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论俄罗斯北方航道治理路径及前景评估
赵隆 2016-04-08
俄罗斯 北方航道 路径选择
简介

        受气候变暖及融冰加剧的影响,北极问题在近年来的影响逐步扩散,北方航道的预期经济性也引发关于大规模开发利用的讨论。在内外需求交织的背景下,俄罗斯以“有限开放”原则为基础采取“选择性妥协”治理路径,在航行规则和基础设施建设等问题上主动妥协,努力将北方航道作为应对外部挑战和国内发展需求的新增长点。北方航道有限的数据背后反映出航运需求和经济性预期的片面性,且缺乏对自然条件、航运安全、污染防控等多重不确定因素评估,在短期内尚不具备大规模商业通航和投资的条件。以季节性运输及试航积累冰区航行经验,以港口基建为路径配置资金技术输出,以航运企业为主体主动配合俄罗斯战略调整需求,或是我国参与北方航道事务的优选方案。

正文

        目前,对于北极问题的认识已经基本从冷战时期的敏感区域逐步转变为多边合作的新平台,随着主体的多元化、挑战影响的去边疆化和合作方式的多选项发展,国际社会正积极探索建构以化解矛盾、应对挑战和发掘机遇为目的的北极治理范式。北方航道真正进入各国的视野,源于2009年后逐步兴起的“北极热”。查尔斯•易宾格(Charles Ebinger)和艾维耶•査姆贝塔基斯(Evie Zambetakis)发表于《国际事务》上的文章“北极融冰的地缘政治”,认为正是气候变化带来的北极消融,使这片曾经仅限于科考的净土转向各国间政治、经济、安全、生态相互竞争的地缘政治要地。[1]迈克尔•拜尔斯(Michael Byers)的《谁拥有北极?》一书回应了新一轮的北极主权争夺论战,从地缘政治的角度将汉斯岛的主权归属等问题作为主要议题,还从国家利益层面论述航道的归属争议,提出各国应该在气候变化的挑战中寻求集体治理行动,从而避免“公地悲剧”(The Tragedy of the Commons)。[2]查尔斯•艾莫尔森(Charles Emmerson)在其《北极未来的历史》一书中,通过分析北极历史进程和当前的发展趋势,提出北极问题超越了区域问题的范畴,是与北极区域内和域外国家经济政治紧密相连的综合体,这当中包括欧洲、亚洲和北极国家自身的重大利益。[3]国内学界对北极问题的社会科学研究起步较晚,这与中国的非北极国家属性有着重要联系。北极研究被视为自然科学的一部分,研究课题以生物、地理、气象等领域为主,研究成果也主要服务于科学考察的需要。受到气候变暖及融冰加剧的影响,北极问题不再局限于区域范畴内,其影响也逐步扩散。2009年,郭培清所撰写的《北极航道的国际问题研究》一书,成为国内学界较早的北极著作类研究成果。该书从航道开发的历史,以及东北、西北航道的政治与法律入手,分析中国参与北极航道相关机制的障碍和战略,认为其中的外部环境威胁是“与北极航道的地缘关系”和“北极航道国际协调机制的利益倾向”。[4]

        2009年夏季,德国布鲁格航运公司的两艘货船从韩国启程,途径俄罗斯符拉迪沃斯托克港和西伯利亚扬堡港,最后抵达终点站荷兰鹿特丹港,实现了北方航道的整体通航。[5] 根据估算,从日本横滨港出发经北方航道前往荷兰的鹿特丹港的航程总长11205海里,比传统的苏伊士运河航线航程缩短7345海里,节省34%的航程距离。从中国上海经由同样的路线抵达鹿特丹的航程缩短8079海里,节省约23%的航程距离。[6]可以看到,北方航道与苏伊士运河这一传统运输走廊相比,在航程经济性具有相当明显的优势,特别是从亚洲和欧洲抵达俄罗斯北部地区的航程距离差。在这种背景下,诸多航运大国的政商学界开始对北方航道定期通航进行可行性研究。

        1 北方航道的自然与政治地理边界

        1.1 连接亚洲与欧洲的高纬度通道

        北极航道问题涉及三个航道:以北方航道[1](Northern Sea Route)为代表的东北航道(Northeast Passage)、西北航道(Northwest Passage)和穿极航道(Transpolar Passage)。东北航道西起冰岛,经过巴伦支海沿欧亚大陆北方海域直到东北亚的白令海峡。在自然地理范畴中,东北航道与北方航道的概念时常交叉使用,容易造成混淆。有观点认为,东北航道是俄罗斯北部航道的曾经使用的名称,该航道连接太平洋和大西洋北部海域,但没有具体的起点和终点地理位置坐标。[7]按照俄罗斯的官方定义,北方航道的水域位于北纬66度05分以北,西起东经68度35分的热拉尼娅(Zhelanya),东至西经168度58分,是传统东北航道的一部分。经由俄罗斯北方沿岸海域航行至中国的北方航道最初构想是由俄国外交官、翻译家德米特里•格拉西莫夫(Dmitry Gerasimov)和著名的意大利学者保罗•乔维奥(Paolo Giovio)在1525年提出。但早在十一世纪时,在白海(White Sea)沿岸从事殖民和贸易的波摩尔人(Pomors)已经对该航线进行了探索,并于十七世纪建立了往来阿尔汉格尔斯克(Arkhangelsk)和叶尼塞河(Yenisei)河口的航线。这条航线被称为芒加塞亚(Mangazeya)的航线是北方航道的前身。从地缘的角度来看,俄罗斯海岸线主要位于北部和东部,总长度超过3.8万多公里。北方航道连接西部巴伦支海和远东地区楚科奇海,途径摩尔曼斯克、迪克森(Dikson)、杜金卡(Dudinka)、季克西港(Tiksi)、佩韦克(Pevek)和布罗伟杰尼亚(Provideniya)等重要港口(图1),被视为亚欧间独特的高纬度运输通道。

        1.2 俄罗斯北部地区的传统战略空间

        俄罗斯是最早制定北极战略,并对自身利益进行细分的北极国家。[8]作为北极地区拥有最多人口和最广袤面积的国家,俄罗斯的北极地区的总面积近900万平方公里,近60%的陆地和海洋边界与挪威和美国接壤。按照俄罗斯总统普京2014年5月2日签署的《关于俄联邦北极地区陆地领土总统令》规定,俄属北极地区分为8个行政区划,其中包括摩尔曼斯克州;涅涅茨自治区;楚科奇自治区;亚马尔—涅涅茨自治区;科米共和国所属的“沃尔库塔”市辖区;萨哈共和国(雅库特)所属的阿莱伊霍夫区、阿纳巴尔(多尔干-埃文基)民族区,布伦区、下科雷姆斯克区、乌斯季扬斯克区;克拉斯诺亚尔斯克边疆区所属的诺里尔斯克市辖区、 泰梅尔多尔干-涅涅茨地区、图鲁汉斯克区;阿尔汉格尔斯克州所属的“阿尔汉格尔斯克”市、“梅津地区”、“新地岛”、“新德文斯克”、“奥涅加地区”、“滨海地区”、“北德文斯克”。[9]在上述区域中居住着超过250万原住民人口,占全俄人口的2%和所有北极地区人口的40%。[10]据统计,俄罗斯北部地区为国家贡献了12-15%的GDP和25%的出口比重。[11]该地区聚集了最为雄厚的工业生产力,高附加值的开采业比重占到本地经济的60%,远超冰岛、挪威、瑞典、芬兰和格陵兰等北极其他地区15%的平均水平。俄属北极地区还被称作“战略资源基地”和“能源心脏”,其天然气开采量占全俄开采量的80%。其中那个亚马尔—涅涅茨自治区蕴藏着40多万亿立方米天然气,占俄罗斯天然气储量的85%,占世界天然气探明储量的37%。从任何一个角度来看,北极对于俄罗斯的意义都超过其他国家。

        实际上,北方航道的开发和利用并非近年来的新兴产物。俄罗斯早在彼得大帝时期就曾对北方航道宣誓主权,并宣传对相关海域实施垄断性经营。[12]苏联时期,北方航道曾经是北部地区以及西伯利亚的“生命运输线”,也是东西部地区相互连接发展的重要走廊。因此,政府不但颁布了《苏联商业海运法》,规定外国航运需求必须通过苏联的相关机构通过船舶租赁的方式进行,还于1918年成立隶属于苏联人民贸易委员会的“北方航道委员会”,成为北方航道相关航运的管理机构。此后,该机构历经数次重组和更名,于1971年正式命名为 “苏联海运部北方航道管理局”。新世纪以来,为了振兴俄罗斯北极地区发展,重塑北方航道战略运输走廊的地位,俄罗斯政府在1999年《俄罗斯商业海运法》第三章第5条的基础上,于2013年3月15日正式将其纳入俄联邦交通部海洋与河流运输局,更名为 “北方航道管理局”(The Northern Sea Route Administration)。

        可以看到,无论是在自然亦或政治地理范畴,北方航道对俄罗斯而言都具有重要战略意义。北方航道曾经是苏联北部地区以及西伯利亚的“生命运输线”,也是东西部地区相互连接发展的重要走廊,更是雅尔塔体系和冷战格局中主要的战略高地。苏联解体后,由于俄罗斯北部居民大规模向内地迁徙,该航道的利用率逐年下降。有学者统计,北方航道九十年代初期的年均货运量仅300万吨,相当于苏联解体前平均水平的三分之一[13],这种情况直至近年来北极相关议题的重启才有所好转。在这种背景下,俄罗斯对现有北方航道的治理主体、机制和路径均做出了调整。

        2 俄罗斯的北方航道治理路径

        2.1 坚持“选择性妥协”原则

        2007年,载有俄“杜马”(议会下院)副主席和议员的潜水艇潜至北冰洋海底并插上俄罗斯国旗,引发世界关于“北极争夺战”重现的讨论,加剧了北极区域内的竞争态势。2008年,时任俄罗斯总统的梅德韦杰夫提出:“我们的首要任务是把北极变为俄罗斯二十一世纪的资源基地”,“将对外边界划定在大陆礁”,并且认为北极地区对于俄罗斯“具有战略意义”,[14]并批准《2020年前及更长期的俄罗斯联邦北极地区国家政策基本原则》[15]。现任总统普京也曾表示,“将拓展俄罗斯在北极的实质性存在,反对将北极交由其他方管理。” [16] 2009年出台的《2020年之前俄罗斯国家安全战略》中,在强调能源争夺的同时,暗指未来北极地区是争夺的“焦点地区之一”。 根据该战略规划,俄罗斯将在北极部署“北极独立部队集群”,建立相关的监视和反应机制,并且保持俄罗斯的“领先优势”。这些行为和言论,立刻引发了世界舆论对于爆发“北极争夺战”的大讨论。可以看到,俄北极战略具有较为明显的排他性和权力扩张性,这种战略取向在北极安全、资源开发、渔业、航道利用等问题上都有所体现。但是,随着自身对于多边合作的需求增长,对于多边治理观念的内化提高,以及北极多边合作体系的逐步建立,俄罗斯在北方航道治理上遵循“选择性妥协”原则。[17]

        2.2 主权归属的“非妥协”路径

        在政府行为层面,俄罗斯在2001年向联合国大陆架界限委员会(CLCS)提出,要求确定其大陆架外部界限的划界申请,其中包括《执行摘要》、《俄罗斯联邦在北极和太平洋大陆架外部界限线定点地理坐标表提案》和《落实俄罗斯联邦在大西洋和太平洋大陆架外部界限的说明地图》。也就是说,在提交划界案之前,俄罗斯已经通过科学考察在相关论据上做了充分的准备。根据《联合国海洋公约》(UNCLOS),除了沿海国拥有的200海里专属经济区(EEZ),如果能证明外大陆架(Extended Continental Shelf)是本国大陆架的自然延伸,就拥有对这一部分外大陆架的相关资源进行开发的权利。[18]随后,挪威于2006年递交关于《东北大西洋和北极地区的大陆架外部界限划界案》,丹麦和冰岛分别于2009年提交关于《法罗群岛北部地区的大陆架外部界限划界案》以及《埃吉尔海盆地地区和雷克珍海脊西部和南部地区的大陆架外部界限划界案》。俄罗斯首先对于航道的法律归属做出了清晰的界定,提出北方航道指位于苏联北方沿岸的内水、领海或专属经济区内的国家交通干线,包括适宜冰区领航的航线。该航道西起新地岛诸海峡的西部入口和北部热拉尼亚角向北的经线,东至白令海峡北纬 66度与西经168度58分37交汇处。也就是说,俄罗斯将北方航道的大部分海域完全纳入自身海洋管辖范围内。可以说,俄罗斯在北极大陆架划界问题上的单方行为,造成了相关国家在法律层面的竞争态势。俄罗斯于2013年再次提交最新的《鄂霍次克海订正划界案》,也表明了其希望借助法律手段来今早确立自身利益范围的意图。

        2.3 航行规则的“被动妥协”方式

        在苏联时期的《北方航道海路航行规则》基础上,俄罗斯出台了北方航道的《航行指南》、《破冰船领航和引航员引航规章》和《航行船舶设计、装备和必需品要求》等技术性规则。具体来看,提出“由于航行的条件和冰情复杂, 为确保航行安全,在维利基茨基海峡(Vilkitsky Strait)、绍卡利斯基海峡(Shokalsky Strait)、德米特里•拉普捷夫海峡(Dmitry Laptev Strait)和桑尼科夫海峡(Sannikov Strait)实行强制破冰领航制度。而在其他海域,海上作业指挥部可以根据情况实行包括建议航线引航、空中引航、引航员引航、破冰船领航、破冰船领航和引航员双重引航”。[19]相关规则特别提出,“如缺乏冰区航行经验,海上作业指挥部可根据船长的请求派遣国家引航员登船协助航行。”美国和欧洲多国对俄罗斯的主张都提出抗议,反对其单方面控制部分北方航道的海域,并主张所有的船只在北方航道都应当享有过境通行权,而相关海峡应当被认定为国际海峡。而根据国际法的相关规定,过境通行不应受到沿岸国的干扰,除非这种通行存有潜在危险。[20]也有学者认为,俄罗斯相关航行法律制度与《联合国海洋法公约》中的无害通过制度、过境通行制度等内容相互矛盾,特别是强制性收费引航超过了公约赋予沿海国的权力。[21]

        在很长一段时间内,上述苛刻的强制引航制度和高额费用阻碍了北方航道的开发。出于对北方航道的商业化需求,谋求建立以此为基础的国家安全运输通道,俄罗斯在航行技术标准上进行了一定妥协。2009年开始,经航道管理部门批准,授权俄罗斯联邦国营核能动力破冰船公司(Atomflot)、联邦国营俄罗斯海港公司(Rosmorport)、远东航运合资公司(Far Eastern Shipping Company)和摩尔曼斯克航运合资公司(Murmansk Shipping Company)向各航运公司提供破冰服务,授权联邦国营核能动力破冰船公司、冰区引航员有限公司(Ice Pilots Ltd)和独立非商业性机构极地引航员公司(The latest guld of polar pilots)提供冰区引航服务,并在俄罗斯物价署(Federal Service for Tariffs)制定的基准费率上给予浮动优惠,以此提升北方航道的竞争力。2013年,北方航道管理局公布了最新的《北方航道水域航行规则》,虽然北方航道的“历史性交通干线”属性没有改变,但为特定种类的航行提供了强制引航的“豁免权”,为外国船舶的独立航行打下基础。按照北方航道管理局第一副局长尼古拉•蒙克(Nikolay Monko)的说法,“任何国家的民用船只,在具备冰区航行机械及技术要求的情况下,均可不借助于俄方的破冰及引航服务,独立穿越北方航道。”[2]在这一过程中,俄政府不但提供船舶和基础设施等硬件配备,还建立了安全保障系统和航行规则等软件配套。

        在操作层面,俄罗斯对于北方航道的范围界定做了更为清楚的解释工作,特别是把航道范围限定在公海范围以外,避免了其他国家对于俄管辖权无限扩张的担忧。在规则层面,不但做出了从“强制领航”到“许可证”制度的转变,还对引航人员的资格进行了较为严格的认定,提出“引航作业人员要具备相应的冰区引航证书,须担任船长或在3000吨级海船上担任大副三年,在冰区条件下航行时间超过六个月,是北方航道水域提供冰区引航服务机构员工”。[22]这为其他国家在北方航道的独立航行创造了条件,体现了其政策上的开放倾向,也反映出内部对于航道经济效益的预期需求。

        2.4 港口与基础设施建设的“主动妥协”立场

   北极相关的开发活动离不开大规模的基础设施建设与人力资源投入,特别是外资的支持。“亚马尔液化天然气”项目和萨别塔(Sabetta)港口建设是目前俄属北极地区投资规模最大的基础设施综合体,也是外部资金需求最为强烈的项目。亚马尔液化天然气项目气源地南塔姆贝凝析气田位于亚马尔半岛,天然气和凝析油储量分别为1.35万亿立方米和6018万吨,气田设计天然气年产量280亿立方米,凝析油产量100万吨,液化天然气工厂设计年产能1650万吨,该项目的预计投资总额将达到269亿美元。[23]北方航道的大规模利用是亚马尔液化天然气项目和萨别塔港口建设的基本保障,而项目建设的顺利推进则决定着北方航道的未来需求,两者在战略性上相辅相成,在客观需求上则相互依存。为了提升自身的外资吸引力并配合项目的顺利推进,俄罗斯于2013年通过《液化天然气出口自由化法律草案》,规定除俄罗斯天然气工业股份有限公司(Gazprom)及其子公司外,非国有的诺瓦泰克公司(Novatek)也获得了出口许可,使该公司成为“亚马尔液化天然气”项目的控股方,成为了该项目在2013年12月最终敲定并进行终极投资的关键原因。2014年1月,中国石油天然气集团公司(CNPC)旗下的中国石油天然气勘探开发公司从诺瓦泰克公司购买20%的股份,并签署天然气供应合同。交易完成后,诺瓦泰克公司持有亚马尔液化天然气项目60%股份,法国道达尔(Total)石油公司和中国石油天然气集团公司分别持有20%股份。为了借助外部资金加快推进俄属北极地区和北方航道沿线的港口基础设施建设,俄政府在被列为战略行业的油气开采业的限制措施上主动进行“微调”,在市场准入标准上采取妥协政策,力争吸引更多的外部主体参与航道建设,分担资金压力以达到风险均摊的目标。

        从上述战略微调和规则变化可以看出,虽然俄罗斯在航道的法律地位和实际控制上坚持传统地缘政治思维,但受到经济利益和现实需求的驱使,对航行规则等技术性要求进行了调整,并谋求外部资金和技术介入参与港口建设,反映其在不同领域中的政策差异,以及以“选择性妥协”原则为指导思想的治理路径。

        3 北方航道的现实意义及对我国的影响

        3.1我国未来海上运输走廊的战略备选

        不可否认,由于气候变化的影响,北方航道无冰季在近年来的出现频率和持续度都有所增加。根据统计,北方航道在近年来的使用率逐步提高,货运航次由 2010年的4次暴涨至2013年的71次[24],年货运量在2012年也达到120余万吨的峰值。按照这一趋势,如果北方航道的通航环境可以保持稳定,相关航运需求随着航道基础设施建设的逐步成熟,以及各国冰区航行经验的积累而逐步上升。经学者初步估算,“如果北极航线完全打开,用北极航线替代传统航线,中国每年可节省533至1274亿美元的国际贸易海运成本。” [25]此外,在现实的经济吸引力背后还存在着重要的战略考量。按照最为乐观的预测,北方航道在未来实现稳定的全年通航后,可弥补我国目前传统的苏伊士运河经马六甲海峡航线的安全短板。将北方航道作为我国海上运输走廊布局中的战略备选,可保证在处理南海等海上争议时拥有较为充足的替代及缓冲。

        3.2 缺乏宏观货运需求

        北方航道在近期气候变化的影响下出现了季节性无冰季,货运航次也明显增加,依照现有公式计算,与苏伊士运河等传统航线相比,其经济性也具有较大优势。但实际上,需要仔细观察统计数字背后的实际情况。按照俄罗斯航道管理部门的定义,其统计的货运航次和货运量指所有沿东西伯利亚海岸线横穿北方海航道水域里的航行,包括自鄂毕湾始航至东端的航行,以及自西端始航至远东佩韦克航行,其始发港和指运港均为俄属港口,并非完全穿越北方航道的国际货运。2011年,在所有统计的41次航次中,仅有16次为国际运输,其余均为俄属港口间的运输。2012年的46航次中有27次为国外港口间的运输,或始发自俄属港口运往外国港口。2013年的71航次中有28次的始发港或指运港均位于俄罗斯境外。[26](表1)

        现有数据大多反映了俄罗斯境内运输的活力指数,真正的国际商业航行次数仍较为有限,现有航行大多由航运公司内部调配和短期需求带来,很难评估该航道的经济吸引力和前景,也无法提升其作为航运走廊的使用频率。较为单一的货物种类(表2)以及冰区航行要求业限制了航道在短时间内的大规模开发,无法成为北方航道大规模国际航运需求的有利数据支持,外部需求不足仍然是北方航道开发的软肋所在。

        可以看到,北方航道有限的案例数据提出航运经济性的判断,却忽视了气候条件、水文气象环境、航运安全、污染防控等多重不确定因素,尚不具备吸引我国立即参与大规模商业通航和投资的条件。如果按照通航指标体系来看,需要从技术安全、人文环境和自然环境的具体指标加以分析。在技术安全中,必须考虑到相关基础设施、破冰船级划分、导航系统和冰区航行技术升级等方面。在北方航道的冰区航行对于破冰船的级别、船员的航行能力与经验等方面都有着较高的要求,需要较长的建造与培育过程。在人文环境中,由我国企业缺乏与俄北部原住民及其群体的交流,在参与开发建设和投资过程中,容易陷入相关原住民文化、地区民俗和发展理念的潜在“限制”,导致投资风险的增加。在自然环境方面,北方航道的航洋温度、航行能见度、海冰密集度、冰层厚度等方面均无法人为掌控,甚至在观测技术方面也缺乏经验。近年来北极融冰速度的加剧,冰层环境也处于快速变动的条件下,给航行的安全带来潜在威胁。航道季节性畅通的间隔期与持续期很难精确计算,特别是受到极端天气和气候的影响较大,相关港口设施建设、打捞、搜救等硬件技术支持也尚处于起步阶段,而全年无冰的环境尚处于预测阶段,无法为我国航运企业使用北方航道提供较为准确的信息保障,造成较大的风险空间。在可预见的5-10年时间内,北方航道无法对现有国际航运的整体格局产生根本性影响。

        3.2 受制于中观僵化的管理机制

        乌克兰危机以来,受欧洲和美国的全方位制裁影响,俄罗斯在国际和地区发展战略重心上做出了重要调整,压力促使俄与亚太国家进行更多的合作。北方航道的开发既可以促进该计划的立体化发展,也可以作为与亚太重要航运贸易大国的合作新对接点。在战略上,北方航道不但被视为其国内贸易的重要水路,还被看做改善俄东西部发展失衡状态的一种选择。通过打造立体化的国内交通网络,加快远东地区和乌拉尔山以西发达区域的经济要素交换,使该航道与内陆河流运输、欧亚大铁路一道成为“跨欧亚发展带”的重要组成部分。因此,俄罗斯将在维护政治领域主导地位的同时,努力将北方航道作为其应对外部挑战和国内发展需求的新增长点。通过简化航行申请的操作程序,俄罗斯希望吸引更多的航运贸易大国成为北方航道的使用方。但具体来看,技术优化的幅度和广度并未达到理想水平。虽然北方航道的航行申请手续以简化至15个工作日前提交,但与苏伊士运河等传统航道的48小时相比仍存在较大差距,造成了一定的时间成本浪费。另一方面,《北方航道水域航行规则》的程序简化还存在一定的局限性。根据规定,“获得许可证的船舶不得在许可证生效前驶入北方航道水域,并要在许可证有效期到期前驶离水域。如果船舶不能在许可证有效期到期前驶离,须尽快通知管理局并说明违反本条款要求的原因,根据管理局指示行动”,并且规定“船舶驶离俄联邦北方航道港口时,须立即向管理局通报离港时间”。 [27]这一系列规定对水文环境复杂的冰区航行来说,显得较为僵化且缺少相应的灵活性,成为制约我国航运企业参与主动性的重要因素。

        3.3 局限于微观的技术标准

        从微观层面来看,虽然“强制引航”被现有的“许可证”制度所替代,但在北方航道的航行严格受到俄罗斯管控的程序并未改变,保留了严格的审批申报制度。根据《联合国海洋法公约》第 234 条规定,沿海国出于航行安全和环境保护目的,对200海里专属经济区中的冰封区域有权制定和执行非歧视性的法律和规章,但根据规定,沿海国在实行这一权利时必须“适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础。” [28]俄罗斯的现行规定在实质上不符合专属经济区自由航行制度,尽管可以被视为出于“航行安全和环境保护目的”,但却忽视“适当顾及航行”和“可靠科学证据”的限制性原则,不符合国际法精神。另一方面,俄罗斯的北方航道治理过于看中短期效益,设置了过多的收费服务项目,例如破冰船护航、领航员领航、航行通讯、航行海图、导航信号等收费服务,可能在经济性上无形中提高了航道的准入标准。特别是2014年开始执行的以船舶载货量和抗冰能力决定收费标准的规定,可能出现破冰能力较弱的大型集装箱船缴纳高昂航行费用的情况,成为北方航道治理的不确定性因素。

        有学者提出,在北极航道问题上我国应选择积极参与国际机制的制定,承担相应的国际机制义务,并享受相应的权益“积极参与式”。[29]重点在于,如何界定我国参与航道开发与利用的具体模式。在多边层面,我国在参与北方航道治理时,需要通过多边协商对话促使规避《联合国海洋法公约》中的北极“盲区”,避免国家间恶意利用来进行自身的权力扩张,从而引起区域或多边性的政治冲突。在双边层面,以“商主官辅”的方式,鼓励以基础设施建设和航运制造企业主动参与俄北极地区港口建设,在民营资本为主体的基础上,以工程承包为介入路径配合俄整体战略调整的需求,是较为可行的方案之一。

        4 结论

        受气候变化的影响,北方航道无冰季在近年来的出现频率和持续度都有所增加,货运航次也出现较大幅度的增长。在此背景下,俄罗斯对现有北方航道的治理主体、机制和路径均做出了调整,希望在航道问题中采取较为开放的战略,由此带动北部地区的经济发展。在主权问题上,俄罗斯以传统的主权与领土至上思维为指导,坚持在国际法上的声索与地理上的实际控制,采取非妥协性立场。在航行规则上,受经济利益的驱使采取被动妥协立场,对冰区航行要求、破冰与领航服务的强制性条件以及费率进行了调整,聚焦于航道的商业开发与利用。在港口基建领域,则采取了主动的开放政策,谋求外部资金和技术的介入,推动当地基础设施的更新换代。俄罗斯针对北方航道的三个领域制定了截然不同的政策,体现出其治理路径中“选择性妥协”原则的指导地位。

        但是,北方航道的有限运输数据大多反映了俄境内运输的活力指数,真正的国际商业航行次数仍较为有限,尚无法支撑将其作为潜在国际航运走廊的判断,外部需求不足仍然是航道开发的软肋所在。同时,有关商业通航和投资的可行性评估忽视了气候条件、水文气象环境、航运安全、污染防控等问题的不可控因素,以及各国对于冰区航行的知识储备、技术升级和人员培训等方面的现实差异,尚不具备吸引包括中国在内的其他国家立即参与的条件。从短期来看,我国应聚焦于航行程序制定层面的相互合作,数据分析层面的共享交流,积极开展定期商业航行的论证和试航,有选择性地参沿岸设施和港口建设的先期勘察。在中俄全面战略协作伙伴关系新阶段的双边政治框架内,以季节性运输及试航积累冰区航行经验,以港口基建为路径配置资金技术输出,以航运企业为主体主动配合俄罗斯战略调整需求,以此作为参与北方航道事务的主要路径。同时,继续拓展中俄北极合作的边界,寻找北方航道开发与我国“一带一路”战略对接的契合点。