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英国脱欧视角下的全球化与发展治理
张海冰 2017-07-18
英国脱欧 全球化 发展治理
简介

        英国脱欧是当前反全球化浪潮中的标志性事件,凸显了全球化进程中的发展不平衡问题。全球化具有非中性特征,发展利益在不同国家、地区和社会群体之间的分配存在失衡现象,解决和应对之道应该是完善全球治理尤其是发展治理。更为完善的治理和包容的发展,不仅是塑造全球化未来发展的方向,也是欧盟应对英国脱欧和重塑欧洲一体化的关键。

正文

        2016年全球化进程遭遇挑战,从英国脱欧到特朗普当选,全球化正在被反全球化、民粹主义、反建制的潮流所压制。特别是继欧债危机、难民危机之后的英国脱欧事件,不仅给欧洲一体化进程带来冲击,而且对于全球化进程也将产生深远影响。英国脱欧不是一个孤立性的事件,其影响将会远超党派、民族和地区合作,对于全球化和全球治理都将产生持续性的影响。

        一、英国脱欧凸显全球化进程中的发展治理问题

        “英国公投脱欧是一系列历史和现实复杂因素共同推动的结果,既有英国在欧盟发展问题上根深蒂固的“例外主义”欧洲观,也有欧盟在一系列危机背景下民主合法性危机加剧、功能合法性缺失的推动作用。也是全球化和欧洲一体化带来的社会分化,以及一体化市场与社会政策国家化矛盾的体现。”[1]从根源上看,发展问题是决定英国脱欧的关键性因素。

        首先,从支持脱欧的英国选民利益诉求看,发展不平衡问题是最主要的原因。虽然从英国脱欧的投票结果看,“脱欧”与“留欧”的支持率非常接近,前者为51.89%,后者占48.11%,脱欧的优势并不明显。但是,从脱欧支持率最高的地区来看,主要集中在农村和小城镇区域,比如林肯郡的波士顿,这个人口将近3.5万的东部小镇以近76%的脱欧票成为英国“最支持脱欧”的小镇。波士顿小镇是英国外来移民比例最高的地区之一,移民占小镇人口的比例达到10%,其中绝大多数移民来自罗马尼亚、波兰等东欧国家,一小部分来自巴基斯坦、印度等国。[2]从参加投票的主张退欧、留欧人群的年龄来看,呈现出明显的分野:愈年轻者愈愿意留欧。从青睐和厌恶退欧、留欧的社会阶层来看,公投的结果显示越是社会精英、高收入者,越是与外界交流互动广泛的产业界主张留欧的比例就越大。退欧公投的结果,在一定程度上暴露了英国相当部分民众(尤其是中下层)对近几十年来全球化和欧债危机以来政府以紧缩为主基调的经济和社会福利政策造成的社会分化结果的不满。在英国,目前占最富裕和最贫困的各自 20% 家庭的财富差距已经高达117倍。[3]可以看出,英国不发达地区、老年群体和中下层脱欧支持率高,这些人群受全球化的不利影响较为明显。脱欧很大程度上与其说是对国家命运的抉择,不如说是表达对现实不满的情绪发泄,有着非理性的一面。但是,造成这一结果的深层次原因在于全球化所带来的发展利益没有均享,尽管客观现实是全球化很难让所有人都平均受益,但是有效地发展治理可以在一定程度上缓解发展的不平衡问题。脱欧之后,无论是英国政府还是欧盟仍无法回避这一发展难题。

        其次,欧债危机和难民危机是导致英国脱欧的直接诱因,究其根源在于欧盟的发展治理存在能力赤字。欧盟在应对债务危机和难民危机方面存在能力赤字,由此导致的社会不满已经影响到欧盟成员国的政治走向,法国、德国和芬兰的大选无一例外地都受到影响。从发展和治理的角度看,英国脱欧不是个案,当下欧盟成员国内民粹政党风起云涌,从很大程度上看也是由于执政党或者传统的大党在国家治理和促进经济发展方面进展有限不得民心的结果。从德国的选择党,到法国的国民阵线党、意大利的五星运动党、荷兰自由党、奥地利的自由党等等,无不打着排外、疑欧甚至反欧盟的政治口号。这些民粹主义特征明显的政党之所以得到民意的支持,正是得益于现任政府在国家治理和实现包容发展方面存在治理赤字和能力缺口。难民危机使欧盟面临前所未有的人权和安全的两难困境,接受难民符合欧盟捍卫人权的价值理念,但是由于难民涌入引发的恐怖和社会安全问题却考验着欧盟各国的政府治理能力。伴随难民而来的恐怖主义事件增多,不安全感推升了对于进一步开放边界的疑虑。因此,就难民危机而言,欧盟在价值理念捍卫和实际应对能力方面存在明显的差距,并且至今这一问题并没有得到有效解决。

        最后,全球化具有非中性特征,发展不平衡问题具有普遍性,英国脱欧实际上也是反全球化大背景下的产物。全球化进程中,不同国家获益存在差异,经济增长的成果没有惠及大多数人,相对于少数群体的财富增长和获益,多数人的财富相对减少,美国爆发的占领华尔街运动就是这一现实的真实写照。日益加大的贫富差打破了社会发展的内在平衡,加剧了人们对于现实生活的不满,反政府、反建制、反精英、反全球化的思潮席卷而来,英国脱欧也可以说是这股潮流的产物。如何应对全球化的不利影响,更好地完善全球治理,可能发展治理是最为关键的任务,提高发展的包容性应该成为全球治理改革的核心目标。2015年联合国发展大会通过了2030年可持续发展议程,明确了在全球化的发展进程不能拉下任何一个人的包容性发展目标,但是如何落实却缺乏机制和资金的保障。2016年G20杭州峰会达成了落实2030年可持续发展议程的集体行动计划,并且专门就支持非洲工业化进程以及推动国际多边开发银行共同支持基础设施互联互通达成共识,在推动全球发展治理能力提升方面作出了显著贡献。

        二、英国脱欧对全球化进程的影响

        英国脱欧对于全球化进程的影响是复杂而深远的,伴随脱欧谈判的展开,一些深层次的矛盾和利益冲突会逐步显现。具体来看,英国脱欧对于全球化的影响主要体现在经济、政治、区域合作三个方面。

        英国脱欧对于全球化的影响首先体现在经济层面。一般而言,经济形势平稳增长时期也是全球化发展较为快速的时期,经济下行和停滞往往导致更为保守的经济政策,全球化进程也呈现趋缓趋势。英国脱欧不仅累及自身和欧盟经济表现,还给世界经济带来巨大的不确定性。按照德国贝塔斯曼基金会的测算,“英国脱欧对于英国造成的损失在人均GDP收入减少0.6-3%之间,取决于不同的脱欧情形,如果把投资和创新也考虑在内的损失可能高达2-14%。但是,脱欧也为英国节约了交付给欧盟财政支出,大约占英国GDP的0.5%。对于欧盟而言,损失是相当高的,首先是英国退出的财政缴付如何由其余欧盟成员国分担,以及欧盟成员国在英国的投资都会受到影响。与英国经济关系越紧密的欧盟成员损失越大,比如爱尔兰、马耳他和卢森堡。”[4]当然,损失不仅仅限于此,更为严峻的是金融市场割裂所带来的效率损失,离开了富有效率的伦敦金融中心,欧盟27国金融市场发展有限而且不均衡,在金融资源获得便利和维护金融稳定上面临双重考验。[5]对于英国经济而言,脱欧的影响也是相当巨大的。“英国和欧盟成员国之间的经济相互依存关系是相当显著的:英国出口超过50%是对欧盟市场的,进口中来自欧盟成员国的比重也高达50%以上。在英国吸引的对外直接投资中,来自欧盟成员国的投资占据了一半以上,并且这一份额在近几年中保持相对稳定。大约又200万来自欧盟成员国的人生活在英国,其中有100多万来自欧盟新成员国,最多的是来自波兰、爱尔兰和意大利。同时,也有大约100万英国人生活在欧盟其他成员国,也主要分布在西班牙、法国和爱尔兰。”[6]在英国有可能采取“硬脱欧”的情况下,这种经济损失和冲击有可能会更大。

        从政治层面看,英国脱欧给全球化进程增加了新的政治阻力。塞巴斯蒂安.马拉比这位出生于英国的国际经济资深评论人认为政治因素是推动全球化的主要力量,在他看来“全球化主要依赖于两股力量的推动:技术和政治,技术发展使得流动和交流更为便捷,政治则是开放世界的基石。在20世纪90年代全球化快速发展时期,这两个动力共同发力。但是目前,全球化出现新的发展趋向,技术进步没有停滞,政治阻力却在上升。”[7]在欧盟核心成员国法国和德国的大选中,民众对于全球化和区域合作的负面影响关注度呈现明显上升趋势,并成为保守党竞选策略的倚重因素。缺乏政治意愿的支持,全球化和区域化都将面临较大的发展阻力。对于全球化进程而言,英国脱欧的政治影响有可能持续增强。

        从区域合作层面看,英国脱欧是对以合作和开放为价值基础的区域一体化进程的否定。针对英国脱欧的核心诉求是抵制人员自由流动,欧盟委员会主席容克在2016年9月14日的欧洲议会演讲中强调了:“人员自由流动与反歧视和反种族主义一样,是欧盟的共同价值观。”[8]欧洲一体化进程在二战后得以深入推进的关键因素之一就是成员国拥有的共同价值观基础,这一点也被看作是欧洲区域合作成功的关键,与之相比的亚洲区域合作则缺乏这一关键性的基础。因此,英国脱欧不只是一个经济和政治利益抉择的结果,也是对区域合作的价值导向的取舍。根据皮尤研究中心的调查显示,“如果有国家步英国后尘,例如意大利退出,将会在短时间内引发欧元区全面崩溃,这可能会引发史上最严重的经济冲击,就连2008年雷曼兄弟破产和1929年华尔街股灾也不可同日而语。”[9]但是,冯仲平研究员则认为对于欧盟而言,“尽管英国脱欧沉重打击了欧盟,一体化陷入停滞,但维护欧盟现有一体化成果符合所有成员国的根本利益,欧盟不会解体。”“英国脱欧并非生存危机,一方面,英国虽是欧盟大国,但与法国、德国不同,它不是欧盟核心成员。英国曾一直是欧洲联合的旁观者,加入欧盟后也没有成为完全成员国,欧盟一体化取得的两个最大成果———申根协定和统一货币,英国均置身其外。另一方面,英国脱欧没有产生‘多米诺骨牌效应’。”[10]从区域层面看,利益和责任分担正在超越信任的基础成为影响欧盟未来的决定性因素。英国脱欧到底会给欧洲一体化带来怎样的影响,关键还要看欧盟领导人尤其是核心国家的政治决断力和政策选择。回顾历史,欧洲一体化的进程伴随危机事件逐步深入推进的,危机带来冲击也带来机遇,英国脱欧为欧盟推动内部治理改革和优化一体化制度安排提供了动力。

        英国脱欧带来的经济、政治和区域性影响仍然有待观察,但是从区域合作的理论层面看,区域一体化是应对全球化不平衡发展的产物,全球化与区域化紧密联系,两者相融又相悖。全球化与区域化之间既存在逻辑上的联系,又有本质的差别。全球化是区域化的客观基础,区域化是全球化先行发展的局部实践。全球化加剧了竞争,区域化具有一定的缓冲全球激烈竞争的作用。[11]因此,全球化可能因区域化的阻滞而受到影响,但是其发展大势不会扭转,并且从最终的发展方向上,区域化和全球化是并行不悖的两股潮流。在全球层面,合作实现共同利益的协调成本相对较高,缺乏有效的利益实现机制,在合作和竞争关系方面竞争的一面较为突出。在区域层面,共同利益可以通过政策协调来实现,并形成相对稳定的决策机制和制度约束机制,在合作和竞争的关系方面显示出比较强的合作特点从欧洲一体化的发展历程来看,从初期的煤钢联营,到共同市场,以及单一货币的发行就是这种合作型关系的直观体现,并且在全球树立了区域合作的榜样。英国脱欧虽然说明区域合作关系具有暂时性和脆弱性,但是却不足以成为反对区域合作或者说反全球化的理由。

        三、完善发展治理是维护全球化进程的必要基础

全球化带来了世界经济的繁荣,也带来了金融危机的全球肆虐,全球化的确没有让所有人受益,但是这不足以成为反对全球化的理由。英国脱欧表现了对于难民问题和欧债危机成本分担的抵制,但是并不愿意放弃共同市场带来的经济利益。因此,从这个意义上看,英国脱欧不是对区域合作的全面抵制,而是有选择的抵制。由此,也反映出普遍存在的对于全球化的矛盾心理,既想利用全球化的有利一面,又想规避其不利影响。

        到底该如何认识全球化,习近平主席在2017年达沃斯世界经济论坛的主旨演讲中作出了全面客观的评价:“经济全球化是一把‘双刃剑’。当世界经济处于下行期的时候,全球经济‘蛋糕’不容易做大,甚至变小了,增长和分配、资本和劳动、效率和公平的矛盾就会更加突出,发达国家和发展中国家都会感受到压力和冲击。”“经济全球化确实带来了新问题,但我们不能就此把经济全球化一棍子打死,而是要适应和引导好经济全球化,消解经济全球化的负面影响,让它更好惠及每个国家、每个民族。”[12]英国金融时报资深评论家马丁. 沃尔夫也认为“全球化的错误在于没有确保更平等地分享益处,尤其是在高收入经济体内部。同样令人遗憾的是,全球化未能保护那些遭受不利影响的人群、努力减轻他们所受的冲击。但我们无法让经济变化停止。此外,生产率增长和新技术对就业和薪资的影响,远远超过进口增长的影响。我们不能把所有的问题都怪到全球化头上。”[13]

        如何有效减少全球化的不利影响并增加全球化的积极影响,完善全球治理尤其是发展治理才是关键。全球化的负面影响集中体现在发展的不均衡方面,正如斯蒂格利茨所指出的:“发展可能出现,但是大多数人会更加穷困潦倒。‘涓滴’式经济理论认为只要经济整体发展,每个人都会受益,但在现在这一理论被不断证明是错误的。”[14]可以说,全球化的根本矛盾是发展矛盾,从根源上看主要是三大矛盾:“一是全球增长动能不足,难以支撑世界经济持续稳定增长。二是全球经济治理滞后,难以适应世界经济新变化。三是全球发展失衡,难以满足人们对美好生活的期待。收入分配不平等、发展空间不平衡令人担忧。这是当今世界面临的最大挑战,也是一些国家社会动荡的重要原因。”[15]因此,完善全球治理尤其是发展治理才是解决发展矛盾的根本出路。

        在完善全球发展治理方面,不仅面临全球治理的共同挑战,也面临发展治理特有的难题。就共同挑战而言,“全球治理所面临的最大困境是如何解决各国在国家利益至上的原则下各行其是的做法,也就是‘集体行动困境’。这一问题在全球化和信息化的新形势下变得更加突出。”[16]作为全球治理基本单元的民族国家受到两方面的力量挤压,一方面是全球经济的力量,另一方面是政府权力转移的政治要求。民族国家的权力已经被削弱,而国际社会还没有建立起一种民主的国际机构,能够更有效地应对全球化所带来的问题。[17]就全球发展治理的特有难题而言,日益加速流动的资本、移民对于不同国家、地区和族群发展文化以及发展利益的冲击呈现加剧趋势,对于什么样的发展才是好的发展,不同国家、地区和族群的理解显然并不相同。总的来看,全球化的获益者和失意者都有捍卫自身发展利益的充足理由。此外,如何应对技术创新和包容发展的问题是一个难题,人工智能技术的发展对于低技能人群的替代似乎是不可逆转的趋势,如何实现包容发展的治理目标将是一个长期挑战。

        完善全球发展治理的关键继续推进全球治理机制尤其是发展治理的改革。全球化的快速发展,对于全球治理能力提出的要求越来越高,现有的治理机制和体系却无法满足治理的现实需要,对于治理结果的不满导致了对于治理必要性的质疑甚至排斥,这也是导致反全球化的一个重要原因。因此,庞中英教授曾指出全球治理没有到位,全球治理赤字上升,才出现了目前这样的对全球化的强烈反弹。[18]全球化与全球治理是一体两面的关系,没有完善的全球治理全球化必然会遭遇阻力,无论是区域层面还是全球层面都是如此。英国脱欧从一定程度上讲,也是欧盟治理的失败。众所周知,欧洲一体化建立在主权让渡基础上,具有与生俱来的脆弱性,当主权自愿让渡承诺被收回的时候,欧盟就面临瓦解的风险。2009年达成的里斯本条约第50条规定任何成员国都可以依据其宪法规定决定退出欧盟。这一自由的单边的退出规则建立在成员国相互信任的基础上,也被合作优于分裂的利益选择所绑定。实际上,成员国可以选择脱欧的制度设计是为不脱欧这一政治信心做备注的,一旦英国脱欧这种备注的信用基础遭到破坏,对于欧洲一体化进程而言其破坏力是巨大的。造成这一结果的原因是欧盟在欧债危机、难民危机等一系列全球性和区域性问题的应对上存在能力赤字,治理效果差强人意,导致了对于联盟的离心力不断增强所致。

        四、结语:全球化与欧盟的未来

        全球化是大势所趋,在资本、信息和市场力量的驱动下全球化会继续推进,国家边界的管制性手段和更为多样的政治手段或许能够在短期内抑制其推进的速度,但是却无法从根本上逆转全球化潮流。

        对于欧洲一体化的未来发展而言,英国脱欧虽然是一个极为严峻的挑战,但是也有可能转化为一个积极因素。英国从1973年加入欧共体以来一直是处于相对游离的状态,英国前首相布莱尔曾经就英国和欧盟的关系给出了三种选项:一是退出欧盟;二是继续袖手旁观;三是在欧盟发挥积极的和改革者的角色。现在看来,英国给出了最终的答案是退出欧盟,这对于欧盟而言无疑是消除了一个长期的不确定性因素。对于欧盟的未来,周弘教授给出的几种可能前景:“一是英国与欧盟在脱欧谈判中纠缠,欧盟尚未衰落而英国率先衰落;二是英国社会分裂、政治动荡、经济萎缩,进而波及欧盟和世界,使世界经济重新陷入危机;三是英国回归国家主义,影响美国和法国等西方国家的政治,世界进入再国家化时代,欧盟虽然不会马上解体,但日渐衰落;四是富裕的北欧国家纷纷退盟,而一旦法国右翼政党大选获胜,也会效仿英国脱欧公投,整个世界滑入国家保守主义,各国纷纷重铸国家藩篱;五是没有英国的欧盟国际影响力和经济活力都相对降低,但是内部失衡问题得到一定程度的缓解,欧洲大陆发展模式和社会伙伴关系也会得到进一步的强调。”[19]欧盟委员会发布的白皮书对于欧盟的未来给出了五种情形:一是延续,成员国将根据欧盟现有的路线,专注于实施和升级各项积极的改革议程;二是专注于单一市场,成员国无法在很多政策领域达成共识,只能专注于深化单一市场;三是能者者多做,欧盟将允许那些有意愿的成员国在一些特定领域深化一体化,如国防、内部安全、税收等;四是少而高效,欧盟将只专注于一些特定政策领域的一体化,撇开其他领域;五是团结做更多,成员国将推进所有领域的一体化,共享更多权利、资源和决策。白皮书还特别强调了这五种设想有很多重合之处,它们之间既不是互斥的,也没有用尽所有可能的选项。[20]危机往往预示着历史性的转折时刻,对于欧盟而言,或许也存在第六种选项,即深化合作继续推进一体化进程,尽管这一选项面临非常大的挑战。

        英国脱欧所带来的影响并不仅仅局限在欧盟,对于全球化和全球治理带来的深刻影响需要持续性的观察和研究。如何顺应全球化的发展,进行有效的全球治理特别是发展治理,解决当前全球、地区和国家发展中所面临的一系列问题是国际社会共同面临的挑战。中国作为最大的发展中国家,在参与全球化进程中成为全球第二大经济体,并被看做是全球化的最大受益者之一。但是,同时也应该看到,中国的经济发展是建立在巨大的资源投入和环境污染的成本之上。正是出于对发展治理的切身体会,中国在2016年G20杭州峰会上力推发展议题主流化,并且率先推出了落实2030年可持续发展议程的国别方案。对于全球化和人类社会的未来,中国提出建设“人类命运共同体”,倡导改革完善全球治理,让发展惠及所有国家和人群的治理方案。这一宏大的发展理念和治理设想,不仅表达了一个新兴大国的发展诉求,也是对未来国际社会发展方向提供了一种积极的选择方案。