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作者及其成果
蒋力啸
助理研究员
西亚非洲研究中心
比较政治和公共政策研究所
Jianglixiao@siis.org.cn
Jianglixiao@siis.org.cn
论全球治理实践中的指数应用与构建
蒋力啸 2017-04-03
全球治理 指数应用 指数建构 脆弱国家指数 治理理念
简介

        指数正被日益广泛地运用在全球治理实践中。指数的基础是原始数据,关键在于相关理论逻辑,核心是其背后承载的治理理念。指数在全球治理实践中有利于增强决策的科学性和民主性,监督治理进程,降低国际机制运行成本,促进国际机制间互动,巩固和推广相关治理理念。然而指数也可能为构建者用以推进私利,损害治理实践。当前,西方发达国家(机构)在指数构建中占据绝对优势,虽有可资借鉴的经验,但其流弊亦多。鉴于此,中国相关机构在参与指数构建的过程中,可以强调共商、共建、共享原则,创新推广和传播模式,加强理论建设,弘扬具有包容性的治理理念,从而发挥指数在全球治理中的积极作用。

正文

        指数正被日益广泛地应用到全球治理实践中,在诸如国际安全、气候变化、发展援助、公共卫生、人权等诸多治理机制中都起到了重要作用。许多相关指数也因此获得了极大的知名度和影响力,受到了各方高度关注,如联合国开发署的“人类发展指数”(Human Development Index, HDI)、世界银行的“世界治理指数”(Worldwide Governance Indicators, WGI)、 透明国际的“全球清廉指数”(Corruption Perception Index, CPI)等。目前,指数构建方兴未艾,国家、政府间国际组织、非政府组织、企业、学术机构都对指数的设计和应用产生了浓厚的兴趣,因此关于指数构建的具体方法自然成了各方研究的重点;相对而言,将指数本身作为变量,分析其在全球治理中的地位和作用的文献并不多。在各种全球治理相关指数层出不穷的背景下,对于指数的本质是什么,指数究竟如何影响全球治理以及既有指数在治理实践中的利弊得失等问题必须给予学理上的思考,只有在此基础上,方能对如何构建一套良好的指数有更深层次的认识。鉴于此,本文将以指数作为研究对象,尝试剖析其本质,分析其对全球治理的积极作用和潜在问题,并在此基础上提出中国机构在指数构建中的若干思考。

        一、指数的概念与内涵

        凯文·戴维斯(Kevin E. Davis)等人对指数下了一个定义:“指数是一组被命名的有序数据,用以表现不同单元过去和未来的绩效。指数的产生是通过一套程序将复杂社会现象中的原始数据予以简化。经此简化处理后的数据可以用来比较特定分析单元(如国家、机构或公司),从而按照一个或多个标准对其进行同步或长时间的绩效评估。”

        通过这个定义可以看出,指数以原始数据为基础,但又不同于原始数据。首先,指数必然是经过命名后的数据。数据本身没有名称,因此也就没有社会意义,但通过命名,指数构建者就开门见山地表达了指数的具体目的,因而也就赋予指数特定的社会意义,同时也进一步彰显了指数背后隐含的价值理念。例如,“营商环境指数”(Doing Business Indicator)的名称就清晰地表明了其监测的对象是各国的营商环境,同时也隐含地表达了各国必须努力创造一个良好的投资经营环境,以利吸引外资,发展经济。其次,指数是简化和处理后的数据。指数的构建实际上是借助一套预先设计好的模型,将原始数据处理成一组简明的有序数据,从而便于分类与比较。经过加工处理后的指数虽然和原始数据相关,但已不是原始数据本身。比如,非政府组织“世界正义工程”(World Justice Project)开发的“2015法治指数”(Rule of Law Index 2015)就在处理了8个一级指标和44个二级指标的基础上,通过公式计算,将全球102个国家的法治情况定在(0,1)区间内(其中1代表法治情况完美)。该指数体系的计算结果肯定和各指标的原始数据高度相关,但毕竟不是原始数据本身。最后,指数的价值在于可比较性。指数不是孤立的数据,其存在的意义就是为了对特定分析单元进行比较。这种比较可以是同一对象在不同时间段的自我比较,也可以是不同对象在同一时间段的相互比较。比如“人类发展指数”以年度报告的形式发布,各个国家既可以通过数据比对,对相关领域的表现进行自我评估,也可以在同一年份的报告中和他国相比较。

        从指数的定义中,我们可以进一步探求指数的深层内涵。第一,指数反映的只是简化后的事实而不是客观事实本身。由于指数是对复杂社会现象的简化,因此误差和失真在所难免。从这个意义上说,任何指数,即使其设计得再完美,都必须删除大量信息以实现简化,完全忠实于客观事物的原貌的指数是不存在的。当然将复杂事实简化处理有利于迅速把握和认识事物的本质规律,但也可能会造成一些片面和不准确的认识。还是以“2015法治指数”为例,该指数所依赖的8个一级指标和47个二级指标的确能够反映出各国法治的某些情况,但绝对不能说是反映了各国法治状况的全部内容。事实上,一个国家的法治状况实际情况要比这些指标涵盖的内容复杂得多。比如,“2015法治指数”就未能将非正式正义(informal justice)纳入指标体系中。尽管指数构建者认识到非正式正义的重要性,并企图将其作为指数体系第9个一级指标,但由于这方面的情况过于复杂,数据收集难度太高,因此不得不放弃。

        第二,指数的开发即是理念的建构。指数的背后实际上是对一种治理理念的诠释。伴随着指数的提出、设计、使用和推广,指数所承载的治理理念由抽象变为具体,由模糊变为清晰,由鲜为人知变为人尽皆知。指数可以使既有的理念在全球治理的实践中得到巩固,也可以使新理念得以推广传播。例如,“人类发展指数”体现了诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)的发展理念,是对其提出的“一个人的可行能力”的诠释;而“人类绿色发展指数”(Human Green Development Index, HGDI)则是试图倡导一种新的理念,把地球对人类发展可行能力的支撑作用(即人与自然的关系)融入发展理念中。

        第三,指数是一种公共产品。指数可以被构建者用来供自己使用,但在更多情况下,指数是公开发布的,因此就成为了一种公共产品。在这种情况下,指数的开发者就成为了公共产品的供给方,而指数的使用者就成为了消费方,前者承担指数构建所需的费用,后者在大多数情况下无需支付任何费用。因此,消费者这种无偿使用指数的行为在本质上属于搭便车行为,但是为了扩大指数的影响力,指数的构建者会默认甚至鼓励这种搭便车行为。比如,“全球最佳大学排名”(Best Global University Rankings)的供给方是《美国新闻与世界报道》(US News ﹠ World Report),但该指数的消费者众多且不特定,比如各国政府教育部门可以使用它来帮助制定教育政策,大学及学术机构可以参考它来改进教学质量,学生也可以依靠它作为择校依据。

        第四,指数体现了表象知识在治理中的运用。知识对行为体的行动起着重要的作用。文森特·波略特(Vincent Pouliot)将人类知识分为背景性知识和表象性知识,前者是行为体在长期实践过程中自然习得的知识,后者是指通过思维和逻辑推演出来的具有系统性、强意识性和抽象性特征的知识。从这个意义上讲,指数并非行为体在互动过程中自然习得的一种背景性知识,而是构建者经过理性思维创造的。指数本身虽然是具体的,但指数背后体现的治理理念却具有强意识性和抽象性。因此,治理者对指数的运用,其实也就是依靠背景知识作为其行动的逻辑。表象性知识的逻辑起点是人们可以通过抽象思维产生知识,而这种抽象思维被认为是普适的,不以外在环境为转移,因此表象性知识在理论上是以追求普适性通则为目标。与此相同,指数也要求具有足够广泛的使用范围,从而可以对测量对象进行分析和比较。

        二、指数在全球治理实践中的作用

        总体而言,指数在全球治理实践中正发挥着日益重要的作用。但是指数作为一种技术手段,其本身是中立的,这意味着指数既可以对全球治理起到积极作用,也可能会造成许多问题。

        1. 指数在全球治理实践中的积极作用

        第一,指数有利于增强治理主体决策的科学性和民主性。传统的决策主要依靠决策者的判断,要求治理者有过人的智慧、丰富的经验和高度的权威,然而随着治理问题的复杂程度日益上升,治理权威逐渐分散化,单纯依靠决策者的主观判断已经不合时宜。全球治理的目的是解决全球问题,在此过程中,治理主体能否做出科学且合法的决策是关键所在。相较传统的决策模式而言,指数的优势在于可以为决策者提供必要的信息渠道,减少因信息不对称造成的道德风险与逆向选择,从而提高决策的科学性。运用一个设计良好的指数,治理者做出的决策即便不是最优的选择,也不大可能成为最坏的选择。此外,依赖指数所做出的决策相对来说更加透明,论证也相对更加充分,可以防止决策者随性而为,从而对其行为起到一定制约作用,增强了治理过程的民主性。

        第二,指数有助于确保治理对象遵守约定。全球治理的成败很大程度上取决于治理对象是否遵守相关国际约定并履行国际义务。然而,由于国际社会中不存在一个世界政府对违反约定的情形予以制裁,因而治理对象违反约定的机率是较高的。为了应对这个问题,许多领域的治理机制都特别设计了遵约监督机制。遵约监督机制之所以能够起到作用,是因为它运用上报和审议程序,将遵约情况公之于众,从而给治理对象形成舆论压力,增加了其违约的道德和制度成本。与遵约机制相同,指数一经公开,即可通过点名与羞辱(naming and shaming)的方式,对治理对象形成压力,从而迫使指数作用的对象按照相关约定行动。因此,从治理效果上讲,通过指数进行遵约监督与通过设定法律标准进行监督是相同的。

        第三,指数有利于降低国际机制的运行成本。在全球治理中,行为体博弈一般发生在国际机制构建和运行过程中,这些都是国际机制需要付出的成本。机制构建是政治过程,行为体在建章立制的协商过程中必然会讨价还价,因此博弈成本被压缩的余地不大;而在机制运行过程中,运用一定的技术手段是可以大幅度压缩成本的。一套运行良好的机制可以自动发挥执行、监督和调控功能,行为体因此不必就某一具体问题重复博弈;而如果机制运转不佳,则行为体就具体问题仍需耗费大量的人力、物力和财力去谈判协商。因此,降低制度成本的关键就在于设计一套切实可行的规则,将需要博弈之处一并解决,以避免在运行过程中的重复博弈,从而降低运行成本。在这方面,指数正可以起到这种作用。实际上,指数的构建是一个政治进程,指数的适用是一个技术进程。一旦指数投入使用后,它就自动参与了国际机制运行,治理者在此过程中不必直接参与到具体问题的执行中,只需当好审计者即可。如此一来,国际机制的运行成本就被大大压缩,执行效率也会因此得到提升。

        第四,指数有利于机制间互动。全球问题的解决依赖于特定领域国际机制的运作,一般而言,这些国际机制之间被不同的问题领域所阻隔,相互联系性不强。然而,全球治理是一个系统进程,许多全球性问题相互交织,密不可分,人为割裂治理进程将不利于综合治理的开展。指数则可以搭建一个机制互动的共识平台,成为各种制度相互交流借鉴的共同语言。基于指数,治理者可以在不同机制间合理调配资源,促进治理机制公平和有效运作。

        第五,指数有利于推广和巩固治理理念。在全球治理中,理念的力量不容忽视,诸如自由贸易、可持续发展、代际公平等理念对于推动全球治理的作用巨大。理念一旦深入民心,则可以调动底层的力量,自下而上地推动全球治理实践的展开。《巴黎气候变化框架公约》能够达成在很大程度上就体现了这一点。但是,治理理念往往比较抽象且难以把握,因此给理念的适用与推广带来了一些障碍。指数恰恰可以把抽象的理念具体化为一些易于理解的指标,并且通过测量、比较与排序,将治理理念深入到具体操作层面中,使之得到彰显。此外,指数还会产生一种规模效应,即当一种指数具有一定的影响力之后,使用它的行为者会越来越多,并围绕着理念建立相关联系网络,如此一来,这种指数所体现的理念就在使用者中得到了巩固。

        2. 指数在全球治理中的潜在问题

        第一,指数体系构建可能存在不完善之处,从而误导全球治理实践。指数虽有利于增强决策的科学性,但前提条件是它必须是构建得比较完善的指数。指数的构建对数据真实度和理论逻辑严密度要求很高,若处理不当,极易损害指数的科学性。指数所依赖的数据往往不是现成的,因此给数据搜集与整理工作带来一定难度。在无法搜集到某一类数据的情况下,指数构建者不得不依赖其他类型的数据作为替换,以追求一个近似的结果。这种做法并非绝对不可以,但要求指数构建者对不同类型的数据之相似度和相关度予以充分的论证。即使指数构建者适用的是相同类型的数据,但由于数据来源不同,要确保一致的统计口径与测算标准是很难做到的。由于指数本身构建不完善,当它被运用到全球治理的实践中就无法发挥指数应有的作用,反而容易误导治理进程。

        第二,对指数的过度依赖可能导致手段和目的本末倒置,反而不利于全球治理。指数是全球治理的手段,是辅助治理者解决全球问题的方法,但是当治理参与者过度依赖指数,则有可能使指数异化为全球治理的目的。上文已指出,指数所反映的事实并非客观事实,因此将指数作为全球治理追求的目的实际上存在着背离客观事实的风险。比如,国内生产总值(GDP)是衡量一国经济状况的重要指标之一,但如果治理者一味追求GDP,则可能导致诸如贫富差距、资源浪费、生态破坏、政治腐败等诸多问题,反而不利于经济的可持续增长。

        第三,指数可能成为构建者推行私利的工具。指数的构建者与指数作用的对象往往不是同一主体;在指数的构建过程中,构建者往往在未征询作用对象意见的情况下,就直接将指数运用在对后者的监督和排名中,这实际上形成了一种构建者对作用对象的权力。指数的构建者和作用对象之间的偏好差别越大,指数中所蕴含的权力就越大。换句话说,当指数作用的对象或其他利益攸关方被排除在指数制定过程中时,指数隐含的权力就体现了出来;在此过程中,构建者可以利用这种权力谋求自己的私利而不是去为公共利益服务。此外,前文已经指出,指数的开发即是理念的建构,这意味着指数构建者有机会利用自己的优势,通过指数去塑造符合其自身利益但不符合公共利益的理念,或者将某些治理理念按照自己的价值观加以解释并将其强行加诸作用对象上。

        总之,指数虽然可以为全球治理的推进助力,但也存在着诸多风险和弊端。究竟如何扬长避短,归根到底还在于指数的构建者和使用者如何利用指数。

        三、个案分析:脆弱国家指数

        当前,西方发达国家(机构)在指数构建中占据绝对优势,呈现出一种格局,即:西方发达国家(机构)为指数构建方,而非西方发展中国家为指数的作用对象。西方国家(机构)在指数构建的过程中固然有许多值得借鉴的地方,然而他们发布的指数往往带有强烈的西方价值观,甚至呈现出一些殖民主义色彩。这类指数运用在全球治理中,容易成为西方国家(机构)追求私利的工具,从而对全球治理进程产生负面作用。这里以“脆弱国家指数”(Fragile States Index, FSI)为例。

“脆弱国家指数”是由美国和平基金会开发的,自2005年起每年发布报告,对全球178个国家的脆弱性进行评估并排名。该指数以基于社会、经济、政治三个领域的12个指标,分别给予0—10分的评价(其中0表示最稳定,10表示最不稳定),然后对各国打分,将其脆弱性划分为可持续、一般、警戒、高度警戒四类。

        “脆弱国家指数”的构建是一个浩大的工程,展现了构建者在理论、技术手段和推广方式上的实力。在指数的理论基础上,“脆弱国家指数”是和冷战后的脆弱国家理论的构建同步展开的。经合组织(OECD)、英国国际发展部(DFID)、美国国际发展署(US AID)、伦敦政治经济学院危机国家研究中心(CSRC)、牛津大学不平等和社会排斥研究中心(CRISE)、加拿大卡尔顿大学外交政策研究中心(CIFP)都对脆弱国家的相关理论有所研究。在技术方法上,脆弱国家指数体系运用冲突分析系统工具(Conflict Assessment System Tool, CAST)每年对数以百万计的文件资料进行分析,并结合了定性和定量方法,综合了客观数据与专家主观意见,在形式上是具有较高的科学技术含量的。此外,指数构建者还利用历年来积累的成果,作趋势分析与长期比较。即使在报告的编排和色彩搭配等方面,指数的构建者也是斟酌再三。在推广方式上,该指数借助国际关系领域中颇具影响力的《外交政策》杂志(Foreign Policy)为平台,向全世界推广。

        应该说,“脆弱国家指数”对于促进国际对外援助、冲突预防、维和、战后重建、人权及社会发展起到了一定积极作用。尽管如此,该指数还是存在两大问题。

        第一,指数所界定的概念模糊且具有较大争议性。“脆弱国家指数”的前身是“失败国家指数”(Failed States Index),而失败国家这个概念使人觉得指数构建企图将国家分为失败和不失败两类,显得非常草率和不公。将国家分为失败和不失败在本质上其实是延续了西方国家“文明的标准”理路,即按照西方的标准将所有国家划分为文明国家和非文明国家,因此带有浓厚的西方殖民色彩。在诸多批评下,2006年起,和平基金会将“失败国家指数”更名为“脆弱国家指数”,以期减少争议。然而,即便如此,该指数在概念上的模糊性依然没有得到解决。国家脆弱性的概念在历年的报告中没有得到明确地界定,它究竟是一种国家治理能力还是一种国家内外风险评估并不是非常清晰。

        第二,西方价值观念过于突出。从“脆弱国家指数”的指标上看,诸如民主程度、政治竞争、公民自由等二级指标都是经过西方价值观进行解读的,经过这些标准衡量后该指数背后体现出的逻辑是:凡是仿照西方式价值理念治理国家将获得可持续的稳定,凡是不以西方价值治理国家则是脆弱不稳定的。从指数的结果上看,得分较高(意味着脆弱性较高)的国家几乎都是非西方国家,而西方国家几乎都是得分较低的国家,这与事实是不符的。即便非常发达的国家在某些危机事件中也表现得相当脆弱,美国遭受过“9·11”袭击,欧洲国家经历了债务危机、难民危机和恐怖袭击,这都显示发达国家同样也有其脆弱的地方。事实上,在全球问题泛化的今天,每个国家都是相互依存网络中的一个环节,都存在着脆弱性,因此需要以同舟共济的方式共同应对;将脆弱性程度按照国家划分已越来越不适合政治多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化的时代潮流。

        在全球治理中,“脆弱国家指数/失败国家指数”由于这两方面的弱点,因此在解决全球性问题中缺少实践意义,而更多显得带有为霸权国推行私利的成分。例如,该指数将外国军事干预作为二级指标,这直接导致政策制定者认为对他国干预有助于减少被干预国的脆弱性,而事实上,正是干预本身才是造成国家脆弱的原因,美国等西方国家对阿富汗、伊拉克、利比亚的干预皆是如此。

        四、关于指数构建的思考

        随着大数据时代的到来,全球治理对数据的需求和依赖将大大增加,如何高效地利用数据将成为国际关系的一项重要课题。指数的基础是数据,因此指数构建能力在很大程度上体现了数据利用能力。令人欣喜的是,许多中国机构正积极参与指数构建工作,取得了出色的成绩,不仅为自身赢得了知名度,也为相关理论和政策的推进打下了良好基础。当然,应当承认,中国机构的指数构建还处于起步阶段,在方法上和影响力上同西方同行之间还存在一定差距。自党的十八大以来,中国以更加积极和开放的姿态参与全球治理进程,推进机制改革和制度创新,为全球问题的解决贡献中国智慧。例如,中国成立的亚洲基础设施投资银行、丝路基金等都是中国倡议发起的重要合作机制,对全球经济治理起到了积极作用。鉴于指数在全球治理中的积极作用,中国如何构建并应用指数是非常紧迫且现实的问题。

        在充分借鉴西方发达国家经验的基础上,中国相关机构在构建指数过程中,应努力克服西方同行的不足之处,在思想理念、理论方法、传播手段上实现创新,从而将指数在全球治理中的积极因素发挥出来,同时减少和避免消极因素的产生。

        第一,在指数构建过程中,应遵循共商、共建、共享原则。西方国家(机构)在指数构建的过程中,垄断了指数的命名和指标体系建设权,指数作用对象的参与度通常较低。这种构建过程实际上是将指数的构建者与作用对象分离,使得前者对后者拥有了一种隐含的权力,要求其按照构建者或使用者的预期作为或不作为。但是如此一来,指数的科学性、客观性、权威性和合法性将因此受到损害,从而遭到指数作用对象的抵制和反对。鉴于此,中国机构在指数设计初期可以同相关行为体(包括指数的使用者、需求者、作用对象)共同商议,寻找各方共同的需求,并在核心概念和基本方法上寻求共识。在指数体系构建过程中,应尽量提高相关行为体的参与度,以便为指数寻找到适当的测量指标和测算方法。此外,随着参与度的提高,参与方将以更加积极的心态贡献相关数据,指数的数据来源因此将更加广泛,从而降低数据搜集过程中的难度,增加指数的科学性。指数构建的成果可以为相关行为体共同享有,为行为体相互合作助力,从而更加高效地解决全球问题。总之,共商、共建、共享原则可以确保指数构建的目的是为共同利益服务,而非为某个国家的私利服务,减少个别国家权力因素对治理进程的干扰,体现了利益共同体和命运共同体的核心思想。

        第二,在指数的发布和推广过程中,应当创新推广及传播模式。指数的影响力很大程度上依赖于推广和传播。目前,中国机构发布指数主要依靠举办研讨会、发布指数报告和新闻发布会等形式,略显单调。在这一点上,脆弱国家指数借《外交政策》杂志的平台扩大指数影响力是值得学习和借鉴的。对于扩大指数的影响力,首先应考虑如何加强指数构建者、使用者、作用对象同媒体的深度互动;其次应考虑如何增加指数的国际影响力;最后还要考虑如何提高指数的品牌效应和规模效应,让指数深刻嵌入到治理网络中,成为不可或缺的环节。

        第三,加强理论建设和理念创新是根本。指数构建的关键在于其理论基础,指标选择、体系建构、数学模型的具体设计都是围绕着理论展开。随着中国特色国际关系理论日趋成熟,指数构建所依靠的理论基础将日益牢固,为中国机构开发优质指数创造了条件。指数的灵魂是其背后体现的治理理念。为了避免西方国家(机构)在指数构建过程中过于突出西方价值观之弊,中国提出的全球治理理念应具有足够的包容性,在凝聚中国特色的同时加强同各国理念的交流和融合,增强其世界意义。中国目前是世界第二大经济体,不仅可以为世界和平发展作出物质贡献,还应当作出更多制度贡献和思想贡献;此外,作为世界最大的发展中国家,中国的治理理念在很大程度上代表了南方国家的声音,从而为全球治理的思想市场注入新的活力。指数恰好可以将抽象的理念具体化,使之贯彻到全球治理实践的方方面面。从这个意义上说,通过指数构建来提倡和发扬中国对全球治理的思想理念意义重大。


文献来源:《国际论坛》,2017年第2期