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时评 COMMENTARY
美国出台《国家安全战略报告》:中美会走向新“冷战”吗?
张哲馨 2017-12-22

        摘要:美国时间12月18日,特朗普政府公布任期内首份《国家安全战略报告》,特朗普同时就此发表演讲。作为美国对外安全政策的指导性文件,这份长达68页的报告共提及“中国”33次,并首次将中国定位为美国的“战略竞争对手”。这将给中美关系和中国对外战略带来哪些影响?中美是否可能从此走向某种“新冷战”?就此问题特邀上海国际问题研究院台港澳研究所所长助理张哲馨博士为大家解读。


        1、新视角NPF:美国白宫12月18日发布了新的国家安全战略报告,其中33次提到中国,并将中国和俄罗斯视为“战略竞争对手”,在中国国际关系学界引起较大反响,请问您如何看待这份报告?

  张哲馨:这份报告事关美国如何认识自己的国际地位和核心利益、如何定义与世界主要大国之间的关系、以及未来会采取哪些手段来实现自身战略目标,这些都会严重影响到中国对世界局势的判断、中美关系的未来走向,以及中国在国际舞台上如何回应,等等。因此,我们很重视这份报告。

  尽管这份报告措辞夸张,但实际上并没太多超出人们的预期。过去一年已经有很多征兆预示着特朗普政府可能采用这样的措辞,表现出一种“唯美独尊”的安全战略倾向。早在去年总统大选期间,特朗普就攻击中国“抢走美国人的工作”,威胁要发动对华贸易战;之后两国虽然在经贸领域和半岛核问题上达成许多共识,但在包括美国的地区安全角色、“萨德”问题、南海问题等一系列问题在内的安全领域,中美彼此的疑虑从未减轻。所以,尽管特朗普本人和白宫团队有着跟中国扩大经济合作,以及在外交上进行“大交易”的意愿和需要,但由于美国整体的建制派力量(the Establishment)——包括国会、媒体、华盛顿智库,以及政府内部很多人,近年来又加上一些越来越感到中国经济压力的商界人士——普遍质疑中国快速崛起会给美国的经济发展、制度优越感和国际地位带来巨大挑战,因此不断给白宫压力,促使特朗普政府采取一种对华强硬的战略。上个月特朗普访华期间,两国竟未能发布一份联合声明,就体现了美国建制派力量对中国深深的担心,甚至敌意,因为尼克松以来历届美国总统在首次访华时一般都会跟中国领导人发布一份联合声明,表示要推动中美关系持续良性发展。

        2、新视角NPF:这份报告出台的背景是什么?为什么特朗普会把中国和俄罗斯定位为“战略竞争对手”?

  张哲馨:其实,白宫在过去30年已经发布了16份《国家安全战略报告》。老布什是在1990年,就是他上任后的第二年发布了首份报告;之后的克林顿、小布什、奥巴马也都在上任之后第二年发布首份报告。这次特朗普上任一年不到就发布安全战略报告,一方面表现了国内建制派力量对美国国家安全和国际地位不断弱化的担忧,另一方面恐怕也说明特朗普作为一个“推特总统”,想要尽快出台一份明确的文件来指导政府部门运作,以免因自己口无遮拦或者政府内部众口不一而影响到实际政策的执行。

  至于说报告把中国和俄罗斯定位为“战略竞争对手”,根本原因是美国战略界普遍认为不断崛起的中国早晚成为美国的心腹大患,而俄罗斯在欧洲和中东的一系列强硬行动,以及可能插手美国大选,都让美国人觉得是一种严重挑战。除了经济和安全方面的考虑外,美国战略界还担心冷战之后美国一直实行的自由主义政策面临着破产。特别是习近平担任总书记以来,中国在国际经济危机之中,顶着种种外部压力,不但经济保持着中高速发展、社会总体更加稳定,还不断扩大国际影响,交的朋友越来越多,展现出更多的制度自信、道路自信,令美国“和平演变”中国——也就是把中国纳入美国主导的自由主义国际秩序——的期望彻底落空。因此我认为,尽管这份报告把中俄定位为战略对手,但实际上仅仅把俄罗斯看作一个军事上、安全上的挑战者,而中国在经济、安全、政治、文化等各方面都展现出巨大的发展潜力,只有中国才被视为美国真正的战略对手——哪怕中国继续和平发展,也会对美国形成越来越大的挑战。

  具体来看,这份报告采用了多个概念来定位中国:“竞争者(competitor)”、“挑战者(challenger)”、“修正主义国家(revisionist power)”、“竞争对手(rival power)”,而这些概念有非常不同的含义。如果说中国仅仅是一个竞争者或挑战者,则任何时候国与国关系都存在着竞争和某种程度的彼此挑战,只要是良性竞争,反而会给世界发展带来更多活力,不见得是坏事。“修正主义国家”虽然程度重一些,但也只是说中国可能谋求改变美国主导的旧的世界秩序,本身并不带有很浓的价值判断。但“对手(rival)”这个词在国际关系领域是有特定含义的,就是双方关系的主流是对抗性的,所谓“一山不容二虎”,有一种“有你没我”的感觉在里面。这说明美国战略界很多人对中国崛起是持怀疑甚至敌视态度的。这就是当前中美关系的现实。

  同时我们要看到,这份报告也表示要继续同中国发展良好的合作关系,特别是经济合作以及在各种多边问题上的合作,这说明美国并不希望跟中国搞“冷战”。换句话说,尽管美国战略界对中国的实力增长和制度自信忧心忡忡,但基于同中国进行合作的现实需求,以及对中国可能会在未来同美国就世界秩序达成某种新的共识的期待,使这份报告在表达了对中国的战略疑虑和防范心理之外,也为未来中美加强协调合作留下了一扇窗口。可以说,这份报告体现的仍是一种防范战略、竞争战略,而非冷战战略。这与半个世纪前美国对前苏联的战略是有根本差别的。

  从中国的角度看,我们从未在政策表述上把美国当作竞争对手,从未表示要把美国赶出某一地区,从未试图取代美国的霸权地位,而是不断强调我们努力成为一个负责任的大国,希望与美国及其他国家展开更多交流合作,共同改革原有的不那么公平的国际规则和世界秩序。因此美国战略界仍有不少人希望能够通过两国未来的互动探索出一条摆脱“修昔底德陷阱”的途径,避免中美之间由于不断加强敌意和对抗而使冷战成为“自我实现的预言”。

  3、新视角NPF:该报告的出台与朝核问题上中美合作的不顺利是否有关?

  张哲馨:当然有关,但是并没有绝对的因果关系,因为报告的准备工作甚至在特朗普上台之前就开始了——总统大选期间,特朗普团队就针对美国的国际环境、国际地位、国内外面临的主要问题等制定了基本的政策纲领,简言之就是“美国优先”、以重振美国经济为纲,巩固美国的世界领导权。这一点在这份国家安全战略报告中也表现得很清楚。

  所以,近期中美在半岛核问题上的合作不如预期那样顺利,只是为这份报告的最终出台加上一个注解,改变不了报告的主基调。实际上,特朗普政府从一开始就把中国定位成一个战略竞争对手,特别是在经济方面。未来至少五年到十年,美国对中国和中美关系的定位——就是战略竞争关系——都不会发生根本改变。虽然中国自身经济和社会发展也面临着种种问题,但在美国人看来,中国由政府主导的发展模式具有特别大的竞争优势,会给美国所代表的自由主义发展模式带来越来越大的挑战。换句话说,以前中美只是在有限的领域进行竞争,但今后的竞争将更多体现在制度上、在发展模式上,因此是一种全面的战略竞争关系。

        4、新视角NPF:下一个问题与美台关系有关。该报告出台前几天,中国驻美大使馆参赞称“美国军舰抵达高雄之日,就是解放军武力统一台湾之时”;报告出台次日,四名台湾统派人士被台湾“法务部调查局”被带走。联想到美国与台湾的关系,两件事情之间是否有关,台湾的动作是否有美国授意?

  张哲馨:跟刚才的问题相似。两岸关系的僵持和对立无疑会给美国这份报告增加一些证据,美国未来也仍然不会放弃打“台湾牌”,但台湾问题在中美关系中的地位日益下降,这是不争的事实。根本原因在于中国大陆的实力和国际影响力同本世纪初相比已经有了本质的提升。15年前,我们的GDP只有美国的1/8,军事开支仅有美国的1/9,甚至比台湾的军事支出还少。今天,中国的GDP已超过美国的一半,军事开支也超过了美国的1/3,居世界第二位。所以我们看20年前台海危机的时候,美国派出航空母舰来台湾海峡,我们没有多少反制措施,但今天美国就不大可能冒着跟中国发生军事冲突的危险派军舰过来。台湾的民进党当局希望美国对中国大陆强硬一些,希望中美关系紧张一些,这样它可以作为美国遏制中国大陆的“棋子”,彰显台湾在地缘政治上的重要性,这不免有些认不清形势。

  至于这次台湾新党四名党工被民进党当局在没有足够证据的情况下以“危害国家安全”的名义拘捕,明显是一种政治迫害,这对台湾的民主发展是一个巨大的讽刺,也说明民进党当局推动的所谓“转型正义”运动根本上是对异党异见搞政治清洗,对台湾地区的法治环境造成很大伤害。这对于美台关系来说应该是一个负面因素,因为它会使美国的舆论和知识界精英对民进党政权产生反感。所以,我不认为这件事是美国方面授意的。

        5、新视角NPF:特朗普将中国和俄罗斯归为一类,并同时定义为“修正主义的国家”,是否意味着中俄更加紧密关系的到来?中国会如何应对美国如此针对中国的国家安全战略?

  张哲馨:中俄实际上面临着相似的压力,也就是来自于美国主导的西方秩序的压力。因此双方必定会在战略上有着更深的相互理解和共识,塑造更多的共同利益和合作空间。但一方面要看到西方世界也不是铁板一块,比如在最近的耶路撒冷问题上,美国的盟友英、法等国都在联合国安理会上投票反对美国。此外,在中东政策、对华政策、全球治理等议题上,美国同许多欧洲国家也存在很大的分歧。所以,现在中俄并没有通过政治或安全结盟来对抗西方世界的必要,何况两国在安全和经贸等问题上要加强合作也还面临着许多障碍——毕竟,中俄作为欧亚大陆的两大强国,存在着一种天然的地缘竞争关系。更重要的是,中俄两国现在所受到的战略压力不足以使双方结成机制化的安全同盟,以免引起同西方世界更大程度的对抗,刺激美国和欧洲对两国采取更强硬的遏制手段。与冷战时代不同,当今世界各国处于同一个体系之中,就是一种全球化的、“你中有我、我中有你”、一损俱损的国际体系。不到万不得已,两国不会通过结盟来进行“底线防守”。因此,我认为中俄未来的合作主要还是在塑造更多政治共识和一些具体领域的政策协调上。

  关于中国应该怎样做,我想首先,是要站稳脚跟,坚持做好自己的事。一方面,报告的定调和内容并未超出我们的预想,无需过于紧张;另一方面,这份报告只表达了一种战略思维和战略倾向,要变成具体的政策并取得实效还需要很多时间,在这期间中美两国很可能通过不断扩大交流与合作形成新的战略共识,而不像一些人认为的,中美必定会成为敌人。

  其次,是要更多地体会报告中的细微之处。比如刚才讲这份报告对中国的定位用到了多个概念,就表明美国政府内部对中国的看法存在很大差异——因为这个报告是由美国各政府部门分别起草的,最后才统合到一起,所以在讲到中国的时候用词不同:安全和军事部门将中国视为“竞争对手”;国务院可能认为中国主要是美国主导的全球秩序的“挑战者”;而商业部更多将中国视为一个“竞争者”。各部门对来自中国的威胁有着不同的看法。这就表明美国战略界并不全都敌视中国。这份报告也提出要加强同中国在经贸和其他领域的往来与合作,对搞好中美关系还保留了不少希望和期待。

  最后,就是要加强在重点领域的合作。何谓重点领域?既然美国普遍在安全方面将中国当作对手,外交方面认为中国更多是个挑战者,商业方面主要是竞争者的关系,我们应该重点推动同美国在安全问题上的交流与合作,比如扩大中美军事交流的领域和层级,以增强双方的战略互信。同时在外交和经贸领域加强政策协调和自我克制,尽量避免损害对方利益的单边行动,特别是要避免形成新的排他性的机制,比如过去的“跨太平洋伙伴关系协定(TPP)”这样的政治、安全或经济集团。这样才能有力维护中美关系的基本面不发生大的变化。假如双方都能朝这些方面努力,未来几年中美关系有可能过渡到一种新的状态,就是通过加强协商和政策协调来达成更多战略共识,在稳定和发展中美关系基础上对世界及地区主要议题发挥“压舱石”作用。这就是中国政府主张的中美新型大国关系的核心内涵。




文献来源:“新视角NPF”公众号,2017年12月21日