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作者及其成果
张春
研究员
西亚非洲研究中心
外交政策研究所 所长
zhangchunster@gmail.com zhangchun@siis.org.cn
zhangchunster@gmail.com zhangchun@siis.org.cn
“一带一路”与全球治理的新实践
张春 2017-02-06
“一带一路”倡议 全球治理 人类命运共同体 公共产品
简介

        在遭到保护主义、孤立主义和民粹主义等严峻挑战之际,“一带一路”倡议的落实推动了全球治理新实践的系统化发展。首先,“一带一路”倡议使人类命运共同体的意识培育从被动和自发转向主动与自觉,推动了全球治理的认识论变革;其次,“一带一路”倡议为国际社会提供义利兼顾的可持续性更高的公共产品,提升了全球治理的道德门槛;再次,“一带一路”倡议将自下而上与自上而下的全球治理方式有机结合起来,提高了全球治理的行动自觉;最后,“一带一路”倡议以中国处理发展、改革、稳定关系的有效经验为基础,通过“联动发展”实现对经济、社会、环境、安全等要素的更好平衡,同时强调南南合作与南北合作的合理平衡。也应看到的是,“一带一路”持续推进全球治理新实践仍面临着严峻的外部环境挑战,需要在深入推进倡议落实的同时,处理好自上而下与自下而上的全球治理努力的平衡。

正文

        2017年1月18日,习近平主席在联合国日内瓦总部发表重要演讲,指出人类正处在大发展大变革大调整时期,也正处在一个挑战层出不穷、风险日益增多的时代;为让和平的薪火代代相传,让发展的动力源源不断,让文明的光芒熠熠生辉,习近平给出了“构建人类命运共同体,实现共赢共享”的中国方案。[1]习近平主席在演讲中也特别指出,“一带一路”倡议及其落实是中国方案的典型体现。的确,自2013年“一带一路”倡议首次提出以来,迄今已有100多个国家和国际组织积极响应支持,一大批早期收获项目落地开花,联合国于2017年2月和3月先后首次将“人类命运共同体”写入联大决议和安理会决议之中。可以认为,在全球化进程遭遇逆风,保护主义、孤立主义、民粹主义思潮不断抬头,全球治理体系处于调整变革的历史关头[2],“一带一路”建设使全球治理实践不断推陈出新和系统化,为全球治理体系的调整变革奠定了坚实基础,也为中国特色外交理论和实践的发展提供了鲜活素材。笔者认为,“一带一路”建议正从四个方面推动全球治理的新实践系统化发展,即:培育人类命运共同体的意识,提升国际公共产品供应的道德标准,提高全球治理的行动自觉,改善全球治理的要素平衡。

        一、培育人类命运共同体的意识

        人类从来都是一个命运共同体:当代文明与技术发展使这一事实前所未有地得以凸显,全球治理的兴起则以另一种方式间接承认了这一事实。但由于对延续了几千年的次级共同体——如族群共同体、国家共同体等——分裂治理的路径依赖,既有全球治理努力中严重缺乏对人类命运共同体的主动意识。“一带一路”倡议的落实强化了国际社会对人类命运共同体意识培育的主动性和积极性,从而推动全球治理从被动转向主动,从自发转向自觉。

        (一)既有全球治理努力的被动性与自发性

        包括全球治理在内的既有人类治理努力仍是地方主义且相互割裂的:无论是村落、城邦还是领地、国家甚至昙花一现的帝国,还是当今的全球治理,均来自于对人类命运共同体的被动与自发理解——尽管从历史的视角看也呈现向主动与自觉方向演进的趋势。

        第一,首次引发对人类命运共同体的全面思考的,是20世纪初的两场世界性大战。两次世界大战激发了人类命运共同体意识,为全球治理的兴起奠定了安全基础:一方面,主要发生在欧洲的大规模战争被视作对全人类的毁灭性破坏;另一方面,国际社会在战后形成了尽可能避免第三次世界大战的集体共识,并产生了相应的治理努力,冷战时期的“长和平”便是其典型。[3]但很显然的是,两次世界大战对人类命运共同体意识的激发不仅高度消极,也主要局限于人类生存这一低标准的安全视角。

        第二,相比世界性大战,系统性经济危机则更多从较高标准的人类生存质量和经济安全角度,激发了人类命运共同体意识。潜在的命运共同体意识和真实的核恐怖,很大程度上指向人类生存本身,进而易于触发人类命运共同体意识。相比之下,全球性经济危机对人类命运共同体意识的刺激要晚得多,相对重要的事件是1997年东亚金融危机和2008年全球金融危机。如果说前者更多触发地区性经济治理努力,后者则推动了全球经济治理的重大进展,尤为明显地体现在二十国集团(G20)的演进上。

        第三,尽管被承认的时间相对较近,生态危机、气候变化等所触发的人类命运共同体意识更多从地球生存或人类可持续发展的角度推动了全球治理。早在20世纪70年代,科学家们就大声疾呼保护生态环境;但直到21世纪第一个十年的中后期,国际社会才真正重视生态危机的重要性,人类命运共同体意识才逐渐得到强化。[4] 2015年联合国气候变化《巴黎协议》的达成某种程度上表明,国际社会对地球生态系统保护、人类命运共同体等的意识正朝更加主动和积极的方向发展。

        第四,在上述对人类安全、经济及星球存续的整体性威胁之外,相对具体和个体性的威胁也推动了人类命运共同体意识的被动和自发性培育,从个体层次强化了全球治理努力。其中特别重要的是恐怖主义袭击和流行性疾病:尽管是一种古老现象,但意识到恐怖主义的人类命运共同体影响,很大程度上仍是2001年“9·11”恐怖主义袭击事件之后的事情;大致相似地,对自古有之的流行性疾病的人类命运共同体影响的重视,很大程度上也是进入21世纪之后的事情。

        (二)“一带一路”推动全球治理走向主动与自觉

        尽管不乏主动与自觉的要素,如全球气候变化治理中的“国家自主贡献承诺”(Intended Nationally Determined Contribution, INDC)、对恐怖主义和流行病的早期预警努力等,但迄今为止的全球治理仍是对人类命运共同体的被动和自发反应,是一种自上而下的努力。相比之下,“一带一路”倡议是由中国自下而上地提出的,其所蕴含的人类命运共同体—利益共同体—责任共同体的“三位一体”思想[5],可重大地推动全球治理朝向主动与自觉方向发展。

        第一,人类命运共同体是全人类实现和平共处与共同繁荣的共同理想目标。2012年11月,党的十八大报告提出,“这个世界,各国相互联系、相互依存的程度空前加深,人类生活在同一个地球村里,生活在历史和现实交汇的同一个时空里,越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体。”自就任中国国家主席之后,习近平在一系列涉及中国外交的讲话中频频使用“命运共同体”概念,从国与国的命运共同体,到区域内命运共同体,再到人类命运共同体。“这一超越民族国家和意识形态的‘全球观’,表达了中国追求和平发展的愿望,体现了中国与各国合作共赢的理念,提交出一份思考人类未来的‘中国方略’。”[6]

        第二,推动“你中有我、我中有你的利益共同体”形成是构建人类命运共同体的物质基础。自党的十八大以来,中国政府在很多国际国内场合,用“利益共同体”来形容中国和其他国家、地区之间的关系。例如,在2015年10月12日的中共中央政治局第二十七次集体学习中,习近平强调:“经济全球化深入发展,把世界各国利益和命运更加紧密地联系在一起,形成了你中有我、我中有你的利益共同体。”[7]事实上,中国对打造与各方的利益共同体方面也是高度开放的,习近平曾在哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、孟加拉国、韩国、缅甸、德国、法国、英国、新西兰等国谈及双边关系时都使用了“利益共同体”来加以描述,在与非洲、上海合作组织、阿拉伯国家、G20、金砖国家等地区或国际组织也都使用“利益共同体”描述相互间的整体合作关系。

        第三,责任共同体则是联系利益共同体与命运共同体的桥梁,是从利益共同体迈向命运共同体的保障。在2014年4月8-11日举行的博鳌亚洲论坛上,李克强总理发表主旨演讲,第一次将三个共同体放在一起加以论述,倡议:坚持共同发展的大方向,结成亚洲利益共同体;构建融合发展的大格局,形成亚洲命运共同体;维护和平发展的大环境,打造亚洲责任共同体。[8]在2015年3月的博鳌亚洲论坛2015年年会上,习近平主席强调,责任共同体是迈向命运共同体的基本要求。他强调,迈向命运共同体,必须坚持各国相互尊重、平等相待,必须坚持合作共赢、共同发展,必须坚持共同、综合、合作、可持续的安全;必须坚持不同文明兼容并蓄、交流互鉴。[9]

        “一带一路”倡议非常清晰地展示了命运共同体—利益共同体—责任共同体的“三位一体”思维,对于培育人类命运共同体意识有着重要意义。首先,通过切实、稳步推进“一带一路”倡议,进一步夯实中国与沿线国家、沿线国家相互之间及作为一个整体的“一带一路”倡议沿线国家的利益共同体。“一带一路”倡议以基础设施建设为抓手,通过联动发展促进沿线国家发展,从而实现沿线国家的利益交融和利益共同体形成。其次,在推进“一带一路”倡议落实的过程中,必须充分认识到不同国家的利益差异,因此“一带一路”倡议在推进过程中必须坚持正确义利观,坚持共商、共建、共享原则,实现沿线各国的共生共存并共谋发展。最后,在推进“一带一路”倡议落实的过程中,沿线国家应当作为一个整体,为倡议的正确落实和国际社会的正确理解发挥建设性作用,为“一带一路”倡议的落实营造有利的内外环境。

        二、提升国际公共产品供应的道德标准

        全球治理的进展需要国际社会合作提供国际公共产品,这与“一带一路”倡议版权归属中国但收益为各国共享所体现的共同发展、共享成果的精神相一致,超越了传统的国际公共产品供应对供应方自私利益的强调,重大地提升了国际公共产品供应的道德标准,对推动全球治理的调整变革有着重要意义。

        (一)自私获益主导传统的国际公共产品供应

        随着人类命运日益相联,对国际公共产品的供应要求也持续增加。发达国家充分利用其历史性的发展优势,抢占了国际公共产品的供应权,并以此拓展自身利益,追求和强化国际公共产品供应的地理性垄断,建构自身的势力范围。这不仅不利于全球治理的调整变革,反而加剧了国际社会的权势竞争。

        既有公共产品理论有效地掩盖了西方发达国家的自私利益,但其对“免费搭车”的强调事实上暴露了其真面目。根据经典界定,公共产品是指“任何人对该产品的消费都不影响其他人对该产品进行同等消费的产品”,[10] 它具有两个基本特征,即非排他性和非竞争性。非排他性是指消费的开放性和平等性,即任一个体在消费此产品时无法排除其他个体对此产品的同时消费;非竞争性有两层含义,一是指边际生产成本为零,即增加一个公共消费者,该产品的供应方并不增加成本;二是指边际拥挤成本为零,即在公共产品的消费中每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费质量。[11]

        根据上述理论,消费者增加并不会导致公共产品本身的消耗,也不会导致供应成本的增加。因此,“免费搭车”理论上不应成为问题。但为什么既有理论不遗余力地强调免费搭车问题呢?关键公共产品供应方能够从这一供应中获得特殊的自私利益。必须指出的是,供应方的动机与消费方并不相同:一方面,供应方本身也是消费方,甚至可能是公共产品的最大消费方;[12]另一方面,供应方拥有在消费公共产品之外的垄断性获益,这是其他消费者不可能获得的,其中最为重要的是国际规则和国际制度的主导权。例如,有学者评论指出,“认为美国独立提供了一系列惠及全体国际社会成员的国际公共产品的想法纯粹是幼稚的幻想。美国的本质是自私的而不是大公无私的。持此种这种天真幻想的人没有注意到美国从其推动建立的开放市场中获得了最大比例的收益。”[13]

        为了确保自身垄断性获益,国际公共产品的传统供应方往往自相矛盾:一方面,以免费搭车为由,呼吁更多行为体参与国际公共产品的供应;另一方面,差别对待国际公共产品的潜在供应方,对后者参与国际公共产品供应设定不同标准。其真正目的是:一方面,降低自身供应公共产品的成本,实现“成本分摊”;另一方面,维持自身对公共产品供应的主导权,使其他成本承担者成为低人一等的供应方,甚或拒绝其成为供应方。

        由此延伸的现实结构是,为确保从公共产品供应中获得最大利益,国际公共产品的传统供应方往往追求公共产品供应的“地理性垄断”[14],即以自身为特定地区供应特定公共产品为基础或理由,试图垄断特定地区所有公共产品的供应权——尽管它(们)可能在有的领域并不具备优势,无论是传统“势力范围”的划分、还是美国奥巴马总统强调“不能让中国制定亚太地区经贸规则”均是这一逻辑的典型体现。

        (二)“一带一路”倡导更高的道德标准

        与国际公共产品供应的既有逻辑相比,“一带一路”强调公共产品供应中利己与利他合理平衡的新型义利观,倡导基于公共产品供应比较优势的分工合作,并试图开发新型的可持续性公共产品,重大地促进了全球治理的新实践。

        第一,新型义利观是“一带一路”倡议供应国际公共产品的指导思想。一方面,“一带一路”倡议提供的公共产品的重要特征是,为他国“垫付”发展原动力。在当前全球政治经济态势下,发展动力不足正成为一个制约各国发展的重要瓶颈。“一带一路”倡议不要求“现货交易”、不对回报预设时间表,而是以沿线国家的长期可持续发展为目标,采取多种灵活方式为其“垫付”发展所需的启动资源。这就是习近平主席所说的以义为先、义利并举,不急功近利,不搞短期行为。另一方面,“一带一路”倡议强调共同得益,实现利己与利他的有机结合。中国是“一带一路”的倡导者和推动者,但中国始终强调,建设“一带一路”不是中国一家的事。“一带一路”建设不应仅仅着眼于自身发展,而是要以中国发展为契机,让更多国家搭上中国发展快车,帮助他们实现发展目标;中国一贯强调,在“一带一路”建设过程中,要统筹同沿线国家的共同利益和具有差异性的利益关切,寻找更多利益交汇点,调动沿线国家积极性。

        第二,以联动发展为核心,“一带一路”倡议强调,国际公共产品供应应当以各国比较优势为基础,建立合理、高效的分工合作体系。一方面,“一带一路”倡议的核心是通过发展基础设施和国际产能合作,促进沿线各国的联动发展。这是以中国改革开放近40年的成功经验和累积优势为基础的。另一方面,中国并不试图以提供上述公共产品为基础扩大自身在国际公共产品供应中的供应权,而是倡导共商、共建、共享,通过加强伙伴关系,包括双边的多层次、多渠道合作,强化多边合作机制作用及继续发挥沿线各国区域、次区域相关机制的建设性作用。中国始终强调,“一带一路”沿线国家基于但不限于古代丝绸之路的范围,各国和国际、地区组织均可参与,让共建成果惠及更广泛的区域。这充分印证,“一带一路”倡议所提供的公共产品并非区域性或封闭性的,而是开放、共享的。

        第三,“一带一路”倡议提供的公共产品有着更高的可持续性。免费搭车论点背后,的确存在对公共产品可持续性的担忧。笔者认为,特定公共产品的可持续性高低,主要取决于四方面要素:一是公共产品的内涵可持续性,即是否需要长期的外部投入,如风力发电与火力发电的路灯的差异;二是公共产品的载体可持续性,如路灯的灯杆、灯泡的材质差异;三是公共产品的财务可持续性,即公共产品本身与其他经济、社会系统的融合程度,如收费高速公路的财务可持续性明显高于免费路灯系统;四是公共产品的社会可持续性,即其社会经济溢出效应,如核电站与高速公路所提供的公共产品的潜在风险差异。“一带一路”倡议所提供的公共产品主要包括三类:一是基础设施建设及相关的联动发展;二是沿线国家发展所需要的原始资金;三是中国发展经验特别是“先富带动后富、最终实现共同富裕”的发展思路。根据上述标准,这三类公共产品的可持续性都相当高,对于推动国际公共产品的整体提升有着重要的积极意义。

        三、提高全球治理的行动自觉

        “一带一路”倡议是中国在全球治理面临困境之际提出的,核心是为国际发展动力不足提供刺激,同时也通过自身的榜样作用推动国际共同努力。可以认为,“一带一路”倡议正推动全球治理从自上而下的单一方法朝自上而下、自下而上相结合的复合方法发展,重大地提高了全球治理的行动自觉。

        (一)自上而下是全球治理的传统方法

        需要指出的是,迄今为止的全球治理努力主要遵循自上而下的逻辑:一方面,全球性挑战更多是对人类的整体性威胁,仅凭单个国家的行动往往难以有效应对;另一方面,为实现整体和统一行动,必须有共同的规范和标准,以避免地区、国别行动的相互矛盾。由此而来的全球治理努力往往采取自上而下的规则制定方法或规范化治理方法,因为规则可以界定可为或不可为的行动。

        自上而下的规范化治理首先描述了一套行为规范,并设定服从和制裁机制,目标是诱导行为体相应地调整行为。也就是说,规范化治理方法基于如下信念,即对治理体系、代表性、执行机制等的恰当设计,可有效推进全球治理的目标实现。这样,国际社会治理各类全球性问题的方法往往是先塑造共识,然后签署国际协议,并以此为基础建立相应的国际机制,最后才后具体到国家或地方性落实。[15]自上而下的规范化治理方法为大多数全球治理努力所采纳,尤其明显的是全球气候变化谈判。

        尽管规范化治理方法为各行为体预设了具体的行为规范,但现实中却很难奏效。无论是全球气候变化谈判的困难,还是国际恐怖主义的应对,还是全球性传染病的控制,都面临着明显的治理困境或治理失灵:一是在国际无政府状态下,自上而下方法往往难以贯彻,哪怕是在设定了相应的服从和惩罚机制之后;二是规则制定的滞后性,使得规则总是难以跟上国际权力结构的变化、安全挑战的变化及相互依赖的深化;[16]三是规则制定与全球性挑战的错配,规则制定指向具体的行为规范而非特定的政策目标,但其政策目标即特定全球性挑战在规则制定过程中被忽视或淡化;四是规则制定的合法性日益遭到全球性权势扩散的挑战。[17]

        规范化治理的失灵呼吁替代性的全球治理思维和方式:一方面,考虑到规范化治理的自上而下逻辑,替代性的全球治理思维和方式可以从相反方向即通过自下而上的方式展开,这也符合全球性权势扩散对全球治理的内在要求;另一方面,考虑到规范化治理方法使最终治理目标陷于模糊化,因此需要对全球治理的目标予以重新强调,这催生了结果导向的全球治理探索。很大程度上,结果管理方法使全球治理发展为一项技术性工程,拥有理性、技术规划知识的技术专家和官僚们现在占据着很有权势的位置。[18]可以认为,正是对自下而上方法的呼吁和结果管理方法的成长,使得“一带一路”倡议的重要性得以进一步凸显。

        (二)“一带一路”强调双向推动的全球治理

        “一带一路”是中国提出的国别性发展倡议,根本上是种自下而上的全球治理努力,但它对共商、共建、共享的全球治理模式,伙伴关系及新型发展融资机制等的倡导,反映的却是对自上而下与自下而上两种范式的更好平衡。

        第一,“一带一路”倡导沿线国家自下而上地推动共商、共建、共享的全球治理模式。作为一项自下而上的治理努力,“一带一路”倡议并不具备自上而下地塑造沿线国家的行动共识、建立统一的落实机制等功能,更没有如此意图。中国强调的共商、共建、共享的全球治理模式具有明显的自下而上特征:共商强调彼此尊重各国的利益,求同存异、相互信任;共建强调在“一带一路”广阔的范围内优化资源配置,调动多方主体积极参与、精诚合作、各取所长;共享强调互利共赢,让“一带一路”建设惠及各国人民、给各国人民带来更多更公平的福祉。在“一带一路”建设中,以共商为基础才能真正实现共建,共商共建才能真正达到共享,三者是有机统一的关系。在“一带一路”建设中,以共商为基础才能真正实现共建,共商共建才能真正达到共享,三者是有机统一的关系。共商、共建、共享的原则的核心在于“共”,只有共商、共建、共享,才能建成真正平等、包容的伙伴关系,形成一个命运共同体。

        第二,“一带一路”倡议强调自下而上的高度自觉的伙伴关系建设,它包括双边、多边、地区乃至全球性的伙伴关系建设。到2016年6月底,中国已经同56个国家和区域合作组织发表了对接“一带一路”倡议的联合声明,并且签订了相关谅解备忘录或协议;中国也已与11个国家签署了自贸区协定。中国已经与大多数中亚和外高加索国家签署了“一带一路”相关政策的协议,并与欧盟、中东欧16国、大湄公河次区域组织、非洲联盟等区域或次区域组织发布联合声明,对接各方支持“一带一路”建设的相关政策规划。中国已经与大多数中亚和外高加索国家签署了“一带一路”相关政策的协议,并与欧盟、中东欧16国、大湄公河次区域组织、非洲联盟等区域或次区域组织发布联合声明,对接各方支持“一带一路”建设的相关政策规划。在高层互访的引领下,通过各层次的双多边合作机制,中国提出的“一带一路”倡议已经与沿线多国的国家发展战略实现对接,包括:哈萨克斯坦“光明之路”、俄罗斯“欧亚经济联盟”、蒙古“草原之路”、欧盟“容克计划”、英国“英格兰北方经济中心”、韩国“欧亚倡议”、越南“两廊一圈”、澳大利亚北部大开发、东盟互联互通总体规划、波兰“琥珀之路”等。

        第三,“一带一路”推动了新型发展融资机构建设,强化了自下而上的行动自觉性。在当前国际发展动力不足的情况下,自上而下的全球性融资努力难度明显增加,对自下而上的国别、地区性发展融资安排的需要更加迫切。中国在提出“一带一路”倡议时便明确承诺,将“统筹国内各种资源,强化政策支持。推动亚洲基础设施投资银行筹建,发起设立丝路基金,强化中国—欧亚经济合作基金投资功能。推动银行卡清算机构开展跨境清算业务和支付机构开展跨境支付业务。积极推进投资贸易便利化,推进区域通关一体化改革。”的确,亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行、丝路基金等的建设和发展,充分表明了中国以实实在在的行动自下而上地“一带一路”倡议落实的自觉性,对于提高全球治理的行动自觉有重要意义。

        最后,“一带一路”也强调对以联合国为核心的全球发展伙伴关系的支持。中国充分认识到人类命运共同体建构对集体行动的要求,进而认为“一带一路”倡议的落实将为全球发展努力作出重要贡献,特别是自2016年开始实施的联合国2030年议程。正因如此,“一带一路”倡议建设的指导原则中,第一条便是“恪守联合国宪章的宗旨和原则”,遵守和平共处五项原则,即尊重各国主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、和平共处、平等互利。就中国做出切实努力使“一带一路”倡议能够为联合国2030年议程的落实贡献最大力量而言,“一带一路”倡议的确在维护和巩固联合国在全球发展合作中的核心地位;同时,它也表明中国崛起并不试图挑战现存国际秩序,而是力争实现在体系内的和平发展。

        四、改善全球治理的要素平衡

        全球治理包罗万象,其中特别重要的是发展与安全、可持续发展各要素及伙伴关系等的内部平衡。迄今为止的相关实践更多强调特定方面而缺乏整体性思维,而“一带一路”倡议以中国自身发展经验为基础,强调发展、改革与稳定的相互平衡,强调经济、社会、环境等的科学发展,也倡议发展中国家与发达国家的新型伙伴关系,对全球治理的新实践有着重要意义。

        (一)片面强调特定方面导致治理效果不佳

        既有的全球治理努力存在重大偏颇:一方面,在发展与和平这两个时代主题中,西方发达国家强调和平高于发展;另一方面,基于其发展优势,西方自20世纪50年代起便开始主导国际发展合作,南南合作与南北合作的关系极不平衡。上述偏颇不仅是广大发展中国家长期难以实现真正可持续发展的原因,也是近年来西方内部发展困难的原因。

        正如邓小平所指出的,发展与和平是时代主题,进而也是人类命运共同体建构的核心问题。但根据西方发达国家的逻辑,发展需要和平、稳定的环境,否则难以实现真正的发展;因此,要实现发展,就应实现和平、稳定与安全,进而也需要有问责、有效的政府。例如,西方一项研究认为,由于内战往往持续时间较长,一国在内战结束后的人均收入水平一般会下降15%,绝对贫困率可能会上升30%;儿童和总体的人口死亡率在战争期间会急剧上升,战后仍会保持较高水平。[19]这样,“安全—发展关联对于发展合作而言极为重要”;[20]西方发达国家也长期据此为发展中国家开出“安全优先”的处方,并推动自身“发展政策的安全化”,即从安全、治理的角度思考发展政策的制定与执行。例如,经合组织发展援助委员会(OECD/DAC)一直高度关注冲突与发展的相互关系。较早时期,OCED/DAC主要从结构调整逻辑和保证外资安全和经济自由化进程安全的必要性视角来思考;进入21世纪后,OCED/DAC更多聚焦控制不稳定因素,特别赋予安全部门改革的援助优先;在后“9·11”时期,“恐怖主义”进入经合组织发展援助委员会的发展话语,日益迈向以“发展”名义合法化军事干涉,将越来越多的军事和安全开支纳入发展预算。

        但过去几十年的经验表明,“安全优先”的处方根本行不通。一方面,在西方指导下的诸多发展中国家并没有实现真正的发展,同时其和平、安全、稳定也未见根本性改善。众所周知,非洲是自冷战结束以来最为动荡、最不安全的地区;但“仅仅50年前,亚洲(日本除外)曾处在与我们类似的不发达和令人绝望的境地。‘饥荒的名字叫中国,苦难的名字叫印度’……韩国当时的发展水平甚至不及肯尼亚、科特迪瓦或者加纳”。[21]另一方面,过度强调安全、治理优先于发展,事实也导致了西方内部的发展困境;无论是英国脱欧,还是特朗普当选,背后的深层次根源都在于其发展不均衡、发展不充分,而其根源又在于过度强调发展的安全、治理条件。

        (二)“一带一路”倡议强调均衡发展

        “一带一路”倡议既是一项外向型的国际发展努力,更是一项内向型的国内发展努力。因此,“一带一路”倡议首先以中国自身处理发展、稳定、改革三者关系的国内经验为基础,进而为国际发展及人类命运共同体建构提供参照,从而推动全球治理的新实践。

        第一,以中国处理发展、改革、稳定关系的有效经验为基础,“一带一路”强调对发展—安全—治理的更好平衡。自改革开放以来,中国始终强调“发展优先”,以发展的成果逐渐解决各类新老发展、安全及治理挑战,形成一种积极循环;这也正是当前中国进一步全面深化改革开放的基础。总结中国的成功经验,习近平主席指出,“发展就是最大安全,也是解决地区安全问题的‘总钥匙’。”[22]众所周知,“一带一路”沿线国家面临各种安全与稳定挑战;在西方发达国家“安全优先”处方被证明无效的情况下,“一带一路”倡议可为其提供平衡发展—安全—治理的替代模式,推动人类命运共同体的新实践。

        第二,“一带一路”倡议旨在通过“联动发展”实现对经济、社会、环境、安全等要素的更好平衡。“一带一路”倡议“致力于亚欧非大陆及附近海洋的互联互通,建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系,构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络”,同时借助一系列互联互通项目,“推动沿线各国发展战略的对接与耦合,发掘区域内市场的潜力,促进投资和消费,创造需求和就业,增进沿线各国人民的人文交流与文明互鉴,让各国人民相逢相知、互信互敬,共享和谐、安宁、富裕的生活。”[23]用官方话语说就是,通过推动基础设施互联互通,可以促进贸易和投资,打破资金、技术、人才流动的藩篱,完善全球统一市场平台,搭建开放型世界经济新体制,进而实现一种“联动式发展”。

        最后,“一带一路”倡议注重对南南合作与南北合作的合理平衡。随着以中国、印度等为代表的新兴大国持续崛起,南南合作得到快速发展,但也面临着来自发达国家的承担更大国际责任的重大压力。中国始终强调,既要大力发挥南南合作的重要作用,同时仍应坚持南北合作的主渠道作用。“一带一路”倡议的落实事实为构建更为合理与平衡的南南合作—南北合作的互动关系模式提供了参考,即:通过“一带一路”倡议,中国主动设立推动国际发展和全球发展伙伴关系的自主贡献目标。

        通过主动设定中国的自主贡献目标,“一带一路”倡议可推动“共同但有区别的责任”原则的具体化和机制化。尽管“共同但有区别的责任”原则早已成为一项国际共识,但如何具体化和机制化,仍充满争议。联合国气候变化谈判《巴黎协议》通过的“国家自主贡献承诺”为实现上述目标提供了有效参考,而“一带一路”则推动其进一步升级,使其成为一个三位一体结构:一是对传统援助方或发达国家的强制性官方发展援助目标,即将其国民总收入的0.7%用作对发展中国家的官方发展援助、将其国民总收入的0.15%至0.20%用作对最不发达国家;二是新兴发展伙伴的自愿性“国家自主贡献承诺”;三是支助接受方(其他发展中国家)的自主性国内资源动员目标。[24]如果这一“三位一体”结构得以建立,全球发展伙伴关系中的南南合作、南北合作互动模式必然会变得更加合理、均衡与高效。

        结束语

        “一带一路”倡议是中国在全球化面临重大冲击背景下为国际社会提供的重要公共产品,但其国际政治、经济意义远超出国际经济或全球发展,它构成了全球治理的崭新实践。这些崭新实践不仅推动了全球治理的调整变革,更促进了中国特色外交的发展,如合作共赢的国际秩序观与人类命运共同体意识建构的强化,义利相兼、以义为先的正确义利观与国际公共产品供应的道义追求,共商、共建、共享的全球治理观与全球治理的行动自觉,以及发展观、安全观和合作观与全球治理的内部要素平衡,等都有着密切联系。需要指出的是,在当前逆全球化力量泛滥的背景下,全球治理的调整变革仍面临严峻挑战,“一带一路”倡议及其落实还面临着诸多挑战,其对全球治理新实践的倡导和践行仍有很长的路要走:一方面,中国仍需大力落实和拓展早期收获,优化风险防范措施,建立健全后续评估体系,进而推动全球治理的新实践系统化,为全球治理调整变革营造更加有利的环境;另一方面,中国也应更好地处理全球治理中自上而下与自下而上的平衡,“一带一路”倡议更多是一种自下而上的努力,它可贡献于全球治理的自上而下努力的发展,但绝非和种替代关系。