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作者及其成果
阚道远
回应与超越:试论中国网络外交战略
阚道远 2013-05-16
中国网络外交
简介
网络外交是由信息技术革命催生的新型外交方式和途径,在国际政治交往中发挥着日益显著的作用。目前中国在网络外交领域面临诸多国际压力与挑战,同时,也存在创新意识不足、运行机制滞后和技术操作生疏等内在问题和局限。在信息时代,要大力构建和提升中国网络外交战略,通过更新思维、创新体制、开发技术不断增强网络外交的软实力,积极倡导世界互联网良性治理结构,为国家和平发展和整体外交工作注入活力和动力。
正文
所谓网络外交,是指在信息时代,国际行为体为了维护和发展自己的利益,利用互联网技术和网络平台而开展的对外交往、对外宣传和外交参与等活动。一般认为,网络外交兴起于美国,在美国政府近年来的外交实践中大行其道,近期则成为奥巴马政府巧实力的重要组成部分,并且通过“网络自由”战略和“全民网络外交”行动等一系列政策措施展现出来。网络外交在国际关系中扮演日益重要和微妙的角色,甚至对部分国家和地区的政权更迭起到推波助澜作用,成为不可忽视的技术手段、运作方式和政治工具。[①]从理论研究层面看,国内对西方发达国家尤其是美国的网络外交理念、策略和实施研究较为具体和深入,对中国网络外交议题涉及不够,讨论较少,尤其缺乏整体性的战略思考。同时,就实践层面而言,中国的网络外交正在起步、深化和拓展,亦存在诸多制约和局限。伴随着信息技术的变革、中国的和平崛起和国际交往的密切,网络外交势必成为中国整体外交工作中不可或缺的环节和领域,如何回应国际压力和挑战,实现网络外交战略的超越,值得关注和思考。
一、网络外交的国际压力与挑战
西方发达国家利用信息技术领域先发优势,较早在国际关系领域开展网络外交运作,形成了一整套较为成熟的网络外交运行机制。相对而言,中国则处于网络外交的起步阶段,对西方的网络外交攻势回应和应付居多,同时,面临着较为复杂的国际互联网环境,承受诸多国际压力和挑战。

上海(一)在网络信息技术上,中国与西方发达国家相比存在竞争劣势。网络信息技术和新媒体发展引发全球外交革命,是网络外交技术平台和科技支撑,成为西方国家取得网络外交战略优势的关键要素。从硬件看,目前支撑互联网运转的根服务器全球共有13个,其中一个是设在美国的主根服务器,另外12台根服务器也有9个设在美国。同时,全球约3000个世界性的大型数据库中,70%设在美国,美国的电子商务额占全球总额的75%,商业网站占全球总数的90%。[②]在互联网上,美国、英国和法国的新闻组织收集情报和信息的能力远高于其他国家的新闻机构。在信息技术和新媒体发展领先的背景下,西方国家将信息化手段与公共外交紧密结合,不断提高网络外交的覆盖面和渗透力。美国政府占得先机,利用Facebook,Youtube,Twitter等著名社交网络和网络搜索引擎、网络游戏等网络工具,进行政策说明、信息传播、政治沟通和组织动员,获得了相对于中国在内的广大发展中国家的巨大信息软权力,占领了网络外交的国际制高点。

上海(二)在虚拟世界话语权上,中国处于相对政治弱势和文化边缘地位。与网络信息技术优势相伴随的是西方国家主导和掌控网络世界话语权。由于在网络信息传播中英语占据绝对优势地位,同时,欧美国家制定和主导了网络运行规则,使得包括中文在内的其他语言在网络上处于相对边缘和弱势的境地,包括中国在内的发展中国家目前也很难取得虚拟世界话语权,这种虚拟世界权势结构或将在相当一段时期维持,短期内难以发生根本改观。此外,西方国家经过多年实践,业已形成了政府、社会组织、网络公司和普通公民协同从事公共外交和国际政治传播的成熟格局,释放出强大的政治能量和文化魅力,始终处于网络信息世界的高端和中心位置,不断对世界体系的边缘地带进行政治文化渗透。再次,作为日益崛起中的发展中国家,中国的发展壮大引起西方发达国家的疑虑与担心。在现实政治较量的同时,西方发达国家利用掌控的虚拟世界话语权对中国进行舆论遏止和政治打压,企图不断压缩和侵蚀中国的国际话语空间和舆论认同。

上海(三)在国际竞争较量上,中国受到美国“网络自由”战略的排斥和挤压。奥巴马执政以来,美国政府以中国等发展中国家为战略重点,出台《网络空间国际战略》和《网络空间行动战略》,大力推进“网络自由”战略主导的网络外交攻势,积极输出“网络自由”理念,精心编织“网络自由”战略组织构架,加大对“网络自由”战略的资金支持,加强有关“网络自由”战略的技术研发。这一网络外交战略是信息时代美国国家利益在互联网上的延伸,是美式“民主”、“人权”和美国霸权主义在虚拟世界的扩张和体现。对此,中国在网络外交上感到较大的排斥和挤压。一方面,中国政府目前对本国网络进行的合理合法监管成为美国“网络自由”战略声讨的对象,甚至被扣上阻碍网络信息自由流动的帽子,一定程度上形成了不利于中国的国际舆论氛围。另一方面,美国“网络自由”战略极具欺骗性和误导性,可能迷惑部分中国民众,借由网络议题向中国施压,为某些政治势力活动提供空间,增加了中国个别社会问题和政治敏感问题解决的难度,将产生国内问题国际化的复杂局面。[③]
二、中国网络外交的制约与局限
与面临的国际压力和挑战相对应,从实际运作角度看,中国网络外交存在较多的内生问题和局限,制约了网络外交的发展深化和作用发挥,使得在与西方国家的跨国网络政治较量中处于下风,这些问题和不足需要引起足够重视。

上海(一)在网络外交创新意识上,亟待形成与新媒体相适应的变革思维。尽管中国政府近年来逐渐意识到公共外交的重要性,但是依然没有摆脱传统大国外交和实力政治的思维束缚,对公共外交尤其是新技术革命之下兴起的网络外交研究相当不足,国内学术界亦缺乏对网络外交应有的重视,未能形成有分量的研究成果,在理论上和知识上缺乏对网络外交的必要准备和思想指导。另一方面,相关部门创新意识不够,对信息技术的发展和应有认识不完全到位,未能充分利用现代信息手段服务于外交整体工作,甚至对互联网在外交外事领域的运用心存疑虑和戒备,仅仅将网络外交界定为单方面的信息发布和对外宣传。从实际情况来看,目前仅仅通过设立政府部门和驻外机构网站发布信息来从事网络外交有很大局限,交流的即时性、互动性、便捷性受到较大影响。而与此同时,西方国家外交部门包括驻华机构纷纷设立微博账户并开通即时互动信息平台,不断抢占网络外交的制高点,发起对华舆论攻势,经由网络外交争取民心,赢得主动,占得先机。

上海(二)在网络外交运行体制上,尚且缺乏机构的整合和整体功能发挥。一方面,就政府系统而言,缺少一个专司网络外交的机构,尽管外交部新闻司下设了一个司局级公共外交办公室,但是与美国国务院的网络协调专员办公室相比,依然显得针对性不强,权威性不足。[④]外交部、国务院新闻办等部门均设有从事对外宣传和网络外交的机构,一定程度上导致政出多门,行政资源分散,整合力度不够,整体效能发挥不足。另一方面,就中国网络外交的整体格局而言,存在比较明显的社会力量缺失,即社会组织、公民和企业等行为主体在网络外交事业中付之阙如。社会组织的发展水平和体制限制,企业海外政治营销的意识单薄和激励不足,以及公民参与网络外交的素质和能力差距,使得发挥政府以外的国际政治行为主体的力量困难重重,这些都在无形中构成中国外交软实力的重大缺陷。与此同时,西方国家积极支持本国企业在海外进行政治营销,同时鼓励民间机构和个人参与网络外交活动,形成多方互动、协调配合的良好局面。[⑤]因此,中国仅靠政府涉外部门在网络外交领域的单打独斗,其效果很难高估。

上海(三)在网络外交技术操作上,技术支撑和项目创新需要进一步加强。近期,西方国家重点研发“翻墙”软件和影子网络,对发展中国家进行网络渗透和政治输出,提供技术支持协助政府反对派开展政治运作和街头组织动员,在中东北非多国政局动荡中发挥着隐蔽而又巨大的作用。[⑥]中国作为西方网络信息心理战针对的主要目标国家,也是受网络黑客攻击的主要受害国。[⑦]因此,更要增强忧患意识,加快网络技术创新和升级换代,努力提高维护互联网主权和信息安全的能力,避免因为网关失守而导致严重的政治后果。与此同时,还必须意识到在网络外交项目创新上,中国与西方国家存在较大差距,无论是政府还是民间,中国的网络外交项目、活动和运作均鲜有新意,也乏善可陈。反观美国,则处处利用海外援助项目、青年学习交流项目和信息技术训练营等不同形式的组织方式,开展海外网络培训、技术输出和政治渗透活动,在中东欧、西亚北非、东南亚等地区灵活多样、频繁密切地接触、培训和影响他国网络青年、技术骨干和政治活跃分子,为长远施加美国政治影响打下人才基础和心理准备。。[⑧]
三、构建和提升中国网络外交战略
网络外交的冲击力和变革性要求国际行为主体积极适应世界信息化发展趋势,不断调整和创新国际关系行为方式和互动模式,创造性地开展新媒体外交和网络外交,以实现国家利益和国际政治目标。就中国而言,一方面要积极应对西方国家在网络世界的压力和挑战,坚决维护国家主权和意识形态安全;另一方面要充分利用后发优势,力求实现超越,着力构建和提升中国网络外交战略。

(一)树立和增强网络外交创新意识。构建和提升中国网络外交战略,转变思想观念、调整外交思路和激发创新活力是关键。首先,在重视传统外交和大国外交的基础上,要进一步重视非传统外交和公共外交,努力开拓中国特色公共外交新局面。外交工作只有面向社会公众,着眼社会各界,与民意和舆论形成良性互动,才能把握主动,使国家的发展战略和对外政策产生亲和力和感召力。[⑨]其次,明确网络外交定位,不断提高对网络外交的重视程度,持续加大投入,将网络外交置于公共外交甚至中国外交整体工作中统筹研究思考和筹划执行。同时,逐步改变单方面信息传播和“以我为主”的外宣工作形式,增强政治沟通、跨国互动和国际公关意识,循序渐进,持之以恒,细水长流,以量变促质变。第三,提高科技意识、创新意识,激发外交工作的创新活力,尤其是更紧密地将信息科技与外交工作有机结合起来,研发和使用新的网络工具、沟通平台和活动项目,提高政府、社会组织、企业和公众对外政治传播和政治互动的效果,更充分地发挥信息技术在外交领域的作用。

(二)构建和完善网络外交运行机制。网络外交运行机制不甚通畅,致使中国网络外交整体效能难以充分释放和发挥,因此,从体制和机制上进行整合和创新是实现网络外交工作发展和超越的核心问题。首先,应当改变目前网络外交政出多门的情况,整合和集中外交部、国务院新闻办等单位网络外交力量,可考虑在外交部内部设立专门的网络外交管理机构,给予较高的政治规格和较多的人员编制,形成网络外交统一指挥、扎实推进的领导格局。与此同时,应当着力改变目前政府部门从事网络外交的单打一的局面,立足于柔性指导和激发活力,积极调动社会资源和力量,培养社会组织和公众参与网络外交的兴趣和能力,通过政策支持和税收优惠,鼓励包括网络公司在内的市场主体在海外营销时参与和开发网络外交的行动和项目,逐步形成政府、社会组织、公司和公民密切配合、协调公关的网络外交工作整体局面。尤为重要的是,应当尽快发展民间网络外交力量,利用民间网络外交资源,培育民间网络外交领袖和网络意见领袖,作为政府网络力量的有益补充,共同开展国际网络公关。

(三)调整和升级网络外交技术支撑。信息科技相对落后是网络外交发展创新的技术制约和瓶颈,也是事关中国网络主权和信息网络安全的重要问题。首先,大力创新中国网络技术,提高国内互联网企业的国际竞争力,做大做强信息资源发布平台和一批具有国际知名度的网站,增强信息发布的丰富性和权威性,提高信息获取的便捷性和安全性,使中国的网络信息平台成为国际网络权威信息的重要源头。其次,不断提高网络安全技术,有针对性地进行技术升级和软件研发,有效遏制国外“翻墙”软件和高效散布虚假信息软件的负面影响,防止由于信息技术落后所导致的海外煽动信息渗透和国内政治被动局面。第三,着力开发能够引领时代和具有国际影响的新型网络工具和产品,形成能够与高端国外网络产品相媲美的国产互联网工具。同时,继续深化和拓展微型博客、网络搜索引擎和SNS网络互动社区的功能,研发和推广一批既符合中国国内民众需要,又能满足国际市场需求,具有较大国际政治传播效能的信息技术产品,作为网络外交的先进技术载体。

(四)开发和创新网络外交项目设计。网络外交不仅需要良好的信息技术支撑,也要求丰富多彩和富有新意的海外网络项目将信息技术转化为外交力量和国家软实力,欧美国家对此进行了有益的探索和实践,中国亟须填补空白、迎头赶上。首先,针对特定的国家和地区,研究设计海外网络推进项目,立足于提高与中国的网络互动和政治沟通,并且据当地的语言和习惯,设计出满足某些国家和地区需要的网络培训项目和互动交流活动,不断扩大中国网络输出的政治影响。第二,针对特定的目标人群尤其是国外青年群体研究设计海外网络项目,准确分析把握国外青年信息技术水平、网络兴趣偏好和网络互动取向,大力推进包括海外青年网络互动项目、世界青年信息技术训练营等全新海外网络项目,为赢得海外熟练掌握技术的青年的政治认同打下基础。第三,围绕互联网新技术的开发、普及和应用,一方面不断推出新的网络产品,另一方面着重研发推广网络产品的海外项目和行动,在目前广泛使用的网络搜索引擎、微型博客和SNS网络互动社区等网络产品上,加大宣传和推广的力度,实现跨国互动和沟通。

(五)改造和优化国际网络治理结构。目前,由西方国家主导和宰制的国际互联网治理结构是导致国际政治传播局面失衡和发展中国家网络外交受阻的根本原因。因此,推进广大发展中国家的网络外交,彻底改变国际网络政治传播不均衡态势,追根溯源需要改造和优化现有的国际网络治理结构。首先,中国主张发挥联合国在国际互联网管理中的作用,支持建立一个在联合国框架下的、全球范围内经过民主程序产生的、权威的、公正的互联网国际管理机构,防止因为海外网络扩张所产生的网络外交恶性竞争和国际摩擦。其次,作为发展中国家,中国一方面要充分利用后发优势,在技术革新、项目创新的基础上实现网络外交的超越,另一方面则要参与国际互联网管理规则制定,争取、维护发展中国家利益和国际话语权,注意防范和规避美式网络外交困境,即由于国家现实利益扩张和“网络自由”主张之间巨大张力造成的战略两难。第三,在国际网络治理中有竞争也有合作,要弘扬中国文化价值观,展现中国气派,以包容、开放的气度实现网络外交合作与发展,联合最广泛的国际行为主体逐渐改变不公正、不合理的国际政治传播格局,实现国际网络治理的多赢局面。