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试析G20在联合国2015年后国际发展议程中的角色
张海冰 2014-09-09
G20 联合国2015年后(Post-2015)发展议程 千年发展目标(MDGs) 可持续发展目标(SDGs) 发展援助
简介
G20面临自身发展议程的边缘化趋势和机制转型问题,因此有必要关注联合国2015年后(Post-2015)发展议程,并应在联合国Post-2015发展议程中发挥协助性和辅助性作用,把推动更为平等的发展伙伴关系和以成果为导向的国际发展合作作为G20参与国际发展合作的重点。G20在联合国Post-2015发展进程中应重点关注以下五个方面:一是协调立场,推动联合国Post-2015共识达成;二是成立全球发展理事会,整合全球发展治理的碎片化;三是抓住关键发展领域如基础设施建设,为联合国Post-2015发展进程作出切实贡献;四是广泛联络地区性合作机制,为Post-2015发展进程寻求更多的地区力量支持;五是G20峰会框架下的B20可以为联合国Post-2015发展进程提供微观层面的支持,是推动企业参与全球发展合作不可或缺的渠道。
正文

联合国千年发展计划即将于2015年到期,2015年后国际发展议程(Post-2015)的塑造在以围绕千年目标(MDGs)的减贫和发展为核心,还是以目标更为宏大的可持续发展(SDGs)为核心的问题上存在争议。总的来看,发达国家更关注通过规范设置来主导全球发展目标的设定,试图通过对发展手段和发展条件的限制在联合国Post-2015发展进程中嵌入更多政治、价值观和社会条件,偏离了MDGs减贫和发展的主线。发展中国家则普遍比较倾向于以MDGs为基础构建联合国Post-2015发展进程,反对以SDGs淡化甚至彻底取代MDGs。实际上,关于联合国Post-2015发展进程的不同意见反映了处于不同发展阶段国家的利益诉求不同,导致了在谋划全球共同发展蓝图时出现了愿景冲突和战略重点错位。联合国主导下的Post-2015发展进程能否将各种发展主张和意见融合成一个国际社会的共同目标,以及能否带领世界各国共同致力于发展行动,仍然面临不少难题和挑战。与联合国相比,G20相对较小的成员规模更有利于协调立场,对推进联合国Post-2015发展议程可起到有效协调和补充协助作用。更为理想的是,G20如果能够在关键的发展领域做出实质性贡献,这对国际发展合作的有效落实和协调行动无疑具有重大意义。
一、G20关注联合国2015年后发展议程的必要性
G20需要关注联合国Post-2015发展议程主要出于两方面考虑:一是增强G20发展议程的国际关联度,扭转其在G20众多议程中的边缘化地位;二是着眼于G20机制转型,发展议程的丰富维度有利于G20从应急性机制向全球经济治理的常设性机制转型。
(一)力求扭转G20发展议程面临的边缘化趋势。
发展议程对于G20而言并非新议题,但是长期以来并不是核心议题。全球金融危机爆发前的G20部长级会议就已经开始关注发展议程,2010年6月G20多伦多峰会宣言中也谈及要关注发展议题,并成立了发展工作组(DWG),提出“缩小发展差距和减贫是实现强劲、可持续和平衡增长,以及保障更加强劲和有弹性的全球经济的有机组成部分。”[1]将发展议程作为核心议程的是2010年11月的G20首尔峰会,发展议程与汇率、全球金融安全网和国际金融组织改革共同组成了四大核心议题。但是,发展议程始终未能成为G20领导人峰会的焦点。
发展议程之所以成为G20首尔峰会的核心议题之一,实际上与韩国自身的战略考虑有关。韩国作为经合组织发展援助委员会(DAC)的新晋成员,[2]希望能够借助G20这个国际多边平台,提升韩国的国际影响力。韩国从一个受援国成功跻身援助大国俱乐部的成员,倡导国际发展合作和分享发展经验对于增强韩国软实力具有重要意义,G20首尔峰会恰好给了韩国一个难得的展示机会。《首尔发展共识》(Seoul Development Consensus for Shared Growth)阐述了将发展议程列为G20核心议程的战略考虑。其中提及,作为协调全球经济事务的首要平台,G20有责任扮演和补充援助贡献者、联合国系统,多边开发银行和其它机构的角色,帮助发展中国家尤其是最不发达国家实现千年发展目标(Millennium Development Goals ,MDGs)。为了增强G20在发展领域的行动力,首尔峰会还设立了关于发展议程的跨年度行动计划(Multi-Year Action Plan ,MYAP),并确立了九大支柱:基础设施建设、人力资源发展、贸易、私人投资和创造就业、粮食安全、有弹性的增长、金融包容性、国内资源动员和知识分享。为了实现上述九个方面的目标,行动计划还提出应重点因循的六大原则。[3] 2011年G20法国戛纳峰会的主要议题中发展议题虽然在列,却被排在最后一位。鉴于欧债危机的恶化,戛纳峰会把恢复欧元区信心放在首位,其次是国际货币体系、社会议题、金融规制和发展议程。就发展议题而言,G20戛纳峰会延续了首尔峰会确立的九大支柱,并提出重点关注食品安全、基础设施和发展融资。2012年的G20墨西哥沃斯卡沃斯峰会则重点强调了对基础设施、包容性绿色增长和粮食安全的关注。[4] 2013年的G20俄罗斯圣彼得堡峰会则关注了首尔行动计划九大支柱中的五个:粮食安全、金融包容性和汇款、人力资源发展、基础设施、国内资源动员。[5]
遗憾的是在G20峰会上,G20发展议题似乎逐渐成为一种装饰性议题,有边缘化趋势。G20作为领导人峰会,很难在议题设定上左右领导人尤其是大国领导人的意志和关注焦点。首尔峰会预期发展议题将成为其最大的亮点,但是期间恰逢美联储宣布推出第二轮“量化宽松”货币政策,“货币战争”意外成为峰会关注热点,从发达国家德国到新兴市场国家中国、俄罗斯、巴西,直至非洲大陆的南非,都对此强烈关切。无独有偶,2011年的G20法国戛纳峰会上,愈演愈烈的欧债危机成为峰会焦点问题,发展议题被搁置了。2013年的俄罗斯圣彼得堡峰会上,叙利亚危机而非发展议题成为此次G20峰会的焦点。对于刚刚成立的G20峰会而言,其应急性机制的特征非常明显,发展作为长期议题显然缺乏像量宽政策这种经济热点的紧迫性。G20峰会作为协调全球经济事务的首要平台,还很难协调和平衡好短期应急性问题与长期全球经济治理议题。而且,这种状况恐怕还会一直延续下去,因为尽管大家都意识到发展问题的重要性,但是却无法将其作为最重要和最紧急的议题来应对。
总的来看,关键问题可能在于G20毕竟是发展领域里的后来者,既无强大的国际影响力,也没有相应的落实机制。如何走出发展议程边缘化的困境,考虑与联合国Post-2015这样的国际发展议程接轨可能是比较明智的选择。
(二)关注联合国Post-2015发展议程有利于G20机制转型。
随着金融危机的消退,G20如何从一个危机应对型机制向长效管理机制转型,议题选择是关键,而发展议题是一个较为合适的长期议题。之所以强调G20 应在联合国Post-2015发展进程中发挥作用,主要还是着眼其有利于G20机制转型的考虑。
一方面,有利于增强G20机制的长期有效性。金融危机爆发以来,G20成员国联手合作,采取了共同的刺激经济增长行动,对于遏止金融危机深化和扩散发挥了关键性的作用。但是,要实现G20 机制的长期有效性却非易事。G20作为协调全球经济事务的首要平台,其有效性取决于核心成员尤其是主要经济体的重视与合作,重视程度则很大程度上取决于G20在全球重要经济议题上的影响力和有效作为,以及是否能够获得全球数量最为庞大的发展中国家群体的支持。美国在金融危机压力逐渐减退的趋势下,对G20的重视度也随之减弱,G20有被边缘化的可能。因此,为了确保G20在全球经济治理体系中的核心地位,维护发展中国家在全球经济治理领域内的话语权,尽可能争取发展中国家群体的支持,G20有必要关注发展议题。联合国Post-2015发展议程关涉到多个国际机构和组织,包括联合国、经合组织(OECD)、世界银行和多边开发银行等,G20介入有助于提升其国际能见度和影响力,也是与其他相关国际组织互动的一个渠道,无疑会提高G20的有效性。
另一方面,有利于G20从应急性机制向全球经济治理常设性机制转型。就G20机制转型而言,关注发展议题的必要性体现在三个方面:首先是增强G20机制转型的合法性基础。关注联合国Post-2015发展议程,可以帮助G20拓展与广大发展中国家、全球主要援助大国和新兴援助者之间的广泛联系,增强G20机制的合法性,在一定程度上化解G20作为一个有限成员集体而面临的合法性质疑。发展和减贫是关系到发展中国家群体的一个长期重要议题,但是全球在发展问题上的成效却受各种因素掣肘,最为突出的一个问题是碎片化。发展问题的碎片化集中体现在发展行动和发展融资方面。如果G20能够成为一个全球发展行动的协调中心,这对于促进全球发展议程无疑是利好,对G20自身的机制转型也是有利的,因为毕竟合法性是G20成为一个常设性全球经济治理机制的基本前提。其次,发展是G20转型阶段和未来发展的一个合适议题。发展议题是关系到世界经济可持续增长的核心议题之一,并且与其它全球经济治理议题如贸易、投资、税收等具有内在联系,不可分割。G20匹兹堡峰会确立了G20作为协调全球经济事务的首要平台地位,发展议题理应列入全球经济事务的内容中,没有发展中国家的发展,强劲、可持续和平衡增长就无从实现。关注发展这一长期性议题,可以增强G20在全球经济治理领域内的首要平台地位。最后,G20关注发展议题具有一定的基础。从G20现有发展议程所关注的领域看,基础设施建设、粮食安全、人力资源发展和绿色增长是其最为关注的四大领域,而且,G20将经济增长作为实现上述四个主要发展目标的基础。这四个方面与千年发展目标(MDGs)和可持续发展目标(SDGs)所关注的发展领域是重合的。因此,G20关注并参与联合国post-2015发展进程是互利选择,对G20自身有利,对联合国主导下的全球发展目标的达成也有利。
二、G20参与联合国2015年后发展议程的争议性
尽管发展议程已经嵌入G20峰会的主要议题“菜单”中,但是关于G20机制是否适合关注并参与发展议程,以及即使参与是否能够在联合国Post-2015发展进程中有所作为的问题仍然存在争论。
(一)质疑G20关注和参与发展议程的观点。
对于G20参与发展议程持怀疑论的看法主要基于两方面的理由:一是机制不适宜论,二是功能重复论。
从机制设置看,G20是轮值主席国制,不适宜关注发展议程这一长期性并且需要持续投入的议题,会影响到G20的效率和有效性。总的来看,G20是一个决策机制而非执行机制,缺乏执行力就不可能在发展领域有实质性作为。另外,从机制属性看,G20是一个政治性组织,具有强大的政治影响力,应该是说服其他机构多做发展和援助贡献,而不是亲力亲为。如果G20关注的议题过于宽泛和分散,反而不利于G20在全球经济治理中发挥重要作用,降低其效率。加拿大全球治理创新研究中心(CIGI)的资深研究员巴瑞·卡林(Barry Carin)甚至认为发展议程对于G20来说无疑像泰国人心目中的白大象,只可远观。[6]出于装饰门面的需要,可以将发展议程列入G20议程,但是绝不能将其作为G20的主要议程。在他看来,能够列入G20议程的至少应该具有以下几个条件:令所有成员国苦恼而且对他们都有重要影响的议题;这些议题在别的国际机制里无法得到解决;有助于强化其他国际机制并且对增强G20公信力带来积极影响的议程。[7]
功能重复论的理由则在于,发展领域已经有足够多的国际机构和组织,全球层面如联合国、世界银行、OECD,地区层面有众多的地区性开发银行如亚洲开发银行、非洲开发银行等,以及双边的发展援助组织等,G20没必要做重复劳动。与现有的发展机构和组织相比,G20并不具有特别的优势,因此没法期待其在发展领域能做出特殊的贡献。澳大利亚国立大学发展政策中心副主任罗宾·戴维斯(Robin Davies)就直言不讳地批评G20现有的发展议程没有实质内容、松散的和没有牙齿的。[8]
(二)认为G20应该重视发展议程的观点。
支持G20应重视参与发展议程的观点主要出于增强G20的合法性和G20机制长远发展的考虑。G20峰会成立以来,一直被诟病的是其合法性问题。将发展议题列入G20峰会议程将有助于增强G20的合法性。尽管G20成员国的国民生产总值约占全世界的85%,人口则将近世界总人口的2/3,但是被排除在外的国家对此大为不满。毕竟,G20在非成员国家看来是一个新的集团,掌控全球经济治理话语权,但大部分国际社会成员被排除在外。为了解决这个问题,G20成立5年以来做出了各种努力,通过智库峰会(Think 20)、市民社会峰会(Civil Society20)和商界峰会(Business 20)来征询意见,试图增强G20的广泛代表性和合法性。发展议题的加入,也是在这样的背景下逐步成为G20核心议题的,因为这一议题涉及到国际社会中发展中国家这一庞大的群体利益。关注这一议题,为G20机制发展可以争取到更多的国际支持。正如澳大利亚罗伊国际政策研究所G20研究中心主任迈克﹒卡拉汉(Mike Callaghan)所言:“发展议题应该是G20的优先议题。从最基本的层面来看,G20成员国不能只关注自身的经济前景,也必须关注其政策对非G20成员国的影响,尤其是那些低收入国家。而且,发展中国家的发展也是实现强劲、可持续全球增长的一个重要聚焦点。”[9]
从G20机制的长远发展来看,正如前文所述,将发展议程列入有利于G20由应急机制向全球经济治理常设机制转型。毫无疑问,G20之所以从部长会议升格为领导人峰会,首先要归功于全球金融危机。2007年,美国爆发次贷危机,迅速演变成为全球性金融危机,2008年11月,G20峰会首次在美国华盛顿举行。随后,2009年4月和9月G20领导人第二次和第三次峰会分别在英国伦敦和美国匹兹堡举行。一年之内,G20领导人三次聚首,呼吁合作、寻求共识,在稳定国际金融市场、携手应对经济衰退、谋划世界经济长远发展方面发挥了积极的和不可替代的作用。但是,随着危机应对压力的消退,G20如何顺利转型成掌舵全球经济治理的常规性机制的问题也逐渐显现。自G20峰会机制成立以来,其合法性的一个重要基础在于其有效性,尤其是应对危机上的有效。但是,就长远而言,如何促进G20在全球经济治理领域内持续发挥有效性,的确费思量。选择发展议程作为长期议题,或许可以成为G20机制长期化发展的一个基石。
(三)G20关注发展议程的可行性。
关于G20是否应关注和参与发展议程的争论,实际上也反映了G20峰会成立五年来在机制发展和功能定位两大问题上的争议。软机制特性和应急性特征将会是G20在机制发展和功能定位方面面临的两个长期性问题,其根源还是在于危机推动型的全球经济治理特征。作为危机推动型的经济治理机制,G20在危机压力消退后面临的最大问题是如何保持机制的活力和可持续发展,并顺利转型为一个常态化的经济治理机制。这不仅涉及到G20机制的转型和建设,更重要的是治理议题的慎重选择。对G20而言,似乎全球性经济议题都应属于其治理范畴,但是有所为和有所不为是G20保持治理有效性的前提,否则圣诞树式的过多议题反而会抑制G20的运作活力。发展议题,从未像现在这样呈现议题泛化和问题多元的特点。全球经济发展的联动性和共生性,需要有一个国际治理机制来进行协调和治理,而这一机制非G20莫属。因为G20 包括了全球19个系统重要性国家以及欧盟,将传统援助大国和新兴援助大国聚拢在一起。G20成员占据了全球GDP总量的90%,官方发展援助的94%,以及囊括了全球70%的人口。[10]这些特征使得G20具备了在全球发展领域发挥独特作用的先天条件。对于国际发展合作而言,目前的焦点议题是联合国Post-2015发展进程,G20应该有所作为,但是关键是要弄清楚G20在国际发展合作领域内的定位和关注点。
从首尔峰会看,G20对于自身在发展领域的定位和关注点还是相当客观和准确的。从定位看,G20强调了补充性作用,即补充现有的国际多边援助体系的不足,而非替代和主导。国际发展援助长期以来的一个现实问题是碎片化,援助主体、援助行动和援助资金等各个方面都呈现碎片化的趋势。联合国主导下的MDGs作为全球共同发展目标,其实现很大程度上是依赖于双边援助资金和行动,甚至是受援国自身的努力。全球协调一致行动往往多停留在倡议和文件中。G20作为协调全球经济事务的首要平台,有能力在促进国际发展共识方面做出积极贡献,尤其是协助联合国相关机构在推动实现MDGs和就联合国Post-2015进程中的发展共识形成方面有所作为。因为G20包括了主要援助大国和新兴市场国家,囊括了援助方、受援方的双重视角,有助于有效的援助对话和达成共识。
从G20在发展领域的关注点看,首尔共识强调了“发展伙伴关系”和“成果导向”。这一关注重点具有较强的针对性,契合了当前国际发展合作领域强调“平等伙伴关系”和“援助有效性”的发展潮流。进入21世纪以来国际社会对于援助所带来的负面问题如“援助依赖”,“腐败”等意见较大,对于援助有效性和援助效率的关注度也随之上升,越来越多的意见认为作为受援国的发展中国家应该对发展负有责任,传统的援助大国在借鉴新兴援助国的经验基础上也开始倡导“平等伙伴关系”。因此,把推动更为平等的发展伙伴关系和以成果为导向的国际发展合作列为G20在发展领域的重要关切符合国际发展合作的现实需要。
三、G20在联合国2015年后发展进程中如何发挥作用
G20在联合国Post-2015进程中将发挥什么样的作用?对这一问题,2013年俄罗斯圣彼得堡峰会作出了明确回答。俄方在总结此次峰会成果时明确提及:“联合国目前是塑造Post-2015发展进程的主导者,G20承诺将协助联合国致力于Post-2015进程。”[11]《圣彼得堡发展展望》(The St. Petersburg Development Outlook)中写道,“G20力图发挥补充性国际力量,推动国际共同商定的发展目标得以达成。我们保证将来的G20发展议程将具有足够的灵活性以回应Post-2015发展议程。”[12]
对于G20能否发挥好协助角色,也有不少不看好的观点,关键还是对G20到底有多大执行力的担忧。巴里·卡恩认为“G20在联合国Post-2015进程中只能是个配角(a secondary player)。尽管G20的文件和领导人声明具有广泛的国际传播效应,但是在全球发展议程的话语权主导方面竞争相当激烈,世界银行主推自己的‘减贫2030’,联合国占据了Post-2015如何作为千年发展目标议程继承者的讨论。就G20而言,可以在研究方面发挥影响,选择某个问题在领导人宣言中加以阐述。可是G20迫于其执行能力的有限,很难吸引国际发展组织将有限的发展资源转移到G20的目标框架下。”[13]然而,G20如果能够积极发挥协调影响力,并且尝试在关键发展领域有实质性贡献,还是可以在联合国Post-2015进程中发挥重要影响力。为此,G20可考虑如下几点。
第一,协调立场,推动在联合国Post-2015方面达成共识。关于联合国Post-2015发展议程的设定,参与的国际组织和机构众多,可以说各种意见多元而庞杂。联合国秘书长成立了专门制定Post-2015联合国发展议程的联合国系统工作组[14]以及高级别知名人士小组,还任命了一名Post-2015发展规划的特别顾问。与此同时,“里约 20”会议成果文件启动了一套可持续发展目标的工作。一个30名成员组成的开放式工作组也致力于为第六十八界联合国大会(2013-2014)提交可持续发展目标的提案。里约 20峰会成果文件指出可持续发展目标的制定应与2015年后的发展一致。此外,发展政策委员会是经济和社会理事会的附属机构,就新兴的跨部门发展议题提供独立意见。发展政策委员会的成员也致力于与联合国Post-2015发展议程相关的概念议题。[15]除了联合国系统的机构外,一些地区性政府组织如欧盟和更多的非政府组织也对联合国Post-2015发展议程目标的设定提出了各自的设想和建议。如何有效地协调和整合全球关于发展议程的相关组织和机构的意见,最大限度地平衡好不同利益诉求并有效发挥全球力量是一个紧迫而棘手的问题。
G20在联合国Post-2015发展议程领域内可以协助联合国做一些工作。巴瑞·卡林(Barry Carin)提出G20应该尝试参与精简联合国Post-2015议程,毕竟,在G20范围内比联合国范围内更容易达成共识。他建议将联合国Post-2015的远景目标和原则合并,形成数目有限但是具有实质和时间限制的承诺。[16]的确,G20成员包含了传统援助大国如美欧国家,也包含了以金砖国家为代表的新兴市场国家,还有一些中等力量国家如韩国、加拿大等,不仅可以涵盖利益多元的国际发展体系的主要意见,具有比较强的代表性,而且因成员数量相对有限而更有助于达成共识。G20可以成为一个在传统援助大国和新兴援助国家之间加强沟通与合作的机制性平台,现有的多边国际发展合作机制如OECD在成员代表性方面的不足正好是G20所具备的优势。
第二,成立全球发展理事会,整合全球发展治理的碎片化机制。G20如果要在发展领域尤其是Post-2015议程中发挥更大作用,就不能仅限于给联合国提交建议报告。G20或许可以创设一个机制来整合全球发展治理的缺口,该机制有点类似金融稳定理事会,在现有发展工作组的基础上成立全球发展理事会。现有的全球性、区域性、双边国际发展和援助组织,以及非政府发展组织数量繁多,彼此协调起来很困难,或许G20可以发挥其作为全球经济事务协调的首要平台,在协调国际发展合作方面有所贡献。G20还可以充分利用其领导人峰会的平台作用,通过国家承诺的方式和相互评估程序来完善和解决其执行力弱的问题,为联合国Post-2015发展进程做出更大的实质性贡献。
G20成立全球发展理事会具有一定的执行力和影响力保障。参与G20峰会的领导人是国家象征,代表国家行为,领导人承诺虽然并不具备国际法意义上的强制约束力,但是代表国家形象和国家行为,具有无形的而且是较强的软约束力。G20如果能够设立全球发展理事会将有助于协助联合国领导下的联合国Post-2015发展进程达成共识和设定目标,并且有助于与全球主要多边国际发展合作组织如OECD、世界银行、地区性多边开放银行等加强协调与合作。
第三,注重关键发展领域如基础设施建设的投入,为联合国Post-2015发展进程作出切实贡献。G20对于联合国Post-2015议程的贡献将不仅限于目标和原则的设定,更为重要的是对全球发展目标的实现做出实质性贡献和起到表率作用。长期以来,困扰发展中国家经济发展的一个瓶颈因素是基础设施建设落后,尤其是跨国和跨地区的基础设施建设。受投资周期长、投资规模大的因素限制,以及由于一些政治形势不稳的国家和地区存在较大的投资风险,私人部门在基础设施投资领域的作为相对有限。如何增加政府部门在基础设施领域的投入因此备受关注。近年来,关于基础设施建设的研究和投入都在持续上升,世界银行和一些地区性开发银行如亚洲开发银行和非洲开发银行,甚至是处于筹建中的金砖国家开发银行都比较关注基础设施领域的发展融资支持。G20成员囊括了全球主要发展援助国和新兴援助国,完全有能力在基础设施建设领域做出实质性贡献,以协助联合国系统内发展援助机构、世界银行以及金砖国家开发银行等国际多边发展机构在此领域内的作为。如作为2014年G20布里斯班峰会主席国的澳大利亚也非常重视和关注基础设施建设,其总理托尼﹒阿尔伯特(Tony Abbott)在2014年1月达沃斯世界经济论坛的讲话中高度肯定了过去十几年全球在减贫和发展领域所取得的成就,并且再次强调澳大利亚将强劲增长作为2014年G20峰会的主题,认为经济增长才是解决所有全球性问题的关键。托尼·阿尔伯特总理还调侃自己是一个“基础设施部长”(infrastructure prime minister),希望G20澳大利亚布里斯班峰会能够将决策者、融资人和建筑商组织在一起,来确定一个长期可行的基础设施融资方案。[17] 2014年2月召开的G20财长和央行行长会议公报第七条明确承诺将为提高投资尤其是对基础设施和中小企业的投资创设便利的投资环境,并强调这一点对于世界经济中长期增长具有决定性作用,鼓励私人投资和市场参与基础设施建设领域。[18]
G20还可以将其成员国在基础设施领域内的设想和实施方案纳入G20框架,予以支持和推广,并将其作为G20在全球发展领域和联合国Post-2015发展进程中切实贡献的一部分。2013年,中国国家主席习近平提出了“一路一带”的跨区域基础设施建设设想和筹建亚洲基础设施投资银行,G20应对此予以支持和鼓励,因为这种大规模的跨地区基础设施建设对于经济增长的拉动效应不可低估,对于G20刚刚确定的在未来5年将全球GDP总量由目前的预测水平提高2%的目标实现具有实质性的支持作用。
正如中国外交部副部长李保东所言,基础设施建设是APEC和G20在创造全球经济增长动力方面的共同着力点:“基础设施建设属于生产型投入,对内可拉动内需、增加就业、提高生产力,对外则有利于贸易投资便利化,使商品和人员流动更快捷和高效。APEC在此方面走在了前面,下一步要更上一层楼,制定亚太互联互通蓝图,从软件、硬件和人文交往三方面加强全方位基础设施与互联互通建设。G20积极探讨此问题,下一步要从营造有利于基础设施建设投资的大环境、推动多边开发银行加大投入等方面做出更多努力。”[19]总的来看,G20以基础设施建设为主要关注领域具有切实可行性,不仅有G20现任主席国澳大利亚的支持,也有中国这样成员国的实际行动支持。
第四,广泛联络地区性合作机制,为联合国Post-2015发展进程寻求更多的地区力量支持。G20发挥协助性和补充性作用,并不意味着G20的次要作用。作为协调全球经济事务的首要平台,G20除了要在具体的经济治理议题上拿出治理方案,还应在全球经济治理机制的网络建设方面有所作为。地区性经济治理机制是全球经济治理机制网络的一个重要维度,长期以来并没有一个全球经济治理机构来协调各地区性机制的联系与合作,G20可以借助联合国Post-2015发展进程这一具有广泛联系的议题,加强与地区性经济治理机制的沟通与合作,为联合国所倡导的人类社会共同发展目标的共识达成乃至后续落实发挥不可替代的沟通与协调作用。
例如,2014年下半年,APEC和G20会议将先后召开。澳大利亚和中国分别作为G20 和APEC的主席国在如何加强两个机制间的联系和议题的相互支持方面,已经开始了接触和协商。2014年4月15日,中澳双方委托各自智库在上海召开G20-APEC的地区协调会议,澳方G20协调人海斯·斯密斯(Heather Smith)女士和中国外交部副部长李保东先生对于加强G20和APEC两个机制间的互相协调与合作,都提出积极看法。会后的联合新闻稿显示,“APEC和G20在结构改革、互联互通、投资和基础设施建设以及贸易等方面可以采取的共同行动。”“APEC和G20应加强合作,扩大对区域和世界经济的正面效应,并采取共同行动推动APEC和G20成员贸易和经济领域的改革。”[20] 建议以此为契机,建立G20和APEC的联系机制,为更大范围的G20和地区性机制的联系提供范本。中澳今年分别为APEC和G20的主席国,又都为亚太地区的重要成员,有能力促成G20和APEC的联系机制,并且此举有三利:一是利于G20和APEC的议题对接,共同致力于促进全球经济增长;二是利于稳固G20机制作为协调全球经济事务的首要平台地位,为G20与其它地区合作机制建立联系开创新模式;三是利于扩大APEC的影响力,借助G20平台APEC的议题和进程可获得更多的国际关注。
第五,G20峰会框架下的二十国集团商界峰会(B20)可以为Post-2015发展进程提供微观层面的支持,是推动企业参与全球发展合作不可或缺的渠道。B20是G20峰会框架内的商界峰会,由来自G20成员国的企业家代表组成。B20是G20成果落实的一个重要渠道,没有企业层面的参与和支持,G20推动经济增长和增加就业,以及改善营商环境的努力就失去了切实的落实机制。正如澳大利亚总理阿尔伯特所言:“如果我们国家层面的经济政策不能给企业带来利润,这样的政策就不起作用。”他强调所有国家都面临促进可持续经济增长的挑战,企业部门在引领增长和增加就业方面发挥着非常重要的作用。[21]这并不意味着G20的议程要围绕企业利好而设定,我们必须意识到企业对于微观经济运行层面的敏锐观察和建议,这对于促进经济可持续发展、增加就业等经济目标的具有关键作用。
2014年的B20将聚焦于形成一套清晰可行的促进增长和就业的建议。大约有来自不同跨国企业集团的300人组成的几个工作组,通过定期举行会议的形式,为7月16-18日的B20会议进行准备,届时澳方估计有400多人的企业代表参会。在这之后的7月19日B20举行与G20贸易部长的会议,20-21日举行与G20财长的会议,这些都是为11月14-15日的B20企业领导人峰会做准备,并最终服务于11月15-16日的G20领导人峰会。此外,B20还有与二十国集团劳工峰会(Labor20)、二十国集团智库峰会(Think20)、二十国集团青年峰会(Youth20)和二十国集团市民社会峰会(Civil Society20)的联系机制。目前,B20工作组主要围绕四个议题开展工作:金融发展、人力资源、基础设施建设和投资、贸易。其中,基础设施和投资一项,全球的资金需求到2030年估计高达57万亿,按照目前的资金来源趋势测算大约有20万亿的资金缺口。[22]如何促进企业和私人部门的参与,是弥补资金缺口的重要一环。在全球发展议题上,仅仅依赖政府力量存在明显不足,经济发展的微观基础在于企业的发展。对于发展中国家而言如何建立和扶持更多的中小企业发展,是解决就业和实现可持续发展的基础。B20是一个集合跨国大型企业和中小企业的平台,可以为创设更有利的营商环境提供客观和有效的政策建议,是G20达成和落实领导人共识的重要依赖平台。G20可以借助B20的平台力量,为参与联合国Post-2015发展进程提供切实的落实机制,可以起到在联合国主导下的全球发展进程和企业之间建立联系的桥梁作用。
结语
展望21世纪,正如联合国负责经济与社会事务的吴红波副秘书长所言,联合国主导下的Post-2015发展进程应该使人类的发展变成真正意义上的可持续发展,MDGs是基石,是SDGs的基础,MDGs将确保我们在有生之年能建成一个没有贫困的世界,能为子孙后代建设一个可持续发展的世界。[23]作为协调全球经济事务的首要平台,G20有责任也有能力为建设共同可持续发展的世界经济做出应有的贡献。○   



 


文献来源:《现代国际关系》