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时评 COMMENTARY
作者及其成果
张卫婷
博士后
西亚非洲研究中心
土耳其总统制修宪公投及对中国影响
张卫婷 2017-04-14

        4月16日,土耳其将就包含18条内容的宪法修订案付诸公投,如获通过,土耳其行政、立法和司法权力结构将发生颠覆性改变。对于总统制修宪,土耳其国内外存在巨大争议,因为海外拉票还引起土欧外交风波。土耳其当前正处多事之秋,内外交困,此时举行修宪公投有何深意?会产生怎样的结果,又将带来怎样的影响?本文将尝试对以上问题作一解答。

        一、总统制修宪进程

        总统制最早在2005年由时任司法部长杰米尔•齐切克提出,并得到当时还是总理的埃尔多安的支持。2011年大选胜选后,正义发展党正式将总统制修宪提交议会讨论,被宪法专门委员会驳回。2014年埃尔多安当选首位直选总统,总统制修宪成为正发党此后参加大选的最核心议题之一。2016年5月,抵制总统制修宪的前总理达武特奥卢辞职,耶尔德勒姆继任,正发党明显加快了修宪进程。2016年12月,取得民族行动党对修宪草案的背书后,正发党在议会发起修宪公投程序。2017年1月20日,议会以339票初步通过修宪草案。4月16日的全民公投是修宪公投的第二环节,将最终决定是否批准总统制修正案。

        二、总统制修宪内容

        此次修宪的核心内容是调整土耳其国家机构权力分配,将国家权力中心从议会转移至总统,抑制议会、军队和政党在国家政治中的作用。首先,行政系统权力位阶提高,突出行政效率优先。按照宪法修订草案,总理职位将被取消,由总统兼任国家元首和政府首脑。总统将拥有宣布建立新州以及任命副总统和内阁部长的权力。总统将直接向议会提交预算草案,议会有权审议和修订财政预算而无权审议财政决算,议会预算审议两次不通过时即参照上年度预算执行。总统可以在不与议会法律相抵触的情况下发布行政命令,并且有权否决议会立法,除非议会简单多数(一半以上)支持予以推翻。总统发布的行政法案须经宪法法院审核,不过总统对司法拥有巨大影响力,有权任命15名大法院中的12人。

        其次,修剪议会、法院和军队职权,突出司法和立法系统对行政系统的规范而非限制作用。议会基本只保留立法、国际条约和政府预算审核等相关职能。议会可以任命7名最高法律和检查委员会成员,但不再产生政府,内阁成员也不得保留议员资格。议会中简单多数同意可以发起针对总统的调查讨论,经议会3/5多数同意可以执行议会调查,最后经超议会3/4多数同意才可以弹劾总统。总统宣布或延长国家紧急状态须经议会审核才能通过,但是战争期间除外。战争期间,总统发布的任何法令也须经议会审核。议会将从550人扩员至600人,议员候选人年龄限制由22岁降至18岁。议员任期由4年延长至5年,议会选举与总统选举将被安排在同日举行。跟议会低门槛类似,总统候选人只需获得至少5%政党票或10万张公民票背书支持,以保证有更多政党分流选票,不至于对正发党的主导地位构成威胁。候选人当选后仍可保留党籍。

        最后,军队特殊的宪法护卫者地位被彻底取消。具军方背景者不得参选议会,军事法庭被取消,军方机构被严格置于行政管辖之下。

        三、总统制修宪动力

        第一,总统制能弥补现行议会多党制的诸多弊端。现行议会制下,执政党正义发展党以财政补贴换取选票忠诚;议会中其它三大少数党各有主要依靠的外国势力,为抗衡执政党积极引进外部干涉势力;库族党还以国家融合为条件寻求特殊政治地位。各主要政党之间的恶性竞争导致国家被外国高度渗透,政府欠缺独立性,无力培育经济竞争力,甚至国家统一也受到威胁。2015年6月议会大选后既没有产生直接组阁政党,各政党联合组阁努力也告失败,国家遭遇暴恐、难民和库尔德人独立等三大危机,放大了国家政治机制的低效和脆弱。正发党认为,总统制修宪将至少带来三方面利好。首先,取消议会10%的政党票门槛,允许更多民众和小党参与国家政治,更能发挥土国民主的广泛性和公平性。其次,合并总统和议会选举,将有助于减少国家财政和社会资源消耗,集中经济议题,缓解社会危机。其三,将政府从议会独立出来,有助于抑制政党政治掣肘,提高政府效率,巩固国家统一,增强政策的自主性和稳定性。

        第二,总统制将为正发党升级“土耳其模式”创造条件。正发党自上台后利用地缘便利,以提供安全合作换取西方经援和市场,以国际热钱带动基建投资,以社会补贴吸引民众支持,创造了经济与民主协同发展的“土耳其模式”,自身也实现长期连续执政。但是这一模式强化了土耳其经济对西方的高度依赖,汇率不稳、通胀率高成为难以摆脱的痼疾。尤其地,这一模式不足以使土耳其加入欧盟,即使土让渡大量国家主权;相反,欧洲仅仅视土耳其为消化安全威胁的缓冲,而不保证向其提供这一模式下合作机制承诺的援助和支持。2015年以来,受欧洲危机和叙利亚内战冲击加上美元连续走强,土经济陷入滞涨,同时300万叙难民和库区独立倾向严重威胁社会稳定和国土安全。欧洲难民安排问题以及土俄军机冲突危机使土与西方关系遭受严峻考验。正发党被置于孤立无援的境地,反对派乘机发起挑战,令其在2015年6月大选中一度失去政权。正发党政府被迫大幅调整内外政策,对外修复与俄罗斯关系,参与推进叙利亚停战协议;对内借未遂政变和暴恐袭击发起教育、安全和司法系统内清洗运动,同时强力打击居伦运动、库族民兵武装和伊斯兰国等。这些紧急状态下的自救措施,以损害自身国际形象和与欧美关系为代价,完成了权力高度集中,切断了外界干预土政局的政治渠道,为确保土政策最大程度体现国家根本利益创造了条件。总统制修宪将巩固未遂政变以来的清洗和集权结果,合法化紧急状态下集权措施,为正发党长期执政铺平道路。公投通过的话,2019年重新选举总统,埃尔多安有望最多连任至2029年,将有足够时间落实2023年国家百年发展战略,强化土政策独立性,重新定义国家身份以及与东西方关系。

        四、修宪公投前景

        埃尔多安和正发党拥有较高民意支持而且有执政优势,全民公投通过概率较大。自3月底以来,尽管民调有所回升,修宪支持率仍低于50%。但是民调在土耳其本来就不太可靠,一来很多人不愿意表露自己的真实态度,尤其在大清洗造成社会分裂的情况下,二来为了各自政治目的,很多民调公司会故意在数据上作假。在2015年11月土耳其大选补选中,正发党就在民调普遍不看好的情况下胜选。现总统埃尔多安出身底层、拼搏奋斗的个人形象,加上政治伊斯兰的施政纲领和诉诸民粹主义的宣传策略,使其深受右翼保守阵营欢迎。正发党擅长选举政治,长期执政中通过基建工程和社会补贴建立起与大企业主和底层民众的联盟关系。而且,正发党惯用倾向性报道、定向补贴支持选民、吓阻反对派、抓捕异见分子等场外手段干扰投票行为,引导选举结果。2016年的清洗运动已经成建制地削弱了反对派,为正发党利用执政优势实现预期公投结果清除了可能的国内阻力。

        土耳其政党政治分裂,为正发党合纵连横、争取支持提供了空间。此前人们更担心的是总统制修正案不能获得议会多数支持,因为人们相信一旦进入全民公投阶段,正发党就将稳操胜券。议会中,正发党只控制316个议席,而公投最低门槛需要330票,2015年6月大选后,正发党寻求联合组阁就遭到所有议会党的拒绝。在野党中,共和人民党明确反对修宪,指总统制修宪破坏三权分立宪政基础,不符合欧盟政治原则,将导致苏丹制复辟和全面伊斯兰化,也将终结土耳其加入欧盟的机会。亲库尔德人民民主党本来倾向支持总统制,但要求以库区超然自治地位为前提,潜在威胁国家统一。民族行动党虽然不支持总统制,但是更恐惧国家分裂,仇视库族。埃尔多安于2016年11月以涉恐名义抓捕人民民主党党魁和该党11名议会代表,此后又承诺不会伊斯兰化并且愿意分享权力,终于取得民族行动党对总统制修宪的支持,议案也顺利通过议会表决。

        土耳其外交危机尚在可控范围内,不至于影响公投结果。在海外投票前,共和人民党和库人民民主党赴欧宣传,要求海外公民抵制公投,游说欧洲国家施压土耳其。正发党政府随后也派出多位要员游说欧洲,结果引发外交风波。荷兰等国正处于选举周期内,担心土耳其的拉票活动对双重国籍选民造成困扰,并进一步加剧欧洲社会分裂,不仅拒绝土官员入境,而且质疑未遂政变,批评土“民主退步”,指总统借修宪目的在于实现独裁。埃尔多安一边与荷德等国互怼,向国内支持者展示强势,另一边又要保持克制,避免损害双边经贸关系,给国内以稳定增长预期。此外,土耳其单边宣布提前结束在叙利亚的“幼发拉底之盾”军事行动,表态支持美国打击叙空军基地,密集向西方示好,防止西方在公投前利用金融手段扰乱土市场。剧烈的汇率波动将严重影响土民众尤其是社会底层的日常生活,而后者也是正发党的主要支持基础。

        五、对中土关系影响

        第一,出于保持社会稳定的考虑,埃尔多安将会继续保守的维族政策。公投前形势仍较为敏感,埃尔多安阵营需要确保更多票源。一方面,在土维族大约占10万张选票,且大多支持正发党。另一方面,正发党高举政治伊斯兰旗帜,盟友民族行动党支持泛突厥主义,现行维族政策体现两党政治主张高度契合的部分。如果修宪顺利通过,埃尔多安也缺乏主动改变维族政策的动力,尤其是在土社会片面接受当地维族涉疆宣传,对华认知不完全的情况下。何况维族偷渡土耳其会增加埃尔多安的政治收益,给土国带来新的投资和消费,对于经办的地下机构也将带来额外的经济收入。未来土改变维族政策基于三个变化:其一,中土之间反恐安全合作机制的建立和流畅运行;其二,两国人文交流扩大,加强主流媒体在土宣传,纠偏社会错误认知;其三,土耳其新模式建构完成,摆脱经济对西方高度依赖,中国对土经贸和汇率有重大影响。

        第二,实行总统制后,土中整体关系和双边“一带一路”合作将迎来良性发展机会。一方面,实行总统制后,土耳其将更加独立自主。中国可以与埃尔多安协商更加清晰、统一的政策来共同应对中土双边关系中的涉疆、涉恐议题。埃尔多安没有更多理由来躲避责任,土耳其政策与操作相矛盾的情况会减少。另一方面,实行总统制后,土耳其会更关注经济议题而且将更加倚重东方。实行总统制的初衷是摆脱西方控制和渗透,实现国家真正独立自主,从而为探索新的国家发展模式创造更友善的环境条件。土耳其将采取更加平衡的外交政策,在维护地区和平与稳定上承担更多责任,经济上与会更多向东看,寻求与新兴国家开展合作。

        土耳其对中国以及双边“一带一路”合作的期待主要包括以下几个方面。其一,能源合作。土致力于实现能源多元化,摆脱对俄天然气的过度依赖。土预算未来几年投资230亿美元进行核电站建设,目前已经与俄罗斯和日本分别合作建设一座核电站,希望与中国合作建设第三座。其二,基建合作。土方希望中国参与联接土耳其东西部的高速公路网建设,并为该项目提供部分融资。其三,市场共建。土方希望与中国在土国共建一个自由贸易区,扩大双边贸易,同时也可以充分利用土耳其在欧洲的优惠市场地位,助推中国商品的本地化推广。此外,双方还可以合作开发中东、非洲和拉美市场,避免过多同质竞争。其四,旅游合作。中国是土耳其最大贸易逆差来源国,土耳其希望中国多引导公民前往土旅游消费,弥补贸易失衡,促进双边人文交流。其五,教育交流。双方在土耳其共建中国大学,帮助推广中国研究项目,以文化、教育、科技交流以及公民社会和媒体领域的合作,全面提升两国互信水平。


文献来源:上海国际问题研究院