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研究报告 paper
《中国与老挝发展合作的评估与展望》
张海冰、周士新、王玉柱、薛磊 2017-04-17

        2017年4月6日,上海国际问题研究院课题组完成的《中国与老挝发展合作的评估与展望》报告在老挝首都万象发布。老挝相关政府部门、世界银行、国际金融公司等国际组织驻老挝办公室,澳大利亚等国驻老挝大使、当地市民社会组织、以及国际非政府组织的代表出席发布会。

        老挝人民民主共和国位于亚洲东南部、中南半岛北部,面积23.68万平方千米,是中南半岛唯一的内陆国家。受内陆国家的地理限制,近年来老挝非常重视国内交通基础设施建设,从“路锁国”变成“路联国”成为老挝国家发展的重要战略之一。从地貌特征来看,老挝的总体地形可概括为北部山地、东南部高原、西南部平原低地和西部低山丘陵,山地高原占国土面积2/3。老挝境内河流众多,以湄公河及其支流为主,多为由北向南或自西向东流淌,森林覆盖率约为52%,是著名的森林之国。由于自然资源和水资源丰富,老挝在矿产资源开发和发展水利建设方面具有天然优势,老挝也致力于成为中南半岛的“蓄电池”。从产业发展来看,老挝是一个以农业为主的国家,农林业是老挝国民经济的基础。20世纪 80年代中期开始,老挝开始实施革新开放政策。2013 年老挝加入世界贸易组织,工业和服务业开始逐步发展起来,老挝经济呈现良好的发展势头。世界银行《2016年全球营商环境报告》显示,老挝2016年排名134,比2015年前进5名,人均国民收入为1600美元,是最不发达国家。老挝的第八届国会二次会议将2017年经济增长目标定为7%,到2020年平均经济增速定为7.2%,人均国民生产总值在2020年达到2978美元。

        老中两国双边经贸关系密切,两国政府和民间交往日益密切。一方面,老挝和中国都是社会主义国家,在彼此的发展道路上相互帮助和学习,这种兄弟般的关系给中老关系注入了亲情色彩。另一方面,中国与老挝的贸易和投资近年来出现了较为强劲的发展势头,特别是2013年中国提出“一带一路”倡议以来,老挝作为沿线国家是中国重点合作伙伴。目前,中国是老挝最大的援助国和最大的投资来源国。

        本报告从三个方面对老中发展合作进行研究:

        首先,从历史发展角度,分析中国在老挝国家发展中所扮演的角色。从老挝国家独立、对外关系和经济发展三个方面来看,中国扮演了积极的支持者和平等的合作伙伴角色。

        其次,就中国对老挝的投资进行分析,主要结合“一带一路”倡议就中国对老挝投资的情况、面临的问题和老挝对中国投资的评价进行分析。老挝政府和社会民众对中资企业在老挝的投资整体上的评价是积极的,认为中国公司为当地经济发展、就业创造和生活环境改善做出了积极贡献。但是也存在一些问题,其中三个方面的问题是老挝最为关切的:中资企业员工雇佣本土化的问题;土地使用引发的相关法律问题;投资引发的环境保护问题。

        最后,系统分析总结中国对老挝援助的历史发展、主要特点和存在的问题,并从政府、智库知识界和民众三个层面分析了老挝对中国援助的评价。具体来看,老挝政府对中国援助的评价是最高的,并希望中国能够持续加大对老挝的援助力度。中国帮助老挝缓解了医院、道路、学校、体育设施等基础设施短缺方面的难题,并且能够比较高效和准时地完成援助项目也是中国援助受欢迎的主要因素之一。从老挝的知识和智库层面看,也非常欢迎中国的援助,并不认为中国的援助是一种威胁,认为中国的援助和发展模式提供了不同于西方的第三条道路,老挝可以从中国的发展经验中吸取有价值的营养。从老挝民众的角度看,对中国援助项目的评价总体是相当积极的,对于惠及当地百姓的民生项目的援助评价比较高。但是,也不乏对中国援助的批评声音,当地一些非政府组织表达了他们的关切。归纳起来,主要有三方面的问题:第一,基础设施援助项目和部分中国企业的投资项目涉及到土地使用和动拆迁安置,以及环境保护问题;第二,除去无偿援助外,中国提供的无息贷款,特别是大量的优惠贷款引发了关于老挝“债务可持续性”问题的讨论和担忧;第三,中国援助透明度较低,当地民众和非政府组织了解和参与有限,基层民众受益面和获得感有待提升。

        结合中国在老挝的投资和援助中存在的问题,本报告提出了五点政策建议:第一,以落实2030年可持续发展议程为契机,探索建设老中可持续发展议程示范区,建立老中合作的样板项目。第二,加强着眼长远的老中民心工程建设。民心相通既是“一带一路”倡议的“五通”之一,也是澜湄合作机制的三大支柱之一。老中两国应该在加强软基础设施投资和援助,特别是教育领域方面的发展合作多做努力。第三,改善中国援助项目的能见度和影响力。建议老中政府加强援助和投资项目的评估合作,定期向媒体和公众发布评估报告。第四,增进与其他老挝主要援助方的沟通和协调。第五,积极推动中国民间组织走进老挝,增加与老挝当地民众的沟通。建议中国通过建立政府、企业、民间组织三方合作的平台,加强民间组织参与老挝紧急人道主义援助、环境保护、卫生健康等领域的合作,帮助提升老挝社会的抗冲击能力,为双方政府合作奠定社会基础。

        本报告是在亚洲基金会的资助下对老挝进行实地调研和大量访谈之后形成的,我们希望这份报告能比较客观全面地呈现老中发展合作所取得的成就与面临的问题。对于老中未来合作,也给出了相应的政策建议。我们希望这份报告能够有助于国际社会客观了解中国在老挝的投资和援助情况。我们也祝愿老中关系能历久弥新。