HOME > 研究成果 > 论文
论文 paper
作者及其成果
陈鸿斌
日本的北极参与战略
陈鸿斌 2014-07-16
北极参与 北极科考 北极资源 北极航线
简介
日本参与北极起步很早,上世纪中叶就开始了北极科研,曾开展过一系列国际联合调研课题。全球变暖导致北极冰块融化以后,北极的资源和航运价值开始引发日本的关注。安倍晋三重新出任首相后,日本全面加快参与北极的步伐,任命了北极大使,加强了与俄罗斯的北极合作。在如愿以偿成为北极理事会观察员后,日本今后将积极推动改变目前的北极治理架构。虽然目前中日关系处于前所未有的低谷,日本国内舆论对中国的相关海洋动向更是喋喋不休,但日本对中国的北极参与却持较为理性的态度,对与中国和韩国的北极参与合作也持向前看的姿态。这显然是因为中日韩在北极参与问题上携手合作的效应要远大于各行其是。
正文
2013年5月15日,日本与中国、韩国等6个国家同时被接纳为北极理事会的观察员,尽管日本的申请晚于中韩两国。日本参与北极由此进入了一个全新的阶段,全国各大报纸纷纷发表社论,国内掀起了关注参与北极的热潮,这对日本推进其北极战略无疑是一个重大利好。
                                                             一、日本参与北极的进程
日本虽然并非北极沿岸国家,但它认为作为一个海洋国家和高度关注全球环境的国家,日本必须以“适当方式”参与北极。如今虽然已获得了北极理事会观察员地位,但它显然还不满足,还希望在北极治理问题上拥有更多的话语权。
日本的北极研究起步很早。上世纪50年代后期,北海道大学理学部教授中谷宇吉郎在冰岛的观测基地参加观测。此后,日本的部分科研人员或小组分别参与了欧美的相关科研项目。70年代日本成立了国立极地研究所,主要研究北极的中高层和超高层大气环流。80年代末,日本与当时的苏联在西伯利亚和萨哈林开展了有关开辟北极航道的联合调研课题。1990年日本成立了北极圈环境研究中心,由此全面启动了北极研究。1991年日本海洋研究开发机构就与美国合作观测北极海域。1992年日本在斯瓦尔巴德岛设立了与挪威共同使用的观测基地。1993—1999年期间,日本海洋政策研究财团就与挪威的南森研究所以及俄罗斯中央海洋船舶设计研究所共同实施了“国际北极航道”调研课题,对包括北极航道在内的整个北极海域进行了全面调研,并于2000年推出其调研报告《北极航道:连接欧洲与东亚的最短航道》,该报告至今仍在该领域内受到好评。此后,日本又于2002—2006年期间开展了“关于推动北极航道与寒冷海域安全航行体制”的调研课题,对利用北极航道付出了超前努力。因此,日本认为今后它在北极科考、调研和环保等强项领域可望作出更大的贡献,开展更多的国际合作。
         以往日本各大学或科研机构的北极科研完全是各自为战,始终未能形成合力。各单位均自找门路,与国外同行开展合作,而国内却几乎没有任何合作。近年来日本科研人员看到了这一做法的弊端,认识到加强国内合作的必要性和重要性,从2006年以来连续联合举办相关的国际研讨会。例如2008年11月各相关单位联手合作,在日本科学未来馆召开了“第一届北极研究国际研讨会”,60名外国学者和130名日本学者与会。另外科研人员还打破藩篱,共同申请相关的课题,有些课题的申请人多达50人。经过这样的整合,目前其研究能力明显加强了。
日本的“白濑号”南极科考船从1982年开始投入使用,每年前往南极考察,后因老化于2007年退役。当年日本开工建造新的南极科考船。但该船于2008年下水,到2009年才投入使用,以至2008年日本的南极科考只能租借澳大利亚的相关船舶。而且就是这艘新的科考船,也比科研部门要求的2万吨排水量要小得多,仅为12500吨。该船每年的利用率以及行动范围都很有限。目前日本没有财力建造具有破冰能力、可全年使用的北极科考船,因此只能用南极科考船凑合。从这一角度来看,参与北极还可极大提高日本的破冰船设计和生产能力。目前包括海上自卫队和海上保安厅在内,日本一共只有3艘破冰船,而且破冰能力非常有限。通过全面参与北极,日本的这一“短板”无疑可得到加强。
日本是1993年成立的巴伦支欧洲北极理事会的观察员。全球变暖导致北极融冰加速,这一自然环境的变化也带来了地缘政治的微妙变动,日本开始关注由此对其安全环境可能产生的影响。为此,在中国和韩国相继申请北极理事会观察员地位后,日本亦于2009年7月正式申请成为北极理事会的观察员,随后开始积极参加北极理事会的各种会议,包括每年两次的高官会议。今后能否在北极的航道和资源领域获益,完全取决于各国对北极治理的贡献。在这一理念指导下,2010年9月,外务省组建了一个超越原先行政框架的“北极工作组”,开始加大参与北极的力度。2012年7月,日本超党派的“北极圈安全保障议员联盟”开始启动,8月,国土交通省开始成立“北极海航道研讨会”,具体研讨因气候变化而出现的利用北极航道可能性问题。在民间层面,海洋政策研究财团在2009—2011年期间通过“日本北极海会议”这一架构,多次召集有识之士,研讨相关的北极参与战略,并于2012年4月向日本政府提交了政策建议报告。2012年11月,日本外务副大臣吉良州司在瑞典首次出席了北极理事会副部长会议。
                                                              二、明显加大参与北极的力度
2012年年底,日本自民党重新夺回政权,安倍晋三再度出任首相。安倍内阁启动后,在坚持错误历史观的同时,还全力开展所谓“积极外交”,即在加强日美同盟的同时,还拉拢某些东亚国家和域外国家,极力拼凑“对华包围圈”。在安倍内阁看来,参与北极事关日本的重大国家利益,是其全球战略的重要组成部分,日本必须为此不遗余力。
因此进入2013年以后,日本在参与北极问题上“突然发力”。先是在2013年3月,外务省设立了北极担当大使这一职务,由负责文化交流的外交官西林万寿夫兼任该职务。[i]上任伊始,西林大使就以临时观察员国代表身份,出席了3月20—21日的北极理事会高官会议,并在会上为日本拉票,吁请北极理事会各成员国在当年5月的北极理事会部长会议上接纳日本为正式观察员。西林是一名资深外交官,曾先后在多个驻外使领馆工作过,但此前并未涉及过北极相关工作。今后将由他代表日本出席相关的北极问题会议,以便“加强日本在包括北极理事会在内的相关北极国际机构中的存在感,与各国官方人士就北极问题展开积极讨论。”
2008年3月日本首次出台《海洋基本计划》时,还只字未提北极,但在2013年4月修订该计划时,就多次提及北极。修订后的该计划明确表示:“随着全球对北极航线的关注,日本国内也期待能由此推动北极科考,降低航运成本,并就北极航运、环境、科考、国际合作和安全制定综合政策”。与此同时,日本舆论一致认为,培养人才是日本参与北极的当务之急,政府和企业都应将此列入重要的议事日程。另外,为了在全社会形成重视北极问题的氛围,在学校教育中也必须将北极纳入相关课程中。
2013年4月29日,安倍首相应邀访俄,双方发表了联合声明。该声明指出:“两国领导人表达了充分利用双方的外交磋商机制,推动两国在北极问题上合作的意愿。俄罗斯总统注意到日本申请成为北极理事会观察员。”[ii]据媒体披露,双方的合作将以海上搜救为主,其范围今后将从北极海域扩展到鄂霍次克海。此举使日本与俄罗斯的北极合作明确载入了两国政府的正式文件。
2013年5月15日,日本如愿以偿地获得了北极理事会观察员地位,而正是自民党在上次下台前夕的2009年7月提出了这一申请。经过两度政权交替之后,日本实现了北极参与的重大节点目标,这对自民党来说堪称是“善始善终”。此后日本全国都在借这股东风,加大北极参与的力度。
2013年7月,在国内有关部门的强烈呼吁下,日本成立了相关政府部门关于北极问题的联席会议,其成员单位包括内阁官房长官海洋政策本部事务局、外务省欧洲局和国际法局、文部科学省研究开发局、经济产业省能源厅资源·燃料部、国土交通省综合政策局·海事局·港湾局·北海道局·气象厅、环境省水·大气环境局、防卫省防卫政策局。该联席会议的主要功能包括:利用北极航线与行政体制;应对环境问题;开展科考活动;推动国际合作;促进资源开发;探讨如何与北极理事会合作。
2013年9月上旬,日本海洋政策研究财团相继在东京和札幌召开有关可持续利用北极航线的国际研讨会,东京会议的与会者多达250人,札幌会议的与会者也有100多人。俄罗斯专家在会上介绍了该航线的利用现状,挪威和美国专家也参加了研讨会。此后东京如愿以偿获得2020年奥运会主办权,在日本国内也被视为参与北极的利好因素,因为此举提升了日本的国际地位,所以要“用足政策”。
2013年11月11日,在印度新德里举行的亚欧外长会议期间,应日方要求,日本与北欧和波罗的海八国外长举行了会谈,其中涉及了北极合作。八国对日本成为北极理事会观察员表示欢迎,希望今后加强与日本的合作。鉴于北极海域在政治上、经济上都很重要,各国认为今后应在《联合国海洋法公约》等自由和公正的规则之下开展合作。
日本对目前主要由北极沿岸国治理北极的现状是非常不满的,但这一不满又不能溢于言表,因此其策略就是积极通过联合国、国际海事组织和北极理事会等框架,呼吁按照《联合国海洋法公约》等相关国际法精神实施治理,与此同时进一步加强日美同盟,加大与俄罗斯和挪威等关键北极国家的合作力度,再联手其他相关非北极国家共同提出参与诉求。
日本一贯极为重视海洋,但目前在体制上仍存在明显的短板,这无疑将对其参与北极产生负面影响。作为一个四面环海的岛国,日本虽然早在20世纪上半叶就提出了“海洋立国”的口号,但迄今为止却没有一个主管海运的政府机构。国土交通省下属的海事局仅管辖海运事务,港湾局下设海洋/环境课,相当于中国的处。在该课下面才设有一个“海洋利用开发室”,这是一个科的设置。同样,外务省的国际法局国际法课下面,才设有一个“海洋室”,相关的北极外交政策,主要是由该室负责的。由这样小到不能再小的机构来主管日本的海洋事务,显然是小马拉大车,力不从心。
根据2007年出台的《海洋基本法》,日本组建了“综合海洋政策本部”,由首相出任本部长,官房长官担任副本部长,所有内阁大臣担任其成员。该本部下设事务局负责相关日常事务。但该本部并非独立机构,其事务局设在内阁府。相关政府机构如外务省、防卫省、国土交通省、文部科学省等对海洋事务又管又不管。有利的大家都要伸手,棘手的都避之唯恐不及,整体上处于一盘散沙、各自为战的状态,每年由上述本部召开一两次会议予以协调。但如此非常态化的协调毕竟难以有效应对大量的日常事务。对这一问题日本国内大声疾呼了多年,但现状始终没有任何改变。因为设立新部门就要增加人员编制,就要增加开支。由于财政状况极为严峻,目前日本政府是想方设法压缩开支。对北极问题也同样如此,日本国内有关部门多年来始终在大声疾呼,呼吁日本政府重视这一问题,但这一问题的重要性毕竟与提高消费税、废除核电站和参与TPP谈判以及修宪等重大课题不可同日而语,因此近期内仍无法指望出现体制上的明显变化。
由于2012年钓鱼岛问题的激化,日本政府的当务之急是全力在国际社会以及中国周边构建包围圈,这从安倍重新担任首相以来的出访国家便可清楚看出。虽然在安倍访俄的联合声明中提及了双方的北极合作,但仅与俄罗斯合作显然是不够的。对此,日本国际问题研究所研究员小谷哲男在2013年3月由该所提交的《北极治理与日本的外交战略》报告中指出:日本与北欧国家的关系相当薄弱,而这些国家都是北极理事会的重要成员,因此日本外交的当务之急是加强与北欧国家的关系。由于日本在外交上对美国的依赖是无处不在的,在参与北极问题上也同样如此。尤其是因新航道开通可能引发的安全问题,日本更是强调必须加强与美国的合作。[iii]
由于此前日本政府对参与北极重视不够,至今尚未开展过国家层面的北极调研,对北极及其沿岸国的信息掌握也不够。迄今为止尚未推出类似美国于2013年5月出台的《北极战略文件》。此外在人力和设施方面,日本都尚未建立相应的北极参与体制。这就使日本无法对北极的资源开发制定具有前瞻性的整体方案。有识之士均认为日本参与北极开发起步太晚,首先必须建立一个相应的机构,由该机构主导制定相关的国家政策,有序地推动北极科考、航道和资源开发,并着手与相关国家就由此可能出现的安全问题开展探索与合作。
三、日本的关注点:资源与航道
日本位于亚洲的东北端,北极航道如能开通,日本受益匪浅是不言而喻的。比较经由苏伊士运河的现行航道和经由白令海峡的北极航道,在中日韩的三个代表性港口中,横滨受益最大,其次是釜山,上海则名列其后。如果是北海道的港口的话,则受益更为明显。
2012年12月5日,装载着13.5万立方米液化天然气的俄罗斯“鄂毕河号”货轮,从挪威北部港口哈梅菲斯特经过北极航线驶抵日本北九州,为九州电力公司提供了发电燃料,日本由此突然感到北极是如此邻近。[iv]这是北极航线首次运输液化天然气,而且由此打破了日本利用该航线“零”的记录,它感到与中国和韩国在利用该航线上扯平了。这批液化天然气由俄罗斯天然气公司买下的挪威产液化天然气,该公司将日本作为首选客户。在俄罗斯看来,日本市场的魅力大于欧洲,今后该公司将逐步增加对日本的天然气供应。而2011年大地震导致核电站弃用后,液化天然气在日本能源结构中的比重提升,成为不可或缺的重要能源。此前日本的进口液化天然气主要来自印尼和马来西亚等东南亚国家,新开通的欧洲渠道无疑有利于日本实现进口的多元化,分散风险。欧洲仅在冬季对北极地区生产的天然气具有需求,夏季相对凉爽,并不需要天然气发电降温,于是北极在夏季生产的天然气只能向东亚销售。这对日本填补能源缺口是不小的利好。
在日本看来,此举还有利于实现日本能源进口渠道的多元化,改变多年来过于依赖中东的格局,这对确保能源的稳定供应是至关重要的。日本目前近9成的石油进口均通过波斯湾—马六甲海峡—南海这一航线,该航道不仅海盗频繁出没,马六甲海峡也始终是一个重大安全隐患。近年来随着中国国防现代化步伐不断加快,尤其是中国海军装备水平明显提升,在西太平洋海域的训练和演习力度不断加大,日本对其漫长的海上运输线的安全忧虑几乎已成“心腹之患”。倘可从北极航道进口能源,则将根本改变日本的这一战略软肋,使日本获得更大的战略主动。
迄今为止,日本参与北极基本以科考为主,对因气候变化而产生的北极地缘政治环境的变化,日本始终在注意收集相关资讯。财界对北极当然非常关注,但因北极航道还面临许多不确定因素,企业一直在算小九九,基本处于按兵不动状态。在资源开发领域,日本原先一直认为北极开采的石油价格偏高,因此日本企业总是驻足观望。但在2011年3月发生大地震后,日本对液化天然气的需求骤然猛增,因而对北极的液化天然气兴趣大增。为参与北极的天然气开发,日本的住友商事、出光兴产、帝国石油等企业已联合出资成立了“格陵兰石油开发”公司,对参与格陵兰东北部的海底油田招标活动表现出积极的参与姿态。[v]而出光兴产公司成立于1989年的一家子公司,目前在北海已拥有6座油田。虽然日产原油仅为3万桶,但其利润竟占到全公司的70%。该公司的员工总数是7000人,而这家子公司包括当地员工在内,才只有35人!2012年7月这家子公司参加了巴伦支海斯诺赫维特以南约30公里的某油气田的招标,虽未成功,但此后将继续参加其他项目的招标。出光公司的一位副社长如此表示:“不进入北极就要落伍,10年后就会无利可盈。”
另外,如果北极航道正式开通,日本海就会成为繁忙的水道,位于日本海的日本各港口将获得重大利好。自从1995年阪神大地震神户港遭受重创以来,日本就失去了东亚枢纽港的地位,而北极航道的开通无疑将有利于恢复其物流基地的功能。日本相关部门呼吁应及早对今后的物流变化趋势做出预测,制定相关法律,建立相应的基础设施,包括资助造船厂建造破冰船。在2012年6月日本政府推出的资源开发五年计划中,就明确提出要尽快开发北极等地区的油气资源。
对日本这样一个资源和市场两头在外、完全依赖海上运输的岛国来说,参与北极开发将获益匪浅是不言而喻的。但经历了泡沫破灭后长达二十多年的折腾,日本经济确实已元气大伤,以致对参与北极开发这样完全符合日本长远利益的重大项目,也一度表现出力不从心之态,在2009年之前该项目始终无法列入议事日程,所以也根本没有相应的预算经费。外务省国际法局长在2008年回答为何日本不申请成为北极理事会观察员一事时,就曾经如此明确表态:“没有这笔钱,另外在外交上也排不上号”。[vi]也许由于中韩两国尤其是中国积极参与北极的姿态对日本产生了触动,从2009年以来日本开始迎头赶上。
2012年3月推出的“日本北极海会议报告”明确提出,可与中国和韩国开展各种形式的合作,因为从东亚至北极的航道为中俄日韩所共有,在维护该航道安全问题上,这些国家将面临协调还是对立的选择。中国在日本的非北极沿岸国的合作对象中位居首位。与中韩开展双边或三边的合作极为重要。从此前的极地科考积累与经验来看,日本在与中韩的合作中显然处于有利地位。彼此可就包括国际法在内的北极参与的制度框架开展合作,明确表达诉求,保持参与。[vii]这不是某一个人的看法,而是作为课题组的共识提交日本政府的。
四、密切关注中国动向
日本在密切关注北极事务的同时,对中国参与北极的相关动向保持高度关注。外务省一名官员就明确指出:中国参与北极的态势对日本来说是一个重大战略课题。因为在日本看来,一旦北极航道正式开通,中国作为全球屈指可数的大市场,成为该航道的主角是显而易见的,欧盟是中国的头号贸易伙伴,中国与欧洲之间的物流体系将由此得到明显加强。如果中国全面参与北极,会对日本产生什么影响,这是日本相关部门高度关注的热点话题。而相比日本国内大肆炒作“中国威胁论”,尤其是对中国进军海洋的动向几乎达到神经质的地步,日本对中国参与北极的分析却显得相对客观和理性,包括日本自卫队相关研究人员也同样如此,这是很耐人寻味的。
日本海洋政策研究财团的主任研究员秋元一峰在由该财团编辑发行的内部刊物上撰文,曾如此分析中国的相关动向。在这篇题为“中国与北极”的论文中,作者的结论是这样的:中国拥有参与北极的意愿,但无意引领相关的国际框架。作为非北极国家,日本与中国和韩国在北极参与上是同舟共济,因为所有这些国家均可通过参与北极在航运和资源领域获益。这些国家整合其北极战略的话,无疑将使东亚地区共同受益。如果中国与日本在北极参与上携手合作,则显然可形成双赢。[viii]这位作者在海上自卫队服役30年后又曾供职于防卫研究所,在日本军方炒作“中国海军动向”早已司空见惯的当今,如此分析中国的北极参与,显得颇为“另类”。另一位该财团的特聘研究员在通过详尽分析国家海洋局极地考察办公室等机构的网站后认为,看不出中国在获取北极的资源上会表现出咄咄逼人的姿态。
日本海上自卫队的一名上校一年后在同一份刊物上如此分析今后的北极外交态势:美俄两大海军强国加上中国将成为北极的主角,因为中国的海军实力在明显增强并且在不断向外海进发。未来自由通航和拒绝外国船只进入以及保卫海上航线将成为北极问题的关键词,由此呈现极为复杂的局面。[ix]
出于上述考虑,虽然近年来中日双边关系龃龉不断,但日方对两国在参与北极问题上的合作还是非常看好。2010年12月由日本海洋政策研究财团召开了“北极的资源开发”国际研讨会,包括美国、俄罗斯、加拿大这三个北极国家和中日韩这三个东北亚国家的专家出席了会议,日方的会议综述如此表述:“尽管日中两国的出发点不尽相同,但均对北极航道问题高度关注。双方一致认为:为开辟该航道,确保对以俄罗斯为首的北极国家的影响力,日中韩三个国家的合作是必不可少的。本次会议堪称是非北极沿岸的这三个国家探索其合作框架的一次尝试。”[x]紧接着2011年8月,太平洋沿岸六国(美国、加拿大、俄罗斯、中国、日本和韩国)的专家又在夏威夷的东西方中心聚会,中国、日本和韩国从非北极沿岸国的角度表达了他们的诉求,会议还讨论了北极理事会应建立怎样的机制以便充分听取这些国家的呼声。由此看来,在北极参与问题上。中日韩的合作已是大势所趋,无法回避。为此,小谷哲男在上述报告中如此呼吁:与其与中国和韩国竞争,还不如联手合作,力争同时成为北极理事会的观察员。因为这三个国家在参与北极问题上的利益是一致的。[xi]
日本之所以在中国的北极参与问题上表现出相对理性的姿态,并在双边关系处于低谷之际仍毫不掩饰对中日韩合作的强烈渴望,显然这与日本的国家利益密切相关,因为参与北极符合日本的根本利益。中国参与北极的姿态也许比日本更积极,但日本目前无意对中国的目的和动机说三道四,因为那样做显然不利于日本自己参与北极。目前中国的国际地位处于全面上升过程,国际社会也需要中国的更多参与,日本对中国的北极参与自然是乐观其成,因为非北极国家在参与北极问题上的利益是一致的,中日韩这三个东北亚国家就更是如此。凡是中国在北极参与问题上取得的进展,日本也可望同样受益,这又何乐不为呢?日本乐得由中国来整合非北极国家,扫除在参与北极过程中的各种障碍,日本坐享其成,获得其所渴望的回报,这是日本求之不得的,它实在没有理由质疑中国的北极参与。况且,通过对比中国的积极姿态,还可以反过来倒逼日本政府更加重视北极参与,尽快建立相应的体制和机制,这同样是日本各界所热切盼望的。因此在该问题上看不到的日本的情绪性宣泄是很自然的,这对推动中日韩的北极合作是非常有利的。