五倍。[18]因此对美国而言,向日本等非自贸伙伴国出口液化天然气的宏观经济效益将十分可观。美国石油协会(American Petroleum Institute)5月15日发布的一份研究报告预测,美国GDP的净收益将随着液化天然气出口量的增长而不断提高,而且收益增幅超过此前能源部委托NERA所作研究报告估计的水平[19]。
其次,天然气在美国国内消费需求有限,进一步增长有待时日。近年来,美国除电力、石化工业外,交通运输业、装备制造业、服务业、房地产业等其他产业对天然气消费的需求增幅很少。以天然气使用呼声颇高的交通运输业为例,就涉及基础设施改造与相关技术创新的问题,如天然气动力汽车的推广、压缩天然气或液化天然气零售加气站的扩建普及等,对于交通运输行业提高天然气使用比例并逐步替代石油而言都是至关重要的因素。据克莱斯勒汽车公司统计,目前美国新售汽车中天然气动力汽车不到1%,要将这一数字增至10%预计约需20年时间;全美汽车加油站约有12万家,而公营或私营的压缩天然气加气站却只有1000来家,而且这些加气站有135个位于加州,其他州每平方公里加气站的密度要远低于加州。[20]奥巴马政府在出台倡导可再生燃料与电动汽车使用政策时并未将天然气与天然气动力汽车纳入扶持范围。天然气未能以清洁燃料身份跻身政府制订的可再生燃料标准,天然气动力汽车的购买者也无法享受政府提供的个人所得税抵免额度与财政补贴。[21]所以,在当前可再生能源蓬勃发展的背景下,天然气事实上处于十分尴尬的境地,其与传统化石能源及可再生能源相比均缺乏市场竞争力。
再次,在国内天然气供大于求的情况下,通过不断出口解决过剩的天然气事实上也有助于太阳能等新能源产业的发展,符合奥巴马政府既有的能源政策方向。以往,美国天然气发电成本通常会高于太阳能等新兴能源的发电成本。近年来由于天然气价格持续走低,美国天然气发电每千瓦时的批发价格已下探至5-6美分左右。与此同时,美国太阳能发电的成本虽也在不断下降,但降幅总体低于天然气。今年年初时,太阳能电厂每千瓦时发电批发价格在7美分左右。[22]因此天然气的发电价格具备了一定的竞争力。其实,无论是太阳能发电还是天然气发电,其价格现均处于低位水平。奥巴马政府扩大液化天然气出口的决定,将使美国国内的天然气价格出现小幅上扬,而太阳能、风能等可再生能源发电的相对价格优势会再度显现,从而为这些清洁能源提供进一步发展的空间。
最后,向非自贸伙伴国出口液化天然气有利于美国制订更加积极主动的外交政策,同时规避与传统贸易伙伴国的政治经济摩擦。莱斯大学贝克研究所指出,大规模出口天然气能够阻止“天然气欧佩克”等能源垄断权力的形成,降低俄罗斯、伊朗、委内瑞拉等国将能源用作政治工具的可能性。目前,伊朗已经明令禁止向欧盟出口原油与天然气产品。俄罗斯与乌克兰等东欧国家间的天然气贸易纠纷也不断发生。美国通过将液化天然气出口给欧洲国家,可以压缩俄罗斯天然气在欧洲市场的份额,从而削弱俄罗斯对欧洲的地缘政治影响,让巴尔干地区与东欧国家的外交行动更加独立。进一步而言,美国还可借助天然气出口打造与欧盟更为紧密的经济伙伴关系,获得推动跨大西洋自贸协定谈判的良机。更重要的是,美国可借此与欧盟形成合力,对伊朗实施更加强硬的制裁措施,推动伊朗国内政局变化与伊核问题的非武力解决。[23]此外,鉴于北美天然气市场高度整合的特点,美国限制液化天然气出口将导致与加拿大、墨西哥两国发生摩擦。根据《北美自由贸易协定》(NAFTA),美国可要求出口到加拿大与墨西哥的所有天然气仅限于在当地消费而不得再出口至北美以外地区。但这不能阻止加拿大与墨西哥通过管道进口美国的天然气在国内消费,而将本国开采的天然气液化出口到海外。为防止此类情况发生,美国届时将不得不关闭通向加、墨两国的天然气出口管道,从而引发与上述两国的政治经济摩擦。所以,放开液化天然气出口将是帮助美国避免摩擦的上佳选择。
所以,尽管美国液化天然气实现大规模出口还有待时日,而且短期之内液化天然气出口仍将遭到国内部分人士反对,并面临基础设施建设与投资的压力,但奥巴马政府未来预计会以更加建设性的方式推动实施液化天然气出口战略,比如设定单位时间内的出口额度,建立防止国内天然气价格大幅上涨的保护机制,避免制造业的竞争力受到影响。此外,奥巴马政府还有望在页岩气开采方面制订更加严格的环保标准,以回应环保人士的诉求。同时,美国也可能将天然气出口与其力推的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)以及跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)相互捆绑,成为其对盟友展开贸易谈判的筹码与经济外交的武器。
 
三、美国液化天然气出口对中国的影响
 
未来,北美地区与亚太地区将成为世界能源市场中的两个关键区域,建立起相互依赖的的供求关系。作为这两个地区的主要大国,中美能源关系无疑将具有全球地缘经济与地缘政治意义。当前,中国的能源生产已达到峰值,对外依存不断加深。同时,由于受能源消费结构不合理、能源效率低下等因素影响,中国能源的整体安全形势日益严峻,已成为中国经济社会实现可持续发展的障碍之一。面对这一现实环境,中国自然需要在对外能源合作中统筹考虑各类资源因素,其中包括美国的页岩气。
如今逐步放开的美国液化天然气出口有望给中国带来机遇。在当前欧美经济形势低迷、复苏乏力的背景下,中国能源企业可以继续在美国能源基础设施投资方面大有作为,其中包括积极参与美国液化天然气出口设施的新建与改造。此外,美国大量出口液化天然气预计将引发国际天然气市场定价方式的变革,使区域市场天然气价格与油价脱钩,转而采用现货市场价或区域市场枢纽价。[24]美国希望利用天然气出口打造更为透明的国际天然气市场,促使亚、欧、美三大区域天然气市场更加紧密地相互关联。届时,具有竞争力的美国天然气将在亚洲市场占据一席之地。除美国外,卡塔尔、俄罗斯、加拿大等天然气供应大国近年来也纷纷将出口重点转向亚太地区。未来亚洲液化天然气市场竞争的加剧将使这一区域的天然气长期价格保持低位运行,这有助于中国持续、多渠道获取外部的天然气资源。在国内页岩气仍处于开发摸索阶段而产量暂时难以突飞猛进的情况下,进口天然气可直接推动国内能源消费结构的优化调整与环保目标的实现。
在看到机遇的同时,中国也应清醒地认识到美国液化天然气出口可能带来的下列挑战:第一,美国的液化天然气固然可能成为中国天然气进口的选择之一,但其供应的稳定性与可靠性却令人存疑。由于中国尚未与美国签订双边自贸协定,美国若向中国出口天然气必然按照非自贸伙伴国的程序标准进行审核。在受到美国内政治因素干扰及意识形态因素和冷战思维残存因素影响的情况下,美国完全可能以能源安全或与公众利益不符为由临时中止向中国出口天然气。此外,天然气也可能沦为美国联手欧盟、日本在世贸组织对抗中国限制稀土出口的工具。届时,中美两国一系列经贸诉讼与摩擦将无法避免。
第二,美国天然气产量的持续增长与液化出口,表面上意味着中美这两个天然气消费大国对中东地区天然气供应的依赖程度都会逐步降低,中美间围绕中东能源展开地缘政治竞争与商业竞争的刺激因素也会随之减少。但实际上,在“页岩气革命”给全球能源格局带来的蝴蝶效应之下,美国对中东的依赖相对减小,而中国对中东的依赖可能反而会增大。[25]奥巴马进入第二任期后,美国的中东外交会因能源依存出现下降获得较大回旋空间。面对棘手的伊朗核问题,美国将进一步放开手脚,以接触加制裁的双轨政策对付伊朗,甚至不排除动用军事手段予以打击的可能。与美国大部分油气来自西半球其他国家的情况不同,当前中国约一半油气进口来自中东北非地区,其中石油进口量的38%要经过霍尔木兹海峡运输。[26]对中国而言,伊朗与阿拉伯半岛国家仍将是未来一段时期内重要的油气进口对象国,中东地区的和平稳定事关切身利益。今后中国维护中东能源供应与运输安全的责任将进一步加大,在中东事务方面的表现将更加活跃,与美国在伊核等地区热点事务上的利益博弈也将更为频繁。
第三,放宽液化天然气出口或将成为美国“转身亚太”、围堵中国战略的重要辅助手段。目前,东亚地区的韩国和日本都有望从美国天然气出口机会中优先获益。出口天然气无疑可使美国在拉日本加入TPP时处于更加有利的谈判地位。通过向日、韩等亚太传统军事盟友出口天然气,美国得以在能源供应领域协调、强化与这些国家的经济联系,从而获得进一步推动TPP谈判的良机,提高自身与中国竞争亚太经济事务主导权的能力。美国的最终目的不限于此,而是希望让天然气出口转化为其在亚太地区新的地缘政治优势,尤其是想让日、韩减少对伊朗等中东国家及俄罗斯的能源依赖,巩固自身与这两个国家的安全合作成果,使它们成为在亚太与美国共同维护地区安全稳定的更可信赖的盟友。[27]
鉴此,中国需以审慎眼光看待美国出口液化天然气的潜在影响,不但要及时抓住北美天然气市场繁荣的大好机遇,借鉴美国的先进技术与合理制度进行再创新,加快国内天然气开发利用的步伐,而且还应警惕美国液化天然气出口过程中的不稳定因素,充分认清其背后的战略意图,通过发挥自身在亚太地区的经贸优势与文化软实力,努力化解美国围堵中国的企图。与此同时,中国必须加速实施并完善能源进口多元化战略,在继续巩固和加强与中东国家传统资源盟友关系的基础上,积极寻觅、拓展新的天然气进口渠道,尤其是要在与中亚国家的天然气合作议题上多下工夫,借助美国放宽天然气出口的机遇推进中俄天然气管道项目的谈判进程,以切实维护好国家能源安全利益。 

文献来源:《现代国际关系》