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香港回归以来美国国会对香港事务的介入及其影响
张建,张哲馨 2017-08-18
美国国会 香港事务 介入 中美关系
简介

        香港回归以来,美国加大对香港事务的介入力度,“香港议题”成为中美关系中的重要内容。美国国会在美国介入香港事务方面扮演了非常积极的角色,国会通过举行涉港问题听证会、推动涉港法案、发布涉港报告、向白宫施压、支持香港反对派的诉求以及资助非政府组织的涉港活动等方式介入香港事务。美国国会对香港事务的介入,干扰了中美关系的大局、损害了“一国两制”在香港的实践、加剧了香港政治局势的复杂性,同时也对中国的国家安全构成威胁。从长期来看,美国国会对香港事务的介入存在激化中美关系的可能。

正文

        香港回归近二十年来,除其自身面临的深层次、结构性矛盾外,美国对香港事务的持续介入也加剧了香港局势的复杂性。一方面,随着“亚太再平衡”战略的不断推进,美国将介入香港事务作为牵制中国的重要手段。另一方面,香港的发展和稳定也符合美国自身的利益需求,对美国具有重要意义。[1]一直以来,美国对港政策基本上是在理想主义与现实主义之间摇摆,试图用自由主义的手段达成现实主义的目标。[2]香港回归以来,特别是2009年美国开始推行“亚太再平衡”政策以来,美国借助香港牵制中国的意图明显上升。加上香港本身出现的围绕政制发展的政治博弈以及分离势力抬头等因素,“香港议题”成为中美关系以及两国最高领导人会谈的内容,[3]这增加了中美关系中的不确定性因素。

美国国会作为美国的最高代议机构和立法机关,对政府内外政策的制定及实施有着举足轻重的影响。一直以来,美国国会对香港的人权与民主给予极大的“关注”,不但将香港的人权与民主状况直接与美国在港利益挂钩,还以此作为干预香港事务的“道德依据”。本文试图从美国国会的视角来考察美国的香港政策,通过梳理国会介入香港事务的方式和手段,检视国会在美国对港政策中的角色及其介入香港事务的影响。

 一、香港回归前美国国会对香港事务的介入

二战结束到冷战初期,美国基于美英“特殊关系”以及对香港的政策评估,承认英国在香港的特殊利益,没有刻意扩大在香港的利益存在,针对香港主权、治权事务提出“不参与”和“不主动”采取立场的基本原则。[4]20世纪90年代之前,美国的香港政策主要是配合英国对香港的统治,同时巩固自身政治和经济利益。80年代中英就香港问题谈判期间,美国作为一个“感兴趣的旁观者”,[5]仅在其中扮演“边缘角色”。[6]但自90年代初开始,美国明显加强了对香港问题的“关注”,认为其在香港有着广泛的经济利益和“道义”利益,[7]美国的香港政策逐渐清晰。

美国国会关注香港的人权与民主问题由来已久。回归前,在中英通过谈判达成《中英联合声明》、解决了香港主权问题的背景下,美国国会就不断推动美国政府提升对香港人权事务的重视和参与。1989年和1990年,为保证港人有权且有能力离开香港,美国参众两院先后通过了《增加香港向美国移民配额的修正案》。1990年,国会提出把香港的人权与美国对华最惠国待遇挂钩。1991年9月20日,参议员米奇· 麦康奈尔(Mich McConnell)、保罗·西蒙(Paul Simon)、弗兰克·穆科尔斯基(Frank Murkowski)等向参议院对外关系委员会提交了参议院第1731号议案,即《美国—香港政策法》法案。10月8日,众议员约翰·波特(John Porter)也向众议院提交了类似法案,即众议院第3522号议案。根据这些法案,香港回归后美国将继续在经贸、运输、文化和教育等方面与香港保持原有关系,对香港采用不同于中国内地的政策。1992年国会通过了《美国—香港政策法(United States-Hong Kong Policy Act)》,专门论述美国对香港的政策,并以国内法的形式确立了美国介入香港事务的法律依据,这是美国在香港问题上干涉中国内部事务的具体体现。[8]《美国-香港政策法》第301条款规定国务院须向国会定期报告与美国利益有关的香港事务,特别是香港的民主和人权状况,为介入香港事务、干涉中国内政提供所谓的法律框架。美国政策界认为,《美国—香港政策法》的重要性在于它表达了美国政府和民众对香港的关注和某种政治承诺。《美国—香港政策法》使美国拥有了应对香港问题的全面政策,其内容涉及政治、经济、文化各个方面,既包含了美国的现实利益,也有美国的价值考量在内。一方面,该法可以为美国介入香港事务提供国内法依据,以维护其在香港问题上的利益;另一方面,该法也为美国政府干涉中国的香港政策提供了机会,并使美国在香港问题上保持一种对中国的无形压力。[9]

1994年至1995年,美国国会又相继通过三个法案,公开干涉香港政治事务。其中《香港政策法修正案》要求国务院定期向国会报告有关香港《基本法》和《中英联合声明》的执行情况、香港立法会选举的开放程度、行政长官的选举公平程度等情况。1996年至1997年,在香港回归前的过渡期,美国国会参众两院还单独通过了一系列议案,要求克林顿政府加强监督“中国政府对香港的各种做法”。例如,1997年3月11日,美国国会众议院推出《香港回归法案》,即众议院第750号法案,试图为美国深度介入香港事务提供更直接的法律依据。该法案要求美国政府介入香港问题,授权美国总统如断定中国不能保持香港的高度自治,可以停止给予香港一切优惠待遇,实行贸易限制。“美国政府有责任确保美国的利益在过渡期间和过渡后得到保护,并对确保香港人民的基本人权也得到保护一事表达关心,如果香港回归后其自治程度不足或与中国承诺不符,总统可以修改美国有关香港的法律。”[10]这是继《美国—香港政策法》之后美国国会再次以国内法的手段直接干预香港事务。该法案比《美国—香港政策法》在态度上更加激进,不啻于将美国定位为香港未来实施“一国两制”的“仲裁者”[11]。此外,1997年3月底,美国众议院议长金里奇(Newt Gingrich)在访华时也向中国政府表达了美国国会要求中国“尊重香港人权”的关切。[12]

总体上看,香港回归前,美国国会一直频繁通过立法提案的形式介入香港事务。一方面,虽然国会参议院或众议院单独通过的议案不具有法律约束力,但却能够形成强大压力,推动美国政府加大对香港事务的介入力度。另一方面,美国国会的介入,尤其是《美国—香港政策法》的通过,为香港的顺利回归制造了障碍,加剧了回归前香港政治局势的复杂性。

       二、香港回归以来美国国会介入香港事务的主要方式

香港回归以来,美国政府对香港事务的介入较回归前更加积极而全面,国会也采取多种方式表达对香港事务的“关注”或直接介入,成为美国介入香港事务的主要推手。虽然有些方式延续了回归前的做法,但提升了力度。随着香港局势的变化,国会也“开创”新的介入香港事务的方式。回归以来美国国会介入香港事务主要有以下方式:

(一)举行涉港问题听证会。国会举行涉港问题听证会,一方面可借此向中国政府及香港特区政府施压,并迫使美国白宫和国务院就香港问题表态,另一方面则为国会启动涉港事务立法进行舆论造势,同时表明国会在香港事务上的立场。回归以来,但凡香港有重大事件发生,美国国会参众两院都会举行听证会。如香港的政改、民主发展、二十三条立法等,乃至香港内地子女“居港权”这样具体的问题都成为国会听证的内容。

1999年7月,参议院就回归以来美国的香港政策举行听证会,评估回归后的香港状况,特别针对全国人大常委会对港人内地子女居港权问题的释法,指责中国政府干预香港司法独立。[13]2004年,香港对2007年/2008年的行政长官和立法会产生办法进行改革。美国国会在此次政改的关键时期再次举行听证会。2004年3月4日,美国参议院对外关系委员会专门就香港的民主发展问题举行名为“民主在香港(Democracy in Hong Kong)”的听证会。[14]在听证会上,参议员布朗巴克(Sam Brownback)呼吁美国政府继续采取强硬措施维护“香港民主”,与会者甚至要求美国政府与国会将“促进香港民主化作为美国对华政策的基石”,并将美国总统非正式访华与香港民主取得进步挂钩。[15]这次听证会,布朗巴克不但邀请国务院负责亚太事务的助理国务卿帮办薛瑞福(Randall Schriver)作证,还邀请美国智库传统基金会的谭慎格(John Tkacic, Jr.)、新美国世纪项目(The Project for a New American Century)副主任艾伦·波克(Ellen Bork)、乔治敦大学法律研究中心教授詹姆斯·费曼(James Feinerman)等反华派学者,以及香港的反对派立法会议员李柱铭、涂谨申、李卓人和香港人权监察(Human Rights Monitor)主任罗沃启参加。6月23日,美国众议院外交委员会亚太小组委员会也专门举行关于香港问题的听证会。

从近年的情况看,2014年9月开始,香港各政治力量围绕2017年行政长官普选问题进行政改博弈,导致香港发生持续78天的非法“占中”运动,中国政府表达了严正的反对立场,香港特区政府依法进行了处理。但美国国会在此期间多次举行涉港事务听证会,对发生在香港的事情说三道四,指责中国政府和特区政府。2014年11月20日,美国“国会-行政部门中国委员会(Congressional-Executive Commission on China, CECC)”举行“香港民主的未来(The Future of Democracy in Hong Kong)”听证会,由委员会主席、参议员谢罗德·布朗(Sherrod Brown)及共同主席众议员史密斯(Christopher Smith)主持。香港前总督、现任牛津大学校长的彭定康(Lord Patten of Barnes)通过视频连线在英国作证,受邀发言的证人还有乔治城大学全球政治与安全主任、“自由之家”主席拉根(Mark Lagon)、前美国在台协会主席卜睿哲(Richard Bush)以及美国圣母大学政治学系助理教授许田波。作证者指称香港民主与自由状况日益恶化,鼓励香港民主派与学生继续为香港民主自由奋斗,强调美国国务院应重新提交有关涉港问题年度报告。

2014年12月2日,美国众议院外交委员会亚太小组委员会举行名为“香港:破碎的承诺?(Hong Kong: A Broken Promise?)”的听证会。[16]外交委员会亚太小组委员会主席、共和党众议员夏伯特(Steve Chabot)主持该听证会,出席听证会的还有该小组委员会的其他众议员。以作证者身份出席的包括:传统基金会亚洲研究中心高级研究员成斌(Dean Cheng)、人权观察(Human Rights Watch)中国项目主任索菲·里查德森(Sophie Richardson),以及2049项目研究所高级研究员凯雷·居里(Kelly Currie)。夏伯特在听证会上呼吁奥巴马政府加大在香港问题上的发声力度,坚持维护香港民主和基本人权的立场。他认为,美国在对香港的政策中,应保障香港拥有足够的自治,对北京当局根本无视香港民众要求进行真普选的诉求,美国应重新评估香港的自治状况。夏伯特进一步指出,支持香港的民主是美国外交政策的基本原则,必须坚持对人权的维护,支持香港民众选择他们自己未来的权利。美国政府必须打破沉默,采取切实的行动。[17]

2014年12月3日,美国国会参议院对外关系委员会东亚和太平洋事务小组委员会也举行了名为“香港:评估雨伞运动的影响(Hong Kong: Examining the Impact of the Umbrella Movement)”的听证会。[18]该小组委员会主席、参议员布朗主持听证会。参加听证会作证的包括美国国务院负责东亚及太平洋事务的助理国务卿丹尼尔·拉塞尔(Daniel Russel)以及布鲁金斯学会东亚项目主任卜睿哲[19]、人权观察中国项目主任索菲·里查德森[20]等。拉塞尔在听证会上表示,美国支持香港在2017年进行行政长官全民普选,这是目前为止美国政府就香港选举问题所表达的态度最为明确的一次。他同时否认美国以任何形式参与了在香港发生的抗议。拉塞尔指出,“一国两制”为美国与香港的关系提供了强有力的基础;而美国曾经向北京明确表态,支持香港人在“一国两制”框架下进行全民普选。另外,拉塞尔还就香港的高度自治、新闻自由、竞争性选举等内容向国会表达了国务院的意见。[21]

(二)推动涉港议案和立法。美国国会通过涉港提案和立法是干涉中国香港事务的惯用手法。据统计,1984至2014年,美国国会围绕二十三条立法、香港的民主、人权和新闻自由等共提出60余项涉港议案。这些提案对中美关系和香港的稳定产生了不容忽视的消极影响。[22]

例如,2003年6月16日,考克斯(Christopher Cox)、佩洛西(Nancy Pelosi)、布朗特(Roy Blunt)、兰托斯(Tom Lantos)等28名国会众议员针对二十三条立法联合提出支持“香港自由”的第277号决议案,以二十三条立法“将削弱香港居民的基本自由,不利于香港的人权”为由,敦促港府和中国撤回第二十三条立法草案。6月26日,众议院通过了该决议案。第二天,参议院在布朗巴克的怂恿下也提出了涉及二十三条立法、支持香港自由的决议案,认为二十三条立法对港人思想自由、言论自由和结社自由的限制将限定港人的基本权利,美国应就此向中国政府施压。2003年7月8日,在众议员考克斯的推动下,众议院还通过了《表达对香港自由的支持》议案。

2014年9月,全球人权委员会主席、美国众议员史密斯宣布将在众议院成立“香港连线(The Hong Kong Caucus)”,以监督香港的人权状况及中国政府在香港的活动,确保香港的高度自治原则得到尊重。[23]2014年11月13日,美国“国会-行政部门中国委员会”、民主党参议员布朗和共和党众议员史密斯联合推出跨党派的涉港议案——《香港人权和民主法案》(The Hong Kong Human Rights and Democracy Act),即参议院第2992号法案。主要内容包括:第一,将香港民主和人权纳入美国国家利益和价值观范畴。该议案称香港的持久繁荣和稳定对于美国有着重要意义,支持民主化是美国外交政策的基本准则。第二,将美国对港政策与香港“自治化”程度挂钩。该议案要求美国总统在给予香港任何新的优惠政策之前需核实香港是否享有足够的自治权。除非香港拥有足够的“自治”,否则将不能拥有美国法律和协定赋予的有别于中国内地的特殊待遇。第三,干涉香港选举。该议案敦促中国政府允许香港人民通过无预设条件的普选,产生特别行政区行政长官和所有立法会议员。第四,呼吁美国政府支持香港的媒体自由和独立,继续通过国际广播对香港地区进行粤语广播。第五,强化美国国务院有关香港发展的年度报告评估制度。该议案除了要求总统对香港的“自治”程度做出评估与核实,还要求将美国国务院提交涉港报告的做法常态化。[24]这是该委员会历史上第一次在参众两院同时推出涉华议案。2015年2月,史密斯众议员再次向国会提交《香港人权与民主法案》。虽然仅有八位共同联署人,至今尚未进行小组委员会讨论,亦未曾召开相关听证会,但他一直未放弃在国会内外的活动,谋求通过该议案。

(三)国会下属机构发布涉港报告。通过公开发布报告的形式“关注”世界各地的民主、人权、政制发展等问题是美国国会介入外部事务的重要方式。其中尤其值得一提的是国会下属的美中经济与安全评估委员会(U.S.-China Economic and Security Review Commission,USCC)。2000年10月,国会根据《2001年弗洛伊德·斯彭斯国家国防授权法案(The Floyd D. Spence National Defense Authorization Act)》,设立了美中经济与安全评估委员会,其宗旨是监测、调查并向国会报告中国加入世界贸易组织(WTO)后美中贸易往来对美国经济与国家安全可能造成的影响。委员会由12名来自私人与非政府机构的委员组成,全部由美国国会领导层任命。该委员会自成立起每年都向国会提交报告,2004年报告中首次出现涉港内容,近年来则给予香港问题越来越大的篇幅。比如,其发表的2013年度报告宣称,虽然中国中央政府和香港行政长官支持香港落实普选,但缺乏有意义的推进行动,令人怀疑北京的真实意图,香港2017年落实特首普选前景黯淡;香港政府对媒体进行“政治干预、限制新闻自由”,公众对媒体公信力的感知自回归以来不断下降。报告称,这些情况都反映北京无意让香港发展“真民主”,有违《基本法》有关“一国两制”的承诺,故建议国会通过决议案,要求北京履行《中英联合声明》及《基本法》在落实香港普选上的承诺。[25]

        2014年其发表年度报告称,中国全国人大常委会有关香港政改的决定为香港行政长官的选举设限,排除“民主派”候选人,不符合《基本法》和《公民权利与政治权力国际公约》的规定,并且违背了《中英联合声明》中给予香港的高度自治。[26] 2015年11月18日,美中经济与安全评估委员会向国会递交的年度报告,称香港立法会在2015年6月否决政改方案,表明香港社会各界尚未就特首与立法会议员直选产生共识。报告还称香港的言论、出版与学术自由正面临新一波压力,建议国会呼吁国务院加大对香港进行公共外交的力度,并与英国议会联手审议香港回归以来中国在香港执行《基本法》的情况,包括香港的政制发展、新闻自由等。该报告建议美国国会在制定2016年外交预算拨款法案时要求国务院依据《美国—香港政策法》,恢复定期向国会递交香港情况报告的做法。[27]该报告还认为,随着香港与内地经济一体化的推进,香港在中国发展国内金融市场、增加金融业在国际上的竞争地位,以及开放资本账户等方面扮演着越来越重要的角色,但由于中国内地市场的不透明以及对外来投资者的种种限制,香港的风险也在不断增大。

另外一个经常发布涉港问题报告的机构是“国会—行政部门中国委员会”。该委员会成立于2001年,自2002年起每年发布中国人权报告,2004年起增加了涉香港内容,意味着在基本法二十三条立法风波后,香港议题进入该委员会的关注视野。[28]该委员会发表的报告不断呼吁美国政府关注香港的民主发展,就香港政改问题进行年度调查,要求通过一项呼吁美国重新关注香港民主政制的议案,并制定干涉香港事务的建议和措施,如加强与香港的官方互动,派遣高官访问香港等。例如,2014年10月9日,该委员会在2014年度中国人权和法治发展年度报告中,提到中国政府于该年6月发布的对香港政治制度立场的白皮书、全国人大常委会对香港特首选举改革的“8·31”决定以及香港的“雨伞运动”,认为“中共对香港事务的持续干预将破坏香港的自由法治”,进而损害香港的金融信誉和未来的经济繁荣,让外界对香港的前景感到担忧。报告认为“8·31”决定严重限制了任何自由参与竞选的候选人的能力,“违反了有关普选的国际标准”。[29]2015年10月8日,该委员会发布2015年度报告,妄称北京“企图操控香港的高度自治”,还要求美国行政部门恢复每年就香港的实际情况向国会提交报告的做法。[30]2016年10月6日该委员会发布2016年度报告,攻击北京“对香港干预增加”,威胁香港要重启政制改革,否则将推动美国国会及行政机构采取措施。[31]

(四)国会议员借访问香港支持反对派的诉求。当香港仍属西方阵营时,美国官方或民间势力从未在香港策动当地人反对或冲击殖民政府,因为在英国人的统治下,香港的繁荣稳定符合美国的战略利益。但香港回归后,香港的反对派在挑战和冲击中央或特区政府时,往往得到西方势力特别是美国政客、媒体及半官方与非政府组织在精神上和物质上的支持。[32]美国国会议员成为支持香港反对派诉求的主要外部力量。例如,2004年1月,美国参议院对外关系委员会东亚及太平洋事务小组委员会主席布朗巴克赴港与“民主派”密切接触。他在港发表演讲,公然号召推倒《基本法》,另立政府。3月9日,他又在《亚洲华尔街日报(The Wall Street Journal Asia)》上公然宣称,“香港是独特实体”,“香港发生的事情将直接影响美国与香港的关系,不是中国内政。”[33]2014年2月,美国众议院外交事务委员会主席爱德华· 罗伊斯(Edward R. Royce)及该委员会的亚太小组委员会主席夏伯特率国会代表团访港,闭门会见了“香港2020”发起人、前政务司长陈方安生以及属于香港泛民派的民主党和公民党的多名重要人物。会后罗伊斯公然宣称:“香港是中国的一部分,但却不尽是(So it’s a part of China, but it’s not)。”[34] 2015年5月7日,在香港政改的关键时刻,罗伊斯、外委会亚太小组主席邵建隆(Matt Salmon)及其他两名众议员安格尔(Eliot L. Engel)和谢尔曼(Brad Sherman)一道访问香港,并会晤反对派政党议员及“学民思潮”等,支持反对派阻挠政改通过和所谓抗争行动,无视中国主权和安全、公然插手香港事务。此外,参众两院议员也经常在美国会见前来访问的反对派人士,以表达对其诉求的支持。

(五)直接向白宫及行政部门施压。作为立法机构,美国国会以外交手段介入香港事务的能力和机会十分有限,因此,通过向白宫及行政部门施压,要求其向中国政府提出抗议,成为国会介入香港事务的又一主要手段。比如,2003年6月6日,国会参众两院党派领袖敦促美国政府采取行动阻止香港通过《基本法》二十三条的国家安全立法,还要求美国总统和国务卿与中国领导人举行会谈,促使中方撤回立法建议。2004年6月,针对全国人大常委会关于香港政制发展的释法,参议院通过决议案,要求美国总统敦促中国政府、全国人大常委会和任何中国任命的团体保证香港法律的修改应该反映港人通过普选和民主选举特首与立法会的意愿。2004年9月13日,香港第三届立法会选举刚刚结束,美国国会众议院就通过了由参议员布朗巴克提出的所谓“支持香港自由”的决议案。该决议案宣称:“香港民众有权自由决定宪制发展的步伐和范围。”决议案还呼吁小布什总统出面,要求中国政府“保证对香港法律的所有修订必须符合香港民众的意愿,并全面普选香港立法会议员和特区行政长官。”[35]2014年10月9日,由参议院临时议长帕特里克·莱西(Patrick Leahy)牵头,21名美国参议员联名致信奥巴马总统,声称由于“中共的公开威胁”和近期“对香港和平示威者的攻击”,美国政府应公开支持香港“占中”者的民主诉求,并采取明确、严肃的措施,确保北京兑现对香港“一国两制”的承诺。信中称:“我们坚决支持香港公民对普选和充分民主的愿望。在这个关键时刻,美国须采取适当的和必要的行动促进香港普选、民主和法制。美国的基本政策就是保持香港的独特地位,支持香港民主。我们敦促您和您的政府采取卓有成效的措施,保证北京恪守对香港的承诺”。[36]美国国会—行政部门中国委员会发表的报告也要求政府通过发表最高层的声明、召开会议及访问香港,来加强对香港民主制度的支持。2014年9月30日,美国参议院对外关系委员会主席罗伯特·门德斯(Robert Menendez)甚至致信香港特首梁振英,表达对香港局势的“严重关切”,毫不掩饰地介入香港事务。[37]

(六)拨款支持非政府组织在香港的活动。美国非政府组织在香港通过发表研究报告、为选举提供技术支持和直接支持香港“泛民主派”的反政府活动来介入香港“一国两制”的实施。[38]美国国会的拨款则是非政府组织介入香港的主要资金来源。美国国会在《2003年度综合拨款法》中,要求为美国国家民主基金会(The National Endowment for Democracy)拨款用于资助香港“民主、人权和法制”项目。[39]美国国家民主基金会获得国会拨款后再将其分发给美国国际事务民主研究所(National Democratic Institute for International Affairs)、美国国际劳工团结中心(American Center for International Labor Solidarity)、香港人权观察(Hong Kong Human Rights Monitor)等非政府组织,从事在香港的活动。譬如,2003年美国国家民主基金会拨给涉港组织经费24万美元,2004年为54万美元,2006年下降为38万美元。另外,国会还直接拨款给政府用于在香港推广民主。2004年,美国国会拨款3500万美元用于在中国内地和香港地区推广“人权和民主”。2009年,美国国会在《2009年度综合拨款法》中为美国国务院民主、人权和劳工事务局(The Bureau of Democracy, Human Rights and Labor)拨款1700万美元,用于中国大陆、台湾和香港地区的“民主”活动和人道主义援助。[40]

三、美国国会介入香港事务的影响

香港回归以来,美国国会不仅围绕《基本法》第二十三条以及维护香港的民主、人权和新闻自由等提出了大量议案,还通过举行听证会、发布报告、直接向白宫施压、议员访港以及资助非政府组织等方式介入香港事务。美国国会对香港事务的介入在多个方面产生了非常负面的影响,不但干扰了中美关系的总体发展,还导致香港内部政治矛盾的进一步深化。[41]一方面,美国国会的涉港活动对美国的香港政策产生了十分消极的影响,它使美国对中国香港事务的干涉长期存在,严重损害了中美关系的健康和良性发展;另一方面,美国国会通过不同方式介入香港事务,增加了中国政府解决香港事务的难度,成为影响香港局势发展的不稳定因素之一。

(一)美国国会的涉港行为为美国政府介入香港事务提供了所谓的“法理”基础,干扰了中美关系的正常发展。在美国国会的强力推动下,美国政府介入香港事务的力度加大。虽然国会内部存在党派斗争,但整体上看,在施压政府加大介入香港事务上反对声音不大。在涉港事务上比较活跃的国会议员拉拢、游说其他议员频繁提出涉港法案,并向白宫施压,在一定程度上不利于美国对港政策做出理性的选择。在中美关系上,美国政府比较注重现实利益,从战略上维护相对稳定的两国关系,而国会则更多强调人权、民主等价值观层面的利益,不惜损害两国关系。总之,行政部门把保持和扩大美国与香港的经济关系放在美国对香港政策的首位,而国会则主张把民主和人权问题摆在美国对港政策的首位。[42]

2014年11月,来华出席亚太经合组织(APEC)会议的美国总统奥巴马在北京明确表示,“美国没有鼓励和支持香港的(占中)示威行动”。当时,奥巴马面临着国会要求其在香港政改问题上表态支持“占中”者民主诉求的压力及国内舆论,不可避免地借出席APEC会议之机谈及香港政改及“占中”问题。2015年10月,习近平主席对美国进行国事访问。习近平强调,中华民族对事关中国主权和领土完整问题高度敏感。希望美方恪守有关承诺,不支持任何旨在损害中国统一和稳定的行动。奥巴马遂表示,美国坚持一个中国政策,恪守中美三个联合公报原则,这一立场不会改变。美国不支持“台独”、“藏独”、“疆独”,并强调美国不介入香港事务。[43]从政府方面来看,美国承认香港是中华人民共和国的一部分,美国不希望香港问题影响中美关系大局,愿与中方在香港问题上保持沟通,不希望给中方以美国操纵香港乱局的口实。[44]但美国国会却不断通过涉港议案,制造政策舆论,对行政当局形成很大制约。[45]

(二)美国国会不断介入香港事务,干扰了“一国两制”在香港的实践及《基本法》的实施,损害了“一国两制”的国际声誉以及在香港的实践。[46]美国参众两院议员不但关注香港的政制改革、民主人权、新闻自由等问题,还时常就涉及“一国两制”和《基本法》实践的问题发表攻击性、批评性的论述。例如,针对全国人大常委会的释法,国会认为其“破坏香港司法独立”;就香港按照《基本法》二十三条进行国家安全立法,国会认为此举将损害香港居民的人权和自由;就立法会的功能组别选举,国会认为是对民主选举的限制;就《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书,国会认为其中关于中央对香港具有“全面管治权”的论述违背香港的高度自治;就香港发生的违法“占中”运动,国会认为这是港人争取民主的方式,批评香港警方的“暴力”执法。此外,国会还就香港铜锣湾书店事件表态,认为这是北京违背“一国两制”的做法,并以言论自由和集会权利为由,对“港独” 分裂势力的活动予以支持,如此等等。

(三)香港反对派在重大议题上寻求美国的支持,美国国会成为香港反对派的“靠山”,加剧了香港政治局势的复杂性。美国国会的介入加大了香港的社会对立,严重阻碍了香港的政制发展进程。美国国会通过多种方式支持反对派的活动,掺杂了复杂的政治、经济因素,使得香港各政治派别的矛盾加大,在事关香港的重大议题上更难达成共识。美国国会对香港民主进程的“特殊关注”放大了香港政制争议,令争议各方更难达成妥协。例如,在中国中央政府频频释放沟通善意之时,香港的反对派人士却一再错失与中央沟通、交流的机会,并借助美国国会的支持强硬与中央对抗,结果导致无论是在立法会还是整个社会层面,支持中央政改方案的建制派与反对派之间形成了更大程度的对立,不仅撕裂了香港社会,也牵制了特区政府的大量精力,使其难以充分投入到经济发展、改善民生等议题中,[47] 这给香港的稳定和发展带来了长期的负面影响。香港反对派在美国国会的鼓噪下,声称“美国有责任介入香港事务”,更呼吁奥巴马应将香港问题列入“习奥会”的讨论事项之一。

(四)美国国会对香港事务的介入不仅是直接干涉中国内政的行为,而且对中国的国家安全造成了威胁。首先,国会对香港事务的介入间接推动了香港问题的国际化,对中国的国家主权提出挑战。美国国会阻止香港特区政府根据《基本法》第二十三条对国家安全的立法是直接干涉香港事务的明证。香港主权已完全回归中国,外部势力不论以任何形式和手段干预香港事务,都有悖于国际法关于不干涉他国内政的基本原则,对中国政府在香港行使主权造成干扰。其次,在国会的鼓动、支持下,一些势力对香港的渗透以及对反政府活动的支持直接威胁到中国的国家安全。一些官方和非官方机构借助香港当地的教育机构、智库及非政府组织等进行意识形态渗透;国外一些非政府组织加强同香港反对派势力之间的联络与合作,怂恿并支持其通过发动反政府的社会运动、街头运动来表达对中国中央及特区政府的不满,给香港的社会秩序带来很大冲击,也威胁到中国整体的政治安全。更有甚者,有报道称美国的国防部、中情局等系统的退役人员在香港暗中煽动社会情绪,并资助商界、舆论界人士策划反政府行动,为制造颜色革命做准备。[48]第三,美国国会支持“占中”运动的表态恶化了香港的政治形势,助长了香港反对势力的声势,不利于中央政府对香港的管治和特区政府的施政。2014年6月,《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书发表之后,美国国会议员便多次发表抹黑中国政府的言论。2014年9月,香港发生“占中”运动后,一些美国国会议员对该运动的支持就是威胁中国国家安全的行为。

        四、结  语

总体看,美国的对港政策仍将在中美关系的大局下运作,不会跳脱出美国对华政策的框架。但由于香港特殊的政治、经济地位,美国对港政策有时具有超越中美关系的发展空间与弹性。[49]一方面,随着美国“亚太再平衡”战略的深入发展,美国介入香港事务的力度和深度必将增加,对香港角色的重视程度也将加大。美国鹰派学者就认为,香港问题是中国的重大弱点,成为中国领导层面临的一个非常敏感的问题。美国可以通过更加高调地支持香港的言论自由行动,提高香港示威活动的受关注度,增加中国的相关成本。[50]2016年6月,美国国务卿克里任命国务院负责经济及商业事务的首席副助理国务卿唐伟康(Kurt Tong)为美国驻港总领事,取代夏千福(Clifford Hart),成为美国在香港的最高代表。从“官衔”来看,唐伟康是美国务院负责经济事务的最高级职业外交官,是近年来派驻香港职务最高的一位。作为美国“亚太再平衡”经济战略的重要参与者,唐康伟就任驻港总领事,表明美国有意加大介入香港事务的力度,更加注重发挥香港在“亚太再平衡”战略中的角色。另一方面,美国在介入香港事务时仍将比较慎重,更多将是会借助香港的政治局势作为干预的“借口”,以凸显美国的政策。

作为立法机构,美国国会在美国整体对港政策中将继续扮演“前锋”的角色,特别是国会中的反华势力将是主力。未来十年是落实“一国两制”和《基本法》的关键时期。在政治选举和外交博弈下,美国对港政策极有可能成为恶化中美关系的爆发点。未来一段时间,由于香港社会就中央—特区关系、特首选举等议题仍有可能形成较大争议乃至激烈对抗,美国国会仍会借机加大对香港事务的干预,推动涉港法案以及美国政府出台新的对港政策。如因重要事件处理不当而再次发动大规模游行示威,将重新吸引国际舆论关注;一旦发生流血事件,美国国会有可能迅速开启《香港人权与民主法案》立法进程,不仅恢复行政部门每年提交香港问题报告的做法,还将使美国对港政策同香港自治状况挂钩。[51] 若这一法案得以通过,必将严重影响中美关系以及“一国两制”在香港的实施。中美各界须对这种可能性保持充分警惕并进行必要准备。


文献来源:《太平洋学报》,2017年第7期


注释:

基金项目:本文是2016年国家社科基金青年项目“中央治港方略与‘一国两制’在香港实践研究(1997-2017)”(16CDJ009)的阶段性成果。

[1] Richard C. Bush, Hong Kong in the Shadow of China: Living with the Leviathan, Brookings Institution Press, 2016,pp.243-274.

[2] 沈本秋著:《理想与现实之间:美国的对外政策研究——以美国的香港政策为例》,中国政法大学出版社,2015年,第2页;另见Simon Shen, US-Hong Kong Relations and the Response to Counter-Terrorism, Hong Kong Institute of Asia-Pacific Studies, The Chinese University of Hong Kong, 2006.

[3] Richard C. Bush, “Hong Kong at the Obama-Xi Summit,” http://www.brookings.edu/blogs/up-front/posts/2014/11/12-hong-kong-obama-xi-summit-bush,(上网时间:2016年5月30日)

[4]冷战初期美国对港政策的研究可参见:Nancy Bernkopf Tucker, Taiwan, Hong Kong, and the United States, 1945-1992: Uncertain Friendships, New York: Twayne Publishers, 1994; J.R. Lombardo, “United States’ Foreign Policy Towards the British Crown Colony of Hong Kong During the Early Cold War Period, 1945-1964,” PhD Dissertation, The University of Hong Kong, 1997; Lin Ye, “In China’s Shadow: United States Foreign Policy Toward Hong Kong, 1945-1972,” PhD Dissertation, The University of New Mexico, 2000; Law Yuk Fun, “Delayed Accommodation: United States Policies Towards Hong Kong, 1949-1960,” PhD Dissertation, The University of Hong Kong, 2001; Chi-Kwan Mark, Hong Kong and the Cold War: Anglo-American Relations: 1949-1957, Oxford Clarendon Press, 2004; 于群、程舒伟:“美国的香港政策(1942-1960)”,《历史研究》1997年第3期;郭又新、刘大平:“美国亚洲战略中的香港问题”,《东北师大学报:哲学社会科学版》,1997年第4期;郭又新:“1949-1954年美国对香港的经济防卫政策”,《东北师大学报:哲学社会科学版》,2000年第6期;吕迅:“香港在美国冷战政策中的作用(1949-1955)”,中国社科院近代史研究所编:《中国社会科学院近代史研究所青年学术论坛(2010年卷)》,社会科学文献出版社,2011年;李彭广著:《管治香港:英国解密档案的启示》,牛津大学出版社,2012年;孙晨旭:“美国政府香港政策起源刍议”,《四川大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期;孙晨旭:“国内外学界关于美港关系史的研究述评”,《世界历史》2014年第6期;张杨:“‘前线外交’:冷战初期美国在香港的文化活动初探,”《美国问题研究》2015年第2期。

[5] Jurgen Domes and Yu-Ming Shaw, eds. , Hong Kong: A Chinese and International Concern, Colorado: Westview Press, 1988, pp. 183-199.

[6] Nancy Tucker, Taiwan, Hong Kong, and the United States Uncertain Friendship, 1945-1992: Uncertain Friendships, pp. 3-6.

[7] Harry Harding, A Fragile Relationship: the United States and China since 1972, Washington D.C.: The Brookings Institution, 1992, pp. 345-350.

[8]林碧云:“1992年美国-香港政策法之决策分析”,台湾淡江大学美国研究所博士学位论文,2009年。

[9] 沈本秋著:《理想与现实之间:美国的对外政策研究——以美国的香港政策为例》,第155-157页。

[10] Congressional Record,H.R. 750, https://www.congress.gov/bill/105th-congress/house-bill/750/text?q={"search":["hong kong H.R.750"]},(上网时间:2016年4月5日)

[11] 蔡黛云:“香港回归与中美关系”,载《深圳大学学报》2001年第1期。

[12] 刘连第:《中美关系的轨迹:1993年—2000年大事纵览》,时事出版社,2001年,第574页。

[13] Stanly O. Roth, “U.S. Policy on Hong Kong,” Testimony before the Senate Foreign Relations Committee, Subcommittee on East Asia and the Pacific Affairs, July 1,1999.

[14] “Democracy in Hong Kong”, http://www.foreign.senate.gov/hearings/democracy-in-hong-kong,(上网时间:2016年5月15日)

[15] “US Senator Richard G. Lugar Holds Hearing on Democracy in Hong Kong,” FDCH Political Transcripts, Mar. 4, 2004.

[16] 2014年12月,作者之一在华盛顿访学期间旁听了本次听证会。旁听者除少数国会议员的助手外,还有台湾、香港驻华盛顿机构的人员以及主要来自美国和港台地区的新闻媒体记者。

[17] “Hong Kong: A Broken Promise?,” Subcommittee on Asia and the Pacific of the Foreign Affairs Committee, https://foreignaffairs.house.gov/hearing/subcommittee-hearing-hong-kong-a-broken-promise/.(上网时间:2016年3月5日)

[18] 2014年12月,作者之一在华盛顿访学期间旁听了本次听证会。

[19]卜睿哲在听证会上的发言可参见: http://www.brookings.edu/research/testimony/2014/12/03-hong-kong-umbrella-movement-bush, (上网时间:2016年3月5日)

[20]里查德森在听证会上的发言可参见: http://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/Richardson_Testimony.pdf.(上网时间:2016年3月5日)

[21]拉塞尔在听证会上的发言可参见: http://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/Russel_Testimony4.pdf.(上网时间:2016年4月7日)

[22]郭永虎:“美国国会干涉中国香港事务的历史考察”,《当代中国史研究》2015年第2期。

[23] “US lawmaker launches Hong Kong caucus to monitor rights,” http://news.yahoo.com/us-lawmaker-launches-hong-kong-caucus-monitor-rights-234013444.html,(上网时间:2016年1月5日)

[24] Congressional Record,S. 2922, https://www.congress.gov/bill/113th-congress/senate-bill/2922/text?q={"search":["655 hong kong"]},(上网时间:2016年1月5日)

[25] “2013 Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission”, One Hundred Thirteenth Congress, First Session, November 2013, U.S.-China Economic and Security Review Commission, http://www.uscc.gov.(上网时间:2016年4月10日)

[26] “2014 Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission”, One Hundred Thirteenth Congress, Second Session, November 2014, U.S.-China Economic and Security Review Commission, http://www.uscc.gov.(上网时间:2016年4月10日)

[27] “2015 Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission”, One Hundred Fourteenth Congress, Second Session, November 2015, U.S.-China Economic and Security Review Commission, http://www.uscc.gov.(上网时间:2016年4月10日)

[28] 李环:“近年美国对香港政策变化及评估”,《现代国际关系》2016年第2期,第30页。

[29] “Congressional-Executive Commission on China 2014 Annual Report,” http://www.cecc.gov/publications/annual-reports/2014-annual-report(上网时间:2016年4月12日)

[30] “Congressional-Executive Commission on China 2015 Annual Report,” http://www.cecc.gov/publications/annual-reports/2015-annual-report(上网时间:2016年4月12日)

[31] “Congressional-Executive Commission on China 2016 Annual Report,” http://www.cecc.gov/publications/annual-reports/2016-annual-report(上网时间:2016年11月10日)

[32] 刘兆佳著:《一国两制在香港的实践》,香港:商务印书馆,2015年,第150页。

[33] 唐勇、童宜:“参众两院指手画脚 情报人员四处活动 美粗暴干涉香港事务”,《环球时报》2004年9月17日。

[34] 罗先亚:“美国部署高调重返香港”, http://news.takungpao.com/paper/q/2014/0405/2402760.html,(上网时间:2016年5月15日)

[35] S.J.Res. 33 - A joint resolution expressing support for freedom in Hong Kong, https://www.congress.gov/bill/108th-congress/senate-joint-resolution/33(上网时间:2016年4月12日)

[36] “Booker Joins Bipartisan Call Urging Obama to Speak Out on Hong Kong,” http://www.booker.senate.gov/?p=press_release&id=154,(上网时间:2016年3月5日)

[37] “Chairman Menendez Urges Respect for Democratic Rights in Letter to Chief Executive of Hong Kong,” http://www.foreign.senate.gov/press/chair/release/chairman-menendez-urges-respect-for-democratic-rights-in-letter-to-chief-executive-of-hong-kong.(上网时间:2016年5月10日)

[38] 沈本秋、倪世雄:“试论美国非政府组织对香港‘一国两制’的介入”,《兰州学刊》2009年第3期。沈本秋:“2007年以来美国非政府组织在香港活动之评析”,《社会主义研究》2013年第1期。

[39] Congressional Record,H.J.Res.2,Consolidated Appropriations Resolution,2003,108th Congress,p.H755.(上网时间:2016年4月5日)

[40]Congressional Record, H.R.1105, https://www.congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/1105/text?q={"search":["H.R.1105"]},(上网时间:2016年4月5日)

[41] 郭永虎:“美国国会干涉中国香港事务的历史考察”,《当代中国史研究》2015年第2期。

[42] 夏立平、许嘉:“美国对香港回归中国的政策及其对中美关系的影响”,《世界经济与政治》1997年第4期,第33页。

[43]杜尚泽、温宪:《习近平同奥巴马举行会谈 双方同意继续努力构建中美新型大国关系》,《人民日报(海外版)》,2015年9月26日,第1版。

[44] 2015年1月,作者之一在华盛顿访学期间对国务院亚洲太平洋事务局官员的访谈。

[45] 刘恩东:“1997年后美国对港民主输出政策与香港政制发展”,《探索》2014年第6期,第175页。

[46] 沈本秋、倪世雄:“美国介入香港‘一国两制’的现状与趋势”,《现代国际关系》2008年第11期,第30-34页。

[47] “回归以来外部势力对香港的影响”,紫荆网,http://www.zijingzb.com.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=35&id=731.(上网时间:2016年3月5日)

[48] 李幼岐:“独家评论:香港乱局 乱源在有人要搞‘颜色革命’”,大公网,http://news.takungpao.com/opinion/highlights/2014-09/2743814.html.(上网时间:2016年4月5日)

[49] 李环:“近年美国对香港政策变化及评估”,《现代国际关系》2016年第2期,第31页。

[50] Robert Sutter, “How to Deal with America’s China Problem: Target Beijing’s Vulnerabilities,” http://nationalinterest.org/blog/the-buzz/how-deal-america’s-china-problem-target-beijing’s-10929, (上网时间:2016年5月15日)

[51] 作者之一于2016年2月在华盛顿访学期间对美国国会研究服务处学者的访谈。