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时评 COMMENTARY
中国对外援助面临四大转型挑战和对策建议
张海冰 2017-01-12

        2015年是中国国际发展元年,在这一年,中国首次在联合国可持续发展峰会上亮出了自己的国际发展新主张,并推出了若干重量级别的国际发展新倡议。2016年是国际发展的深化年,在这一年,G20峰会在杭州顺利举行,并将国际发展带入全球经济治理机制建设的新高度,同年年底,中国首次发布了《发展权:中国的理念、实践与政策》。2017年,面对不确定的全球局势,国际发展将面临更多的挑战,也将有更多的机会。

        新年新气象,IDT也进行了改版,我们除了注重国际发展领域的理论阐述,也注重国际发展的政策分析和建议,本次发布的张海冰教授有关《中国对外援助面临四大转型挑战和对策建议》就是政策栏目的体现。除此之外,我们还注重国际发展行业信息的发布。欢迎大家进入公众平台首页了解我们的新面貌,期待大家投稿。


        经过60多年的发展,中国对外援助逐步从幕后走向台前,从形式较为简单的人力和物资援助走向多元化的援助方式,从以双边为主的援助合作走向更多参与三方和多边援助合作,从一个以接受援助为主以对外援助为辅的国家走向以接受国际援助为辅并提供更多对外援助的新兴援助大国。中国对外援助的能见度和国际关注度上升,与中国经济实力和国际影响力上升直接相关。作为一个新兴崛起的援助大国,中国对外援助正进入一个新的转型期。

        一、中国对外援助的三个阶段

        中国对外援助大致经历了三个发展阶段,第一个阶段是从建国初期到改革开放政策实施,初期的对外援助带有较为明显的意识形态色彩,服务于国家和民族独立的国际发展战略需要;第二个阶段是受国内改革开放政策的影响,探索以援助为辅助手段,扩大与受援国开展经济合作的“输血”型援助方式,并转向了以援助与投资相结合带动贸易、工程承包的大援助战略;第三个阶段是机制化建设阶段,进入21世纪后中国更加注重与亚非拉传统受援国的援助合作的整体性和协调性,中非合作论坛、中拉合作论坛、中国-东盟减贫与社会发展论坛等一系列机制相应得以建立并完善。2013年以来,随着“一带一路”倡议的提出,以及亚洲基础设施投资银行(AIIB)和金砖国家新开放银行(NDB)的建立,中国对外援助有了更多机制、制度和资源的支撑。

        当前,中国对外援助正在进入第四个重要的发展阶段,中国正在从一个注重物质性资源援助的国家成长为开始输出更多发展理念、经验和价值的援助大国。推动中国援助发展转型的因素主要来自两个层面,从国内来看,中国经济发展进入“新常态”,并在十三五规划中明确提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念;从国际来看,2015年联合国通过的“2030年可持续发展议程”,以及巴黎气候协定和“亚的斯亚贝巴行动议程”,2016年G20杭州峰会在推动发展议程主流化方面所取得的重大进展等等,都对中国对外发展援助产生新的影响。

        二、中国对外援助面临四个转型挑战

        综合国内和国际因素看,中国对外援助面临四个方面的转型挑战:理念转型,战略转型,机制转型和形象转型。

        首先,发展援助的理念转型,长期以来中国坚持发展权是人权的基础和首要,只有发展才是解决贫困和冲突的根本出路,并且这个发展的核心内核是经济发展。但是,随着国内经济发展而来的环境污染和贫富分化,如何实现公平和包容的可持续发展正在成为中国自身发展和对外发展援助的首要关切。中国的发展援助理念也开始植入更多的可持续发展理念,2030年可持续发展议程提出了这样一个历史性的要求,中国自身的国别落实方案也确认了这一发展理念的转型。

        其次,中国对外发展援助战略伴随“一带一路”倡议的提出而出现了新的战略转型要求。如何更好服务于当前和未来较长时间内落实“一带一路”倡议的需要,中国对外援助战略也需要向海上和陆地丝绸之路沿线国家倾斜,因为任何国家的援助从本质上讲都是服务于国家对外战略的需要。“一带一路”意在实现政策、设施、贸易、资金和民心五个方面的互联互通,对外援助为了契合这一对外大战略的实施也需要做出相应调整。对外援助如何更有效地服务走出去战略面临更高的要求,其中如何在政策和民心相通方面做出更多贡献需要做出更多更为细致的政策考量。

        再次,对外援助机制需要适应新的发展理念和战略布局的需要。长期以来,关于中国对外援助的管理体制和机制的改革讨论就没中断过。商务部援外司管理中国对外援助,已经显现出越来越多的不适应性,至少存在几个方面不足:一是商务部本身主管对外贸易和商业行为,援外司设立在商务部给外界的一个直接观感是中国对外援助就是为了商业利益,所谓“新殖民主义”的说法也与此有关。二是援外司的层级过低,是隶属于商务部的下属部门,一个非部级管理机构与中国目前对外开展国际发展合作的现实需要不匹配。三是商务部负责对外援助工作,很难满足对外援助的战略性规划和落实的需要,粗放式的管理已经难以满足现实需要。2014年商务部公布的《对外援助管理办法》虽然对援外管理的不足问题做出了制度性的回应,但是仍然没有办法彻底解决中国援外管理比较弱的现实。比如海外援助项目的实施和日常管理,仅仅依靠驻外使领馆经济商务机构的少数几个人,甚至是一个人,是很难完成有效的管理。例如在柬埔寨,中国有大量的援助项目,经商处负责援外的只有一个人,与日本协力机构(JICA)60多人的规模无法相比。

        最后,形象转型是一个比较大的系统性工程,也涉及到更为复杂多元的参与主体和更高的信息透明度要求。中国坚持在国际社会中树立负责任大国的形象,并积极倡导“公平、开放、全面、创新”的新型发展观。但是,落实到政策层面,一个遭受诟病比较多的是“不附加任何政治条件原则”,即使在与中国关系比较密切的部分非洲国家看来不干涉几乎等同于漠不关心。近几年,中国加大了国际维和行动的贡献,并且始终坚持联合国主导,受援国要求的干预前提,但是如何进一步明晰化中国对外援助的政治和战略诉求,可能是消除国际误解的基本前提。就援外形象建设而言,中国目前存在援外信息披露不足的问题,给国际上歪曲和抹黑中国援外制造了空间。尽管国务院新闻办在2011年和2014年发布了两份中国对外援助白皮书,系统梳理和归纳了中国对外援助的基本情况,但是数据滞后和过于笼统的问题依然存在。此外,援外项目如何惠及当地的媒体宣传方面,以及中国的非政府组织在中国援外中的角色问题也面临比较多的挑战。

        三、对策建议

        针对中国对外援助存在的四个方面转型挑战,提出以下政策建议供参考。

        第一,建立中国国际发展合作部,并完善相应的援外立法,使中国对外援助的管理体系适应转型发展的需要。建立专门的援外管理部门也有助于增强国际发展合作交流,设立地区性的办公室,会对援外的管理、监督、宣传大有裨益。

        第二,调整援外管理的思路,适应国家战略发展的需要。过去,中国一直坚持受援国需求导向的援助,援外项目的设立一般也是建立在受援国申请或提出援助项目要求的基础上,特别是在人力资源培训和留学资金的分配上基本都是以来对方国家,导致的结果是受援国政府主导援助资源的分配,中国被批评为滋生当地政府的腐败。比如,对老挝的留学名额大多被政府部门领导子女占有。由此导致受援国当地民众的获得感缺失,不利于中国援外形象。

        第三,完善援外的信息披露机制。对于我援外项目的相关信息,应该考虑年度的系统性报告披露,援外项目的参与和实施情况也要注重在驻在国的媒体发布,加大援外信息的国际交流。

        第四,以落实2030年可持续发议程为契机,在亚非拉国家有计划和步骤的建设落实示范区,系统输出中国新发展观。同时,积极参与G20层面的后续对话和落实,引导国际层面的发展对话和理念传播。

        第五,推动中国民间和社会组织更多参与援外项目,尤其是社会、教育、卫生、灾害应对、环境保护等领域的参与,弥补我援外管理人员不足的问题,也有助于构建民心相通的一带一路良好民众基础。建议中国应该有计划遴选符合资质条件的民间组织,并给予援助资金的支持,推动这些民间组织走出去。

        第六,重视对受援国的政策部门的援助影响,增加方案援助。借鉴西方国家采取的一般预算支持(General Budget Support )和部门方案援助(Sector Program Assistance)的方式。重视对受援国政府部门的发展规划和政策制定的软性影响力度,提升中国对外援助的系统性影响力。

        第七,鉴于国际社会对中国在难民问题、气候变化、国际维和等领域发挥更多作用的国际期待,中国应该清晰界定“不干涉内政原则”和援外“不附加任何政治条件原则”的适用范围和前提,为合法有效干预提供政策基础和空间。

        第八,引导南南发展合作的话语权和话语体系建设。相比于南北合作,南南合作一直是处于国际发展合作的补充性地位,在发展援助的理念建设、特色实践总结和经验分享方面严重滞后。国际发展的话语体系基本还是在发达国家主导下发展,例如对于发展有效性的解读也是西方主导。对此,中国应该通过南南合作的多样化平台,推动发展中国家在发展理念和话语建设方面发出更多的声音,此举也有利于南北合作的加强。