HOME > 研究成果 > 论文
论文 paper
非本院作者
张文显,谷昭民
中国法律外交的理论与实践
张文显,谷昭民 2013-05-08
法律外交 理论探索 实践成就 未来发展
简介
随着法律日益渗透到政治、经济、文化、环境等领域,法律外交变得愈益必要。法律外交是与政治外交、经济外交、文化外交、军事外交等并行的概念,指以法律为内容、机制和媒介的外交活动,即把法律观念和法治理念贯穿在外交活动之中,善于将某些外交问题转化为法律问题,以合法的程序和行为处理外交事务,依法化解外交纠纷,转变外交方式方法,开辟外交工作新局面。法律外交不仅是国际环境发展变化的产物,更是中国国内发展的产物。新世纪以来,以中国—东盟法律论坛、中非合作论坛—法律论坛为代表的中国法律外交得到了快速发展,已经形成相对完善的法律外交战略布局,发展出丰富的法律外交实践,并已为法律外交的理论建构奠定了重要基础。展望未来,中国的法律外交应进一步强化机制体制建设,完善理论建构,加大实践力度,为促进国家总体外交、推动和谐世界的建构作出新贡献。
正文

在现代社会,法律已经全面渗透到政治、经济、文化、环境等领域,传统的政治外交、经济外交、文化外交越来越需要从法律的视角来进行,这就要求各国必须将法治理念贯穿于外交活动当中,善于发现外交中的法律议题,善于将某些政治、经济、文化、军事问题转化为法律问题,善于通过司法程序化解棘手的矛盾纠纷。以此为基础,在理解当代中国对外关系与国际格局发展的问题上,中国法学家提出了“法律外交”的概念。所谓“法律外交”,是观察和思考外交问题的一个新的视野,处理对外关系的一个新的维度,指以法律为内容、机制和媒介的外交活动,即把法律观念和法治理念贯穿在外交活动之中,善于将某些外交问题转化为法律问题、以合法的程序和行为处理外交事务、依法化解外交纠纷,转变外交方式方法,开辟外交工作新局面。这样,法律外交是与政治外交、经济外交、文化外交、军事外交等并行的概念。不仅包括传统外交中涉法活动,比如司法协助、签订条约、国际诉讼等等;更是指以法律为内容、机制和媒介的外交活动。作为一个崭新的提法,法律外交是一个颇有创新价值的概念,是中国外交观念和外交机制的重大转变和丰富。

一、法律外交产生的环境

当今世界正处于大发展、大变革、大调整时期,国际形势正经历复杂而深刻的变化。随着世界多极化、经济全球化、区域一体化深入发展,科学技术的日新月异,各种思想文化交流、交融、交锋更加频繁,各种利益关系的碰撞、博弈、较量更加激烈,法律作为定纷止争的实践理性,作为需国际社会共同遵守的规则,作为调整国际关系的有效方式,为各文明国家所公认,其地位和作用也日益凸显。法律外交的产生,既是国际环境和国内环境大发展、大变革、大调整的产物,也是当今时代发展的产物。

法律外交产生的国际环境主要包括以下四个方面。首先,世界多极化对法律外交具有深远影响。世界多极化趋势建立在《联合国宪章》宗旨和国际关系基本准则的基础上,反映了各国人民维护和平、加强合作、共同发展的愿望。世界多极化客观上要求世界各国严格遵循《联合国宪章》宗旨和原则,恪守国际法和公认的国际关系准则,积极推进国际关系民主化,也从客观上强调了法律将在更大的范围、更广的领域、更深的层次发挥更重要的作用。作为推动世界多极化的重要力量,中国将始终不渝地坚持走和平发展的道路。中国的和平崛起具有广泛而深刻的世界意义,不仅改变着亚洲地区格局,也将使世界格局更趋均衡——这就为法律外交创造了良好的国际环境。同时,中国的和平崛起,实施依法治国方略,建设法治国家,将进一步展现一个负责任大国的良好形象,有利于维护世界的和平与稳定,有利于推动国际秩序和国际体系朝着公正合理的方向发展。

其次,经济全球化对法律外交具有重大影响。随着社会生产力的不断发展,科技进步的日新月异,世界各国、各地区经济在生产、流通、分配和消费等领域相互联系、相互依赖、相互渗透,日益成为一个不可分割的有机整体。在经济全球化进程中产生了大量的、国际间普遍认可的经贸法律制度,世界贸易组织(WTO)及其规则的发展就是一个极为典型的例证。可以预见,在解决由于经济全球化不断发展而产生的诸多全球性经贸问题时,法律将发挥愈来愈重要的作用。这就要求各国法学界、法律界进一步加强交流,充分了解彼此的法律法规,为全球经济的可持续发展和共同繁荣提供强有力的法律支持和保障。这就推动了各国之间法学、法律交流的迅速发展,尤其是随着现代国际关系的发展,各国之间的交流日益频繁,联系更加紧密,而网络科技和现代交通的飞速发展会使这种交流愈加方便。[①]另一方面,经济全球化还深刻改变着法的存在方式、价值取向和运行模式,尤其是不同法律体系、法域、法律制度在一定程度和一定意义上的趋同化。这就为各国法学界、法律界人士的全球流动及法律服务方式的不断丰富创造了条件,使各国的法律理念、观念,包括一些基本的法律价值观相互接近或趋于认同,直接为法律外交提供了无限的机遇,同时也丰富了法律外交的内容和形式。在这一趋势下,法律文化传播与交流中多元主体的法律制度和体系蕴涵着世界法律文明进步的共同基本准则,多元主体的法律制度和体系在某些方面彼此接近和融合,进而形成一个相互依存、相互联接的国际化的发展趋势。

第三,区域经济一体化对法律外交具有重要影响。区域经济一体化的基石是自由贸易协定,即两个或两个以上国家或地区为实现相互间贸易自由化所作的一种特殊贸易安排。其核心内容是相互取消货物贸易关税和非关税壁垒,彼此加大开放包括货物贸易以及技术贸易、服务贸易、投资、知识产权保护等领域在内的市场。其法律基础是国际条约及相关国际法和国际组织法,如欧盟的法律基础是《欧共体条约》、《阿姆斯特丹条约》等由所有成员国共同签署的条约或协定;东盟自由贸易区的法律依据是《曼谷宣言》、《东南亚国家友好合作条约》等12个基本文件。这些法律文件的起草、执行、解释都为法律外交提供了广阔的平台。区域经济一体化的形成、运行与发展自始至终都离不开法律,自贸区的发展客观上要求本区域内法律外交更频繁、更深入、更实用、更及时,从而催生出一种法律一体化的过程和趋势。[②]通过法律趋同化和经济政策的协调一致,自由贸易区可以推动其成员在法律领域的相互认同,抑或在此基础上创造新规则,从而直接促进在相对较短的时间内、在相对有限的区域范围内进行法学法律交流的强化、细化、深入和创新。

第四,一些新科技问题对法律外交也具有不可忽略的影响。随着经济全球化、科技信息化的发展,基因、克隆、新能源、环保、外空等引起国际社会高度关注的热点问题使传统的法律理念、观念面临巨大的挑战。这些问题与人类生存、社会伦理、文明延续关系密切,也涉及国家的主权和根本利益,由此引发的关于法律理念、观念的碰撞和交锋,促使人们对法进行反思、再认识和创新,也势必引起全球法学界、法律界的共同关注。例如,中国主张“和平利用外空,防止外空武器化和外空军备竞赛”,但现有的相关法律文书不足以有效防止外空武器化和军备竞赛,因此不仅需要加强法学界、法律界的交流、沟通,促进相关法律的完善,还需要从全人类的角度,甚至超越国家主权、时间空间,对法的传统信仰、理念、观念进行重新思考。

法律外交的产生也有深刻的国内环境因素。首先,中国综合国力的提升为法律外交奠定了坚实基础。改革开放30多年来,中国综合国力大幅提升,国际地位和影响显著提高。2012年,中国国内生产总值(GDP)增长7.8%,达到51.4万亿元人民币。作为世界上最大的发展中国家,中国在社会主义新农村建设、自主创新能力建设、载人航天工程、进出口贸易、人民生活水平、民主法制建设等领域不断取得新进步;作为联合国安理会常任理事国,中国在国际事务中发挥着越来越重要的建设性作用,全方位外交取得重大进展,国际影响不断扩大,得到国际社会的普遍尊重和欢迎。综合国力增强和国际地位提升,为积极参与国际法学法律交流与合作创造了良好的外部环境。

其次,依法治国方略的切实贯彻为法律外交的蓬勃发展创造了条件。法治在中国的社会经济生活中占据了越来越重要的地位,也越来越受到国家和人民的重视。改革开放新时期,中国明确了一定要靠法制治理国家的原则,确立了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的法制建设基本理念;1997年,“依法治国”和“建设社会主义法治国家”分别被确立为治国基本方略和社会主义现代化的重要目标;1999年,“中国实行依法治国、建设社会主义法治国家”被写入宪法,揭开了中国法治建设的新篇章;2007年,党的十七大明确提出了全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家,并对加强社会主义法治建设做出了全面部署。经过多年的不懈努力,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成。依法治国方略的切实贯彻,为法律外交开辟了广阔的前景。与此同时,中国民间法学交流也日趋活跃,民间法学、法律团体充分发挥自身的灵活性,配合国家外交政策,围绕国家政治经济建设的重点,积极开展法律外交活动,极大地提升了中国法学法律界的国际地位和影响。

第三,贸易投资的快速增长为法律外交开辟了更广的领域。随着经济全球化和区域经济一体化的深入发展,中国充分利用国内国际两种资源、两个市场,积极扩大对外贸易,世界贸易大国的地位逐步确立。随着对外开放的不断深入,经济“走出去”战略也迈出了坚实的步伐,开放型经济进入新发展阶段。中国企业和品牌已开始走进国际市场,国际兼并、劳务承包、工程投标等项目发展迅速。但由于不熟悉有关国家和地区的法律及相关国际贸易规则,一些经贸合作项目经常为法律问题所困扰,产生了不必要的代价和损失,我国海外公民的人身和财产安全问题也日益凸显。人们越来越认识到:“走出去”要靠法,用理性的法律手段应对反倾销、反调查、反贸易保护主义,利用国际法律规则妥善处理贸易摩擦、维护本国企业及在外公民的合法权益势在必行。与此同时,随着外商投资的不断增加与中国经济的快速发展,中国不仅正在成为“世界工厂”,而且日益成为跨国公司的地区总部与研发基地,中国作为世界航运中心、物流中心与采购中心也正在形成。在引进外资过程中,涉外经济法为鼓励外商来华投资办厂,维护外商的合法权益发挥了重要作用——在某种意义上可以说,这是靠法“引进来”的。贸易投资的增长加速了中国相关法律与国际接轨的进程,为法律外交拓宽了领域、丰富了内容、创造了条件,有力地促进了法律外交的发展。为中国与世界各国的经贸合作长期提供法律支持与保障,已成为法律外交的一项重要任务。

第四,法学教育的长足发展为法律外交提供了充足的人力资源。改革开放30年多来,国家高度重视发展法学教育,大力培养法学、法律领域的后备军。中国的法学教育已进入快速发展时期;截至2006年年底,设立法学本科专业的高等院校已达603所,在校的法律专业本科生接近30万人,还有一支庞大的从事法学法律教育和研究的师资队伍;全国有法学硕士学位授予权的高等院校和科研机构达333所,有法学博士学位授予权的高等院校和科研机构29个,有13个法学教育机构设有法学博士后科研流动站。[③]从事立法、司法、执法等法律实务的人员队伍也在不断壮大;全国法院共有近30万名工作人员,其中法官约18万名;全国检察机关拥有近16万人,其中具有检察官职务的近11万人。截至2011年底,全国共有律师21.5万人。从事法学研究、法学教育和法律实务人员的迅速增加,为法律外交储备了大量的专业人才;而法律院校法学学科和专业设置的齐备、法学科研院所的增多,则为开展法律外交提供了可靠的技术和专业基础保障。

推动法律外交符合当今世界法治化的发展趋势,对提升中国法学法律界的国际地位和影响,塑造法治中国的良好国际形象,构建国际法治中国话语体系,引领、规范、促进和保障国家关系发展,推动建立公正合理的国际秩序和国际体系,持久和平、共同繁荣的和谐世界具有重要的战略意义。

二、开展法律外交的必要性和意义

法律外交对正在快速发展并逐渐从全球性大国向全球性强国转变的中国而言,不仅有着短期重要性,更有着长期战略性的意义。关于开展法律外交的必要性和重要性,至少可以从以下六个方面来理解。

首先,法律外交顺应了当今世界法治化的趋势。法治是文明社会的基本共识和人类的普遍追求,法治更是当今时代的主旋律,国际社会正在呈现出一种法治化的趋势。正如当前国内的很多问题已经纳入到法治的轨道,国家之间、区域之间乃至世界范围内的很多问题也越来越多地纳入法治轨道。法律外交是在国际治理结构法治化的背景下,将国际事务上升为法律问题的模式变革,是将政治、经济、文化、军事、环境等方面的问题,作为法律议题开展外交活动。

通过将国际关系各领域的问题法律化,国际社会从强权政治的时代步入了多元共存的新时代。迄今为止,联合国系统各机构已经为促进国内和国际两级法治在非常广泛的领域开展了很多活动。联合国积极推动建设国际法治,取得了不少成绩。2005年《世界首脑会议成果文件》将法治作为一项价值观和基本原则,呼吁在国家和国际两级全面实行法治。联合国大会及其第六委员会和国际法委员会,致力于国际条约的制定和国际法的编纂,为“国际立法”作出了积极贡献。安全理事会积极预防和解决地区冲突,设立特设刑事法庭,把违反国际人道法和人权法的个人绳之以法,通过法治手段,维护国际和平与安全。国际法院通过司法手段解决国际争端,其判决和咨询意见阐明了国际法的有关原则和规则,丰富和发展了国际法。

从2006年开始,联合国大会第六委员会开始讨论国家和国际两级法治的问题。中国代表在联大六委关于“国家和国际两级法治”议题的讨论中提出:法治是人类文明和进步的重要标志。对于这个问题的研讨不仅具有重要的现实意义,有利于扩大各国在加强法治方面的共识,而且体现出世界各国共同努力建设一个法治世界的愿望。在这样的国际时代背景下,展开法律外交是大势所趋、顺应历史潮流的正确选择。

第二,法律外交符合党和政府对于世界未来格局和结构的基本判断和努力方向。在新世纪之初,胡锦涛总书记提出了建设和谐社会、和谐地区、和谐世界的主张,受到广泛赞同。在当前新的国际形势下,中国政府所提出的建立和谐世界的主张,重点在于提倡坚持民主平等,实现协调合作;坚持和睦互信,实现共同安全;坚持公正互利,实现共同发展;坚持包容开放,实现文明对话。而积极开展法律外交,推动国际法治,有助于在扩大共识、求同存异的前提下维护和平、促进发展和加强合作,有助于推动实现建立和谐世界的目标。

外交是一门艺术。将某些外交问题转化为法律问题,一方面可以淡化政治意识形态,在外交的实践中屡次证明政治意识形态过于明显就会在国际关系中处于被动地位;另一方面,可以通过法律的渠道和方法实现定纷止争,实现矛盾转移,或者将问题锁定在法律的层面。因此,法律外交有助于用和平、理性的方式解决纠纷,有助于和谐世界的构建。在构建和谐世界的过程中,用法律的方式解决国家之间的矛盾、区域之间的矛盾、利益集团之间的矛盾,是获得最佳效果的最佳途径。因而,对于中国而言,在政治层面上主张构建和谐世界,就需要在法律层面通过法律外交的方式为和谐世界的实现提供法律保障和引导。

人类历史也是一部战与火和血与泪的历史,但二战以后并未发生过世界范围内的大战,这源于成员国对联合国的尊重和对《联合国宪章》的遵守。联合国的成立和《宪章》的通过可以说是法律谈判、缔结条约、参加法律领域的国际组织和国际会议、以法律方法处理国际问题等的集中体现,正是以法律为内容或载体的外交活动。当前世界上产生纠纷时,各国都致力于用谈判、斡旋、磋商等方式解决,而后以正式的文件方式对各方行为都有所约束。各国间为了推动经贸往来的顺畅,往往签订贸易保护协定,为了惩治犯罪,维护正义,还会签订司法协助协定等。各国为了加深彼此的了解,也在积极推动立法、司法、执法等领域的交流。这些也都是以法律为内容和载体的外交活动,是以法律思维、法律方式、法律工作机制处理政治或外交问题的尝试。

第三,法律外交体现了中国正在着手建立社会主义法治国家、积极参与国际法治建设的努力。从全面实施依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的战略角度,中国在积极探索本国经验、继承优秀法律文化的同时,通过广泛借鉴其他国家的法律技术和法治经验,逐渐建成了社会主义法律体系,初步形成了与世界各国进行法律交流和互动的能力。

从国际法的角度看,中国政府越来越重视并认真践行国际法治。中国政府恪守《联合国宪章》的宗旨和原则,积极参与“国际立法”,全面真诚履行国际条约义务,严格按照国际法原则和规则办事。1978年改革开放以来,中国逐渐参与各个领域国际条约的制定,同时加快了参加国际条约的步伐,迄今参加的多边条约达300多项,对外缔结的双边条约和其他具有条约性质的文件超过1.7万件。中国政府一贯坚持和平解决国际争端,先后与英国、葡萄牙政府通过外交谈判和法律机制解决了香港问题、澳门问题,为国际社会提供了一个和平解决国家间历史遗留问题的范例。中国政府支持国际社会加强合作,以惩治最严重的国际罪行。第二次世界大战以后,中国参与了远东国际军事法庭的审判工作。中国政府支持建立前南和卢旺达国际刑事法庭,支持建立一个独立、公正、有效和具有普遍性的国际刑事司法机构,并全程积极参与了《国际刑事法院规约》的谈判,发挥了应有作用。在法治中国这样一个国内格局的背景下,推广和展开法律外交,是中国发展的必然选择,是中国法治延伸的潮流所需。

第四,法律外交是增强中国国际影响力的必要选择。在国际范围内,“实力”是外交的基础。实力分为硬实力、软实力和巧实力。硬实力主要表现为经济力量和军事力量,软实力主要表现为文化影响力和凝聚力,而巧实力很大程度上表现为影响国际关系规则和国际治理结构的能力。联合国宪章、世贸组织规则主要反映了以美国为首的大国对国际规则制定的影响力。

当前,在经济、政治、文化等方面,我国的外交事业已经得到了长足的发展;如果能在法律领域获得进一步的发展,我们的外交事业就会更加全面、健康、稳定、和谐。通过法律外交能够促进我国与各国在法治问题上进行有益的交流,对于增进了解,扩大共识,加强国内和国际两级法治具有积极意义。在这个意义上,法律外交必将推动我国外交事业向更高的层次全面发展。另外,中国的法治进程过去主要是借鉴和交流,现在具备了输出的条件和可能。通过输出中国的法律原则、规则和技术,将极大地增强中国的国际影响力。

从历史发展的进程看,法律外交是国家崛起过程中的重要推手之一。罗马征服世界第一次靠战争,第二次靠宗教,第三次靠法律。[④]对于“日不落帝国”英国来说,制度输出、殖民扩张及殖民地的巩固是同步进行的,法律成为其崛起的“三大武器”之一。在殖民地强行实施英国的法律(包括判例法和制定法),使英国法得以迅速在世界各地传播,极大地维护了英国的殖民利益。法国《民法典》的法律文本及其所体现的“自由、平等、博爱”等启蒙运动精髓在欧洲大陆广泛传播,也为法国法律思想、价值和制度向拉美、北非、北美的输出开辟了道路。从英国和法国的崛起历程可以看到,欧洲的对外法律输出,形成了以其国内的法律体系为模板的世界两大法系,主导了世界上大多数国家的法律建制,甚至是具体的法律规定,为欧洲国家的率先发展抢占了先机,铺平了道路。在经济全球化的背景下,美国则采用资本输出、政治渗透、文化交流、国际规则制订甚至战争的方法,输出法律价值、法律文化、法律制度,巩固扩大了其在国际社会的话语权,成为世界头号强国。

第五,法律外交有助于化解有关国家和国民对于中国的不理解和疑虑,有助于打消国外广泛存在的“中国威胁论”。目前在中国境外渲染“中国威胁论”的论调主要有三种情况:一是认为中国经济发展的速度太快、规模惊人,会对别的国家构成威胁;二是认为中国军事力量太强大了,会对其他国家形成威胁;三是说中国人口众多、消耗的石油等能源太多了,会对世界各国构成威胁。[⑤]

虽然散布“中国威胁论”的人只是少数人,但是这种论调对于中国的发展显然是不利的。推进法律外交,会减少这些国家和人民的忧虑感。这是因为法律外交的交往方式具有平等性、长期性、规范性、稳定性和连续性等特征,对于法律的尊重和遵守,会让这些国家对中国有更多的信心和信赖,会让世界更相信中国是一个不会称霸的、热爱和平的、信守承诺的负责任的大国。我国主张,应根据各国的不同国情,建立与之相适应的国内法治,不能搞“一刀切”。任何有效的法治模式都必须符合有关国家的政治体制和历史文化传统。通过法律外交,中国可以采取对其他国家来说更容易理解、接受和欢迎的方式,与其他国家展开深层次的交往。法律外交能够更好地体现出一个大国的广博胸怀。中国不是暴发户,不会对世界各国构成威胁,而是会以一种平等、谦和的姿态与其他国家交流、沟通,建立互信、互利的和谐关系,坚定中国的非霸权主义方向。

第六,法律外交能够在客观上维护中国利益,促进中国各项事业的顺利发展。法律外交的推展意味着相关机构和人员要善于从法律的视野观察外交问题,用法律的思维思考和处理外交事务,考虑将经济、政治、文化、军事、环境、人权等问题转化为法律问题。通过这一方式,使得我们的国家利益和外交主张更具有正当性、合法性,更具有说服力,更容易得到国际社会的认可,由此可以掌握外交主动权。

西方大国的外交实践已经展示出法律外交的积极意义,他们非常精明地将政治、经济等诉求转化为法律问题,确立游戏规则就掌握了国际事务的主动权。在历史上,英国在鸦片战争、八国联军进北京的时候,都以战争、领土和贸易规则压服中国,以法律的形式掩盖其不合理的利益主张,使得本来受侵略的中国反倒处于表面上看来违背国际法的不利地位。同样,关于中日钓鱼岛问题之争,中方依据《开罗宣言》和《波茨坦公告》主张对钓鱼岛主权,在法理上无懈可击,也更具说服力和公信力,因为这是同盟国与日本之间结束战争状态、构建亚太战后国际秩序的法律基础,是中日之间解决战后领土归属问题的法律基础。

由此可见,了解和运用法律在争取和掌握国际关系主动权方面具有非常重要的作用。在中国发展的过程中,也需要将我们发展的诉求法律化,这样会获得更广泛的支持和更强的合理性。法律外交可以交流信息,有助于培养人才,从而促进中国法律的不断发展和进步。与此同时,法律外交有助于中国国际形象的提升,有助于增进国家之间在法律层面的信任,有助于各国在法律问题上的沟通和合作。不仅有助于完善国际法律机制,也有利于维护中国的利益诉求。只有通过广泛地推展法律外交,才能够良性地构建中外关系,形成有效的对话机制,从而使得中国的利益得到更好地维护。

三、法律外交开展的主要方式

在法律外交开展的方式上,应当采取多元化、立体化、灵活多样的形式,追求法律外交的实效。在法律外交的模式上,既包括民间外交,也包括官方外交。从官方的角度讲,外交部、司法部、最高人民法院、教育部等各个部门都可以在法律外交方面确立项目、举办活动;从民间的角度看,中国法学会、中国人权研究会等法律团体也可以积极参与法律外交的实践。最近几年的实践充分证明,通过中国法学会等民间团体开展法律外交,产生了超乎预期的效果。

在法律外交的具体形式上,至少包括以下几个方面:

第一,要在体制和机制上顺应开展法律外交的需要。一方面,为顺应国际社会法治化的趋势,中国相关外交机构应当强化法律方面的配置。例如,可以考虑将外交部条法司改名为法务司,在驻外使领馆和驻联合国常驻使团设立法务参赞或法务秘书,以求更好地从法律的角度看待和处理问题。在外交、外事部门要注重选拔任用优秀法律专业人员。另一方面,在工作机制上,应当树立全方位、立体化的法律外交模式,各个外交职能部门和外交活动的参与者都要在总体上树立明确的法律意识、法治观念,充分认识到将法律贯穿于外交活动各个环节、各个领域的积极意义,从而在保持正确的政治方向的前提下,将法治的精神渗透到外交工作中去。

第二,主动有效地参与国际立法、国际执法和国际司法。中国应以更加积极的姿态参与联合国等有关组织的国际立法活动,参与国际条约的制定,推动国际法律规则和全球法律规则的形成,推动国际立法领域的扩大,通过这些活动充分表达我国的立场、观点、利益取向和核心价值,促进国际经济、政治新秩序的建构,促进社会公正和世界和谐目标的实现。作为联合国安理会常任理事国,中国负有执行国际法律的重大责任,中国应积极推动国际法律的执行。同时,国际法律的有效执行对于维护和发展我国的经济政治利益至关重要,因此应当以合适的方式参与国际法律的执行活动,例如维和、护航、环保等。当然,中国还应当积极开展涉外问题的司法程序研究。尽管已经有很多法院处理了大量涉外案件,但很多时候,中国还不善于通过司法程序解决纠纷,致使党和政府直接面临矛盾,处于风口浪尖。而将这些问题法律化,并诉诸司法程序,则会给党和政府留下更大的回旋余地和活动空间。当涉外问题被界定为法律问题时,就可以使涉外问题巧妙地以司法的方式予以解决,党和政府就可以远离矛盾的第一线。

当前,我们要认真分析中国加入国际司法体制的战略和策略。虽然我国在多个国际司法机构都有法官和工作人员,但是有些部门对于参与国际司法程序却始终有抵触和怀疑的情绪。随着国际社会的法治化,更多的国家对于国际司法体制持积极的态度。中国也应当论证在适当的时候接受相关司法机构的可行性,增强中国在世界各国面前的法律信誉。

同时,也应当对于中国外交领域的重要问题进行深入的法律研究,科学制定法律规则,掌握法律的主动权,使中国在国际争端和敏感问题上有充分的国际法依据。例如,关于东海、南海等海域,与邻国的海洋边界、专属经济区和大陆架的划分,就应当进行更扎实的法律探究;在民族、宗教、人权、恐怖主义等问题上,也要深刻掌握国际法律动向,避免国家决策处于被动地位;在粮食、公共健康等非传统安全领域,也要纳入到法律的框架之中予以认识和观察,以提高中国法治国家的良好形象。

第三,中国应当积极推广以法律为内容的外交活动。在法律外交的具体内容上,既包括国内法的交流,也包括国际法领域的交流。交流的形式多种多样,例如:第一,交流和问题研讨。通过召开学术会议的方式,让中外法律专家就某些专门的涉法外交和法律外交问题,进行深入的交流。例如,近年来举行的中非合作法律论坛、上海合作组织法律论坛以及中美、中澳、中德法律论坛等,以论坛的方式相互交流,使参与者和相关国家了解并逐步认同彼此的法律规范和程序。第二,派遣更多留学人员学习法律。可以进一步在法律领域开展长期或者短期派驻留学,以此种方式增进外国人对于中国法律的了解,消除相关的误解;也增强中国人对于国外法律和国际法的了解,这种方式还有助于中国法学教育和法律人才整体水平的提高。第三,考察和访问。有关部门及民间团体应当提供更多的机会,组织法官、检察官、律师、警察、人大和政府机关的法律工作者等法律职业人员,以及法学研究人员和法学教育工作者进行目标性、针对性和实效性更高的互访。这种访问不仅会促进不同国家的法律理论和实践的交流,而且能够获得更加直观和感性的印象,增强各国法律制度的相互协调。由此达到各国法治模式相互借鉴、取长补短、共同发展的目标。第四,法律援助。回顾300年来的世界史,西方大国,尤其是英国走到哪里,就把他们的法律带到哪里。20世纪50—70年代,美国和一些欧洲国家通过法律援助渠道,帮助新独立的民族国家构建法律制度,取得了不少成功经验。在全球化时代,在中国国际地位和影响力日益增长的今天,我们有必要积极开展法律援助,传播中国特色社会主义法律文化。在尊重主权和国家文化的基础上,输出我们的法治理念和经验,以对他们产生更广泛、更深刻的影响。

中国政府在国际社会上反复重申,加强法治是我们共同的责任。健全的法制符合各国人民要和平、谋发展、促合作的共同心愿。我们相信,积极有效地推广法律外交,能够促进中国的繁荣、稳定、健康发展,也能促进国际社会的和谐发展。

四、中国法律外交的实践成就

当前,中国的法律外交尚处于起步阶段,大多数部门尚未建立起完善的法律外交机制体制和人才队伍。这样,中国法学会承担起中国法律外交的先锋践行者。作为中国对外法学交流的主渠道,中国法学会充分发挥民间外交、法律外交、学术外交的独特优势,遵循对外法学交流的“五四三”指导思想和“合作、发展、共赢、和谐”的理念,积极推动法律外交新战略,服从和服务于总体外交,促进了国家关系发展。

首先,以中国法学会为主,中国的法律外交已经形成了相对完善的战略布局。目前,中国法学会已经与世界上120多个国家和地区的800多个法学、法律组织建立了联系,并与其中87个国家和地区的122个重要法学、法律组织和机构签署了双边合作备忘录,会见了400多位外国部级以上的司法界高官,培训国外法学法律人才100多人,举办了100多次国际学术会议和法律论坛,近6000多人次的中外专家学者参与。先后成功举办了第17届国际刑法学大会、第24届国际法哲学与社会哲学大会等千人大型国际会议;倡议、主导并在国内外举办中国—东盟、中国—非洲、中国—拉美、中国—亚欧、东北亚等五大区域法律论坛多达20次。特别是“中非合作论坛—法律论坛”已被正式列入政府间合作机制,纳入了中国对非合作的主渠道。

其次,中国法律外交在派团互访、法学研究、学术研讨、法律人才培训、法律服务等方面展开了广泛而富有成效的实践。中国法学会组织实施了中非联合研究交流计划、法律外交战略合作伙伴计划、拉各斯名录暨中国—非洲仲裁员互聘计划;签署了《南宁宣言》、《乌鲁木齐宣言》、《合作与发展共同宣言》、《下龙湾共识》、《北京宣言》和《中国—拉美法律论坛宣言》等6份区域战略合作文件;成立了中国—非洲法律培训基地、中非法律论坛中方协调委员会、中非法律论坛指导委员会、中国—东盟法律培训基地、中国—东盟高端法律人才培养基地、中国—东盟法律培训基地研修班、中国—东盟法律研究中心、环宇中国—东盟法律合作中心、中国—东盟自贸区商事调解中心、东北亚法律培训基地、东北亚法律培训基地研修班等区域培训、研究及合作机构;分片设立了中国法学学术交流中心河南、重庆、吉林、甘肃4个分中心,推动各学科研究会、地方法学会以及法学法律界专家学者参与各类国际交流活动。在法律外交思想的指引下,中国法学会体系的协同性、整体性、系统性进一步加强,体系的功能、活力和魅力进一步显现。中国法学会已成为中国民间外交大军中具有独特优势的重要力量。

最后,中国法律外交的理论建设也正得到快速发展。在广大法律工作和法学专家学者的共同努力下,中国法律外交的调研力度大大提高,中国法学会所确立的“法律外交”重点课题转入第二阶段研究,法律外交教材的撰写也已启动。同时,在对外交往中加大对法律外交的总体设计和推介力度,在国内积极利用各种场合广泛宣传法律外交战略,加大统筹协调,法律外交理念得到国内法学法律界和有关部委的广泛认可和呼应。法律外交战略合作伙伴计划乘势启动,20多家全国知名法律院校、社科研究院和律所加入计划,法律外交研究和推动力量进一步壮大。“推动法律外交”写入《中非合作论坛—法律论坛指导委员会章程》,首次以书面形式确认法律外交为中外法学法律界的共同使命。

中国法律外交的成就最为明显地体现为两个具体实践。首先是中国法学会倡议发起的“中国—东盟法律论坛”。首届论坛于2005年8月31日至9月4日在广西南宁举办,主题为“中国—东盟经贸法律政策与实务”,论坛通过了《南宁宣言》。论坛期间还举办了“法律咨询台”活动,在广西民族大学设立了“法律文化广场”。第二届论坛于2006年12月14日至17日在越南下龙湾举办,主题为“中国—东盟自由贸易区建设中的法律合作”,论坛通过了《下龙湾共识》。第三届论坛于2007年9月12日至15日在重庆举办,主题为“繁荣与发展—中国与东盟法律合作之前景”,论坛期间举办了“中国与东盟法律—企业界人士见面会”活动,在西南政法大学设立“法律文化园”。第四届论坛于2010年11月10日至14日在重庆举办,主题为“走向互利共赢:中国—东盟自贸区建成后的法律合作”。第五届论坛2011年9月25日至27日在马来西亚吉隆坡举办,主题为“合作共赢”。

中国法律外交的另一重要实践是“中非合作论坛——法律论坛”的建立。随着中非关系的全面发展和提升,中非法律外交拥有了坚实的基础。推动法律外交,加强中非法学、法律界之间的对话、交流与合作,共同推动“法律外交”,用法律的手段化解纠纷,应对挑战,维护和平,实现共同发展,对于增进中非友谊,保障中非贸易往来和投资顺畅,促进中非共同繁荣乃至世界的和平、发展都具有重要意义。

为配合国家总体外交,贯彻落实《中非合作论坛—沙姆沙伊赫行动计划(2010—2012年)》,首届“中非合作论坛—法律论坛”于2009年12月20—21日在埃及开罗举办。来自中国和20多个非洲及西亚地区国家的80多位法学法律专家出席了论坛,与会各国代表围绕“加强法律交流,促进中非关系全面发展”的主题展开了热烈讨论和深入交流,提出的一些观点和对策建议具有很强的针对性和实用性,具有积极的参考价值和借鉴意义。2010年9月16—17日,第二届“中非合作论坛——法律论坛”在北京隆重召开,来自非洲38个国家和中国的法学法律界代表参加论坛,围绕“把握机遇、加强法律合作,推动中非新型战略伙伴关系全面发展”的主题展开探讨并通过了《中非合作论坛—法律论坛北京宣言》。2012年12月3日至15日,第三届“中非合作论坛—法律论坛”在毛里求斯召开,论坛期间召开了首次中非合作论坛—法律论坛指导委员会会议,通过了《中非合作论坛—法律论坛指导委员会章程》。

“中国—东盟法律论坛”和“中非合作论坛—法律论坛”的成功举办,为中国法律外交的实践产生了巨大的推动作用,主要体现为以下四个方面。

首先,服务于国家总体外交,推动了中国与各国关系的发展。东盟是中国的友好近邻和重要的合作伙伴,在国家总体外交中占有十分重要的地位。加强中国与东盟法学法律界之间的对话、交流与合作,用法律的手段化解纠纷,应对挑战,维护和平,实现共同发展,对于增进中国与东盟法学法律界的友谊,保障中国与东盟的贸易往来和投资顺畅,促进中国与东盟各国关系发展,实现双方共同繁荣都具有重要意义。借助“中国—东盟法律论坛”,中国与东盟政法界高官多次开展会谈,就双边关系和共同关心的重大国际问题坦诚、友好、深入地交换看法,就进一步推动法学法律领域的交流与合作达成广泛共识。会谈增进了理解,加深了友谊,进一步巩固了中国与东盟各国业已存在的法学交流,拓展了务实合作领域,有力地配合了国家发展战略和外交大局,对消除分歧、化解冲突,构建互信、互利、平等、协作的双边关系发挥了重要作用。例如,“中国—东盟法律培训基地”目前已为东盟10国培养了近百位了解中国和东盟民商、经济法律制度的优秀青年法律人才,对优化区域法治环境,促进中国—东盟自由贸易区的健康、快速、可持续发展具有重要意义。又如,通过“法律文化广场”和“法律文化园”等活动,增进了中国与东盟各国不同法律文化间的理解与认同,有助于求同存异、相互借鉴,有助于沟通思想、消除隔阂,有助于共同解决问题、探索发展道路。

同样,“中非合作论坛—法律论坛”也为促进中非关系的发展作出了重大贡献。自2008年开始,中国法学会共派出8个重要团组到非洲开展了法律外交,其中4个团组是副部级以上高访团组,举办三届中非合作论坛—法律论坛和一次中国—非洲次区域专题法律研讨会,倡议通过《中非合作论坛—法律论坛北京宣言》和《中非合作论坛—法律论坛指导委员会章程》两个重要文件,与非洲35个国家的法学法律组织建立了联系,与非洲28个国家的34个法学法律组织签署了《双边合作备忘录》,成立了中非合作论坛—法律论坛中方协调委员会并召开两次会议,成立中非合作论坛—法律论坛指导委员会,在湖南湘潭大学成立了中国—非洲法律培训基地。

其次,通过相互学习和了解,促进了中国自身的法制建设,提升了中国的国家软实力。“中国—东盟法律论坛”始终围绕中国—东盟自贸区法律制度、中国—东盟法学法律界的务实合作和中国—东盟自贸区的发展主题,以法学法律界的广泛交流为切入点,在平等协作的基础上,对如何创造有利于地区稳定和经济发展的法治环境,如何加强司法协助与合作,如何通过法律途径解决经贸纠纷等政治、经济和法律问题,进行深入探讨并达成广泛共识。中国与东盟各相关法律领域的专家和学者各抒己见、踊跃发言,形成了很多新的设想,提出了很多有益意见和建议,为各国政府和相关部门提供了很好的参考和借鉴。论坛研讨成果丰硕,为中国—东盟法学法律界相互了解彼此的政策和法律法规,学习和借鉴最新的法学理论和法治建设经验,促进各国法制建设,推动中国—东盟自由贸易区法律框架的建立和完善,促进自贸区的健康、快速发展发挥了积极作用,为保障中国—东盟长期稳定、持续发展和共同繁荣提供了法律支持。

“中非合作论坛—法律论坛”也极大地促进中非之间的相互交流,提升了中国的软实力。例如,2012年5月,在法律外交的框架下,中国法学会对中国对非投资概况、中国对非投资的主要风险、当前中国对非投资风险的法律防范与救济现状、存在问题的原因进行了深入分析,并提出6条完善对非投资的法律防范与救济机制的建议,代表团还与加纳律师协会和赞比亚法律协会签署了《双边合作备忘录》。又如,2012年7月召开的中非合作论坛第五届部长级会议通过的《中非合作论坛第五届部长级会议—北京行动计划(2013—2015年)》,特别提及:赞赏中非合作论坛第四届部长级会议倡议建立“中非合作论坛—法律论坛”,并于2009年12月在开罗、2010年9月在北京成功举办了两届论坛会议。同意进一步加强该机制建设,加强双方在法学研究、法律服务、法律人才培训以及非诉讼纠纷解决机制等领域的合作。

第三,深化中外在法律领域的务实合作,提高双边关系中的法律服务水平。随着中国—东盟自由贸易区的发展,中国与东盟各国的经贸往来不断增多,随之而来的是双方在经贸和投资等领域的矛盾和问题逐渐增多。在“中国—东盟法律论坛”框架下,先后成立了“环宇中国东盟法律合作中心”和“中国—东盟自由贸易区(重庆)商事调解中心”,旨在为保障自贸区的顺利运作与和谐发展发挥积极作用。此外,“中国—东盟法律研究中心”创建了中国—东盟法律文献数据库,不仅为国内外的中国—东盟法律研究提供帮助,而且为相关企业和人员提供经贸和投资领域的法律指南,促进中国与东盟各国的经贸往来健康、快速发展。

另外,“中国—非洲法律培训基地”的成立和法律外交战略合作伙伴计划的签署,也为中非法律合作和法律服务奠定了扎实基础。同时,中国法律外交还稳步推进“拉各斯名录”暨中非仲裁员互聘计划,已向尼日利亚拉各斯国际商事仲裁中心、埃及开罗国际商事仲裁中心、南部非洲仲裁基金会推荐30余位中方知名仲裁员,并积极与肯尼亚仲裁中心接洽互聘事宜。

最后,提高了中国法学法律界在世界各国的地位和影响。在论坛框架下,法律人才培训、法律研究、专著翻译以及法律咨询服务等一系列合作不断发展成熟。中国—东盟法学法律界的交流与合作提升了中国法学法律界在本地区的地位,扩大了影响,对构建“以我为主导”的多边法律交流合作机制,积极主动地开创法律外交新局面具有积极的示范作用和重要的战略意义。例如,越南邀请中国宪法领域的专家赴越南为其修改宪法提出建议,泰国中央知识产权与国际贸易法院邀请我国国际法领域专家赴泰国参加有关促进东盟经济一体化的国际会议,都充分证明了中国法学法律界在本地区的地位和影响不断提高,话语权进一步提升。

结 束 语

法律外交是中国法学家和法律工作者适应时代要求、国际国内环境发展变化而提出的一个崭新概念,旨在将法律观念和法治理念贯穿于中国的外交实践中,通过将部分外交问题转化为法律问题,以合法程序和行为处理外交事务,既可有效缓解外交压力,又可赢得外交的合法性,抢占外交道义高地。过去十余年来,中国的法律外交得到了有效实践,特别是中国—东盟法律论坛、中非合作论坛—法律论坛的创建和持续,更为丰富中国法律外交的理论和实践作出了重要贡献。

随着国际生活日益一体化,法律外交将日益成为外交的有机组成要素。为顺应这一历史趋势,通过法律外交促进中国与世界各国的有效合作,提升国家软实力,中国未来需要进一步强化法律外交,主要包括三个方面内容。

首先,中国应当进一步强化法律外交的机制体制建设。驻外使领馆和中资企业经常反映,随着中国综合国力不断提升,对外经贸和人员往来快速增加,使领馆和经商参处协调处理的纠纷也不断增多,仅仅通过政治手段解决矛盾纠纷有时还面临着结果合法化的问题,效果并不理想。用法律手段解决纠纷,处理结果也容易让外方心服口服,可更顺畅地解决纠纷。现在有些发达国家的使领馆都设有法律事务参赞或者主管法律事务的一秘,中国与世界各国在政治、经济、文化、领事等领域的合作日益加强,因此也有必要在驻外使领馆中配备专管法律的外交人才。

其次,要进一步完善法律外交的理论建设。当前中国法律外交的理论建设力度仍然不够,主要是由中国法学会倡导推动。尽管目前已经取得了一定成果,但仍面临三方面的不足:一是这些理论成果仍是初步的研究;二是理论研究的成果如何转化成为具体的政策实践仍有待探索;三是中国法律外交的理论成果的国际推广仍有待全方位展开,仍需大力推动法律外交工作由“开拓渠道、全球布局”转入“开拓渠道、巩固深化”阶段。

最后,要持续强化中国法律外交的具体实践。人类只有一个地球,各国共处一个世界。全球化时代下,法律在引领、规范、促进、保障国际关系发展,有效维护世界和平方面的地位越来越重要,作用日益凸显。推动构建持久和平、共同繁荣的和谐世界,法律外交须上升为国家战略,成为中国崛起的重要软实力和巧实力。法律外交对于促进中国经济发展、提升中国的话语权具有重要的推动作用,对于中国未来发展具有不可替代的意义。因此,要从国家发展战略全局出发,官民并举,运筹帷幄,推动法律外交,促进中国的和平崛起、法治崛起,实现中国梦、法治梦,为构建国际法治中国话语体系、公正合理的国际秩序和国际体系、共同繁荣的和谐世界提供法律支持和保障。

 


文献来源:《国际展望》