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时评 COMMENTARY
新时期中非和平安全合作:创新国际安全公共产品供应
张春 2018-10-23

内容提要

    进入21世纪第二个十年以来,非洲所面临的和平安全挑战发生了重大变化,传统冲突或暴力烈度大幅下降,但安全与政治、经济、社会等问题的相互关联日益明显。中国历来重视与非洲的和平安全合作,并尝试通过这一合作创新国际安全公共产品的供应理念与方式,如发展优先、可持续与当地化等理念,平等对待、联动式治理、机制化治理等方式。未来,中非和平安全合作仍需围绕理念塑造、优先排序、机制建设及财政支持等方面持续创新国际安全公共产品的供应。

关键词

中非合作;和平安全;国际公共产品;创新 

作者系上海国际问题研究院外交政策研究所所长,研究员

文章原载于《当代世界》2018年第10期,注释略

DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.10.001

尽管和平安全合作始终是中非合作的重要方面,但在过去半个多世纪里,其重要性、内涵等仍发生了重大变化。如果说在进入21世纪前的中非和平安全合作更多涉及国际层面的话,那么当今的中非和平安全合作则更多涉及国内政治,内涵更加具体。也正是在这一意义上,国际社会对中国参与非洲和平安全事务是否意味着放弃传统的“不干涉内政”原则,始终存在激烈争论。导致这一争论的更深层次原因,在于对中非和平安全合作的理解更多从中国海外合法利益保护角度出发,因此极易将这一合作看作是自利性的。但事实上,中国积极参与非洲和平安全事务,更大的意义在于探索中国供应国际安全类公共产品的创新理念和创新方式。因为,只有创新公共产品供应理念和方式,才能在实现利己的同时实现利他,才能真正构建更加紧密的中非命运共同体。


非洲和平安全面临的新挑战

    进入21世纪第二个十年以来,非洲所面临的和平安全挑战出现了一系列新的变化,显示非洲安全态势正进入一个新的时期,对中非和平安全合作、中国参与国际安全公共产品供应等均提出了新的要求。具体而言,非洲和平安全所面临的新挑战包括六个方面。

    一是传统安全威胁大幅下降,而来自社会层面的自下而上的安全挑战正迅速上升成为主要挑战。多家密切跟踪非洲暴力事件发生态势的数据库数据显示,进入21世纪第二个十年后,非洲自上而下的结构性安全挑战,与自下而上的社会性安全挑战,呈现“一降一升”的态势。例如,武装冲突地点与事件数据项目(Armed Conflict Location & Event Data Project, ACLED)将非洲所发生的暴力分为三大类:传统的武装团体战斗;针对平民的暴力;各种暴乱、抗议及其他社会性暴力。前两类总体上可被视作自上而下的,而最后一类大多是自下而上的,尽管这样的划分未必是绝对的。根据这一区分,自2010年以来,非洲所发生的武装团体战斗和针对平民的暴力总体呈下降趋势,从2010年的81%下降到2017年的不到50%,下降了30多个百分点;同一时期,各类暴乱、抗议及其他社会冲突所占的比重则迅速从18.9%上升到52%左右。需要指出的是,自下而上的暴力,对政府合法性的侵蚀和对社会无辜者的伤害都相当高,其所带来的安全挑战更为复杂,更难以解决。

    二是非洲选举中的“输家政治”(politics of loser)正发生长期性变化,从“逢选必乱”朝“胜者烦恼”演变。必须承认的是,非洲民主化长期面临水土不服问题,极易出现“逢选必乱”现象:非洲选举中往往出现失败一方不承认、不接受失败现实,并采取各种手段抗争的现象,即所谓“输家政治”。传统上,“输家政治”具有三个特征:一是非法,即很大程度上不接受宪法法院、选举委员会等的合法裁决;二是暴力抗争,即以暴力手段来反对预期或真实的选举结果,极易引发选举前或选举后的暴力冲突,有的甚至试图通过军事政变来影响或改变选举结果;三是外部支持,传统上“输家政治”背后往往有较为明显的外部干预特征。但自2015、2016年起,非洲“输家政治”有了明显的变化,即合宪、非暴力、排斥外部干预等正成为其典型特征,但结果却是选举中的赢家不得不与输家开展长期的政治对话,对国家治理和发展形成长期性影响。

    三是族群矛盾正从暴力对抗转向和平分裂,危及非洲国家团结和统一。族群、部落问题长期是非洲和平安全挑战的核心动因,但21世纪头十年非洲的崛起某种程度上使其得到了缓解。进入21世纪第二个十年后,逐渐朝向中低甚至中等收入迈进的经济发展水平,使族群、部落问题在非洲政治、安全中的影响机制发生了转变,但多数政治家并未意识到这一趋势。如果说“要发展”是前一时期族群矛盾的核心,那么今天“要平等”可能变得更为重要。换句话说,更平等地分配发展成果现在成为族群和部落政治中的核心关切。在这一新要求的驱动下,加上对族群冲突的记忆仍然深刻,大多数的族群抗争手段都变得更加平和,暴力冲突正大幅减少。但与此同时,出于对平等的追求,族群矛盾正从暴力冲突转向和平分裂。索马里兰的事实性独立、厄立特里亚和南苏丹的合法分裂,都为包括喀麦隆英语区、埃塞俄比亚和肯尼亚在野多数族群等在内的族群分离主义提供了正当性理由,并可能形成扩散效应。

    四是非洲对自身安全事务的自主意识明显上升,推动非洲安全伙伴关系发生结构性转变。这表现为三个方面:一是对非洲自主性的术语变化,从“非洲问题的非洲解决方法”(African Solutions to African Problems)转向“非洲中心方法”(African Centric Approach),其根本原因在于“非洲问题的非洲解决方法”这一术语有着较为浓厚的后冷战色彩,潜藏着西方国家在冷战结束后推卸责任的重大隐患。二是非盟对资助自身安全行动的自主性明显增强。尽管财力有限,但非盟仍强调在与联合国建立和平安全伙伴关系时,期望到2020年实现至少25%的非盟和平安全行动预算由非洲人自身筹集的目标。非盟于2016年初任命刚卸任的前非洲开发银行行长唐纳德•卡贝鲁卡(Donald Kaberuka)博士为非盟和平基金高级代表,并于同年7月通过后者提出的方案,要求所有非盟成员国将本国进口税收的0.2%用于资助非盟,实现非盟业务预算的100%、方案预算的75%和维持和平预算的25%独立资助。三是各种次地区的安全合作倡议正迅速增长,如打击博科圣地的四国联合部队,萨赫勒五国合作机制等。由于自身经济困难,美欧等趁机利用非洲安全自主性上升的机会,大幅削减对非洲和平安全项目的经费支持,特别是减少对多边机构如联合国的直接资助。

    五是非洲人口增长迅猛,可能导致其在享受人口红利前先承受巨大的人口压力。非洲人口增长速度高居全球第一,预期到2035年可能再增加50%,从2017年的12亿增长到18亿。事实上,非洲在未来20年里的人口增长将占全球的一半。更为重要的是,非洲人口结构相当年轻,到2035年,非洲21岁以下人口的比重仍将高达50%。这意味着政府需要在教育、医疗和其他基本服务方面承担巨额支出。就业人口(15到64岁)与非就业人口的比重将继续增长,但对公共服务、医疗卫生、社会福利等可能也是重大压力。而过快的城市化,就业机会不充分,贫困、饥饿等问题,都可能随着人口快速增长而加剧。基于目前的态势,由于人口增长超过了经济增长的速度,从而可能使非洲贫困更加复杂。即使整个非洲能够保持年均4%的经济增长率,到2035年,生活在极度贫困中(低于1.9美元/天)的非洲人仍可能比今天还要多1.7亿。令情况更加严峻的是,非洲人口增长的红利并不会很快到来,普遍预期要到2070年,甚至更晚。

    六是西方大国对非政策军事化态势进一步强化,将加剧非洲和平安全治理的难度。西方大国在非洲的军事行动能力并未受2008年全球金融危机影响。面对新兴大国特别是中非关系的快速发展,西方大国试图发展其在非洲的比较优势,特别是在和平安全领域的比较优势。例如,美国于2007年提议并于2008年10月正式成立了美军非洲司令部(United States Africa Command, AFRICOM)。值得注意的是,该司令部区别于美国的其他地区性司令部,不仅聚焦于军事防御和作战,而且聚焦于促进发展与稳定的和平时期军事介入行动。这就是美国所称的对非“3D”(防务、发展、外交)政策。英国甚至走得更远,于2011年出台保护其海外利益的《英国海外建设稳定战略》(UK’s Building Stability Overseas Strategy),试图以“4D”(防务、发展、外交、国内)方法推进这一战略。尽管没有新增资源,但英国政府仍于2015年起利用冲突、稳定与安全基金(Conflict, Stability and Security Fund, CSSF)正式取代了此前的冲突基金(Conflict Pool),以实现海外稳定基金的单一政策进程、单一战略进程和单一资源进程。此外,法国对非政策的军事化也相当明显,而大国及中东国家在红海地区的军事基地建设也在快速发展。

中非和平安全合作的创新

    非洲和平安全面临的新挑战,很大程度上需要创新国际安全类公共产品的供应才能有效应对:一方面,非洲自身的安全挑战呼吁新的公共产品供应理念和方式;另一方面,以美欧为代表的国际安全公共产品供应的军事化理念和方法,显然无助于应对挑战,更不用说解决问题。中国始终高度重视创新与非洲的和平安全合作,例如,2012年第五届中非合作论坛部长级会议提出了“中非和平安全合作伙伴倡议”;在2015年的中非合作论坛约翰内斯堡峰会上,习近平主席将“坚持安全上守望相助”列为中非全面战略合作伙伴关系的五大支柱之一,并将和平安全合作列入中非合作十大计划;在2018年9月的中非合作论坛北京峰会上,习近平主席再次强调要“携手打造安全共筑的中非命运共同体”,并将和平安全纳入八大行动之列。综合而言,中非和平安全合作的确在国际安全公共产品供应的理念和方式上有诸多创新,尽管其中长期效果仍有待时间检验。

    中非和平安全合作最重要的创新是为国际安全公共产品提供了新的理念,具体涵盖三个方面。

    一是发展优先理念。和平与发展始终是人类面临的两大挑战,也是当今的时代主题和时代命题。如何有效、平衡地回应这两大挑战,各国依据其不同的发展经验给出了不同的方案。这些方案总体上可以分为“发展优先”和“安全优先”两种路径。中国在20世纪70年代时,面临着严峻的发展、安全挑战,最终选择了“发展优先”理念。为解决发展与安全间的“鸡生蛋还是蛋生鸡”的哲学难题,中国选择以启动经济发展为先,继而以经济发展成果同步应对既有和新生的安全挑战并推动更高水平的发展,从而建立“发展—安全—更大发展—更加安全”的良性循环。改革开放40年来的经验证明,中国这一道路是成功的、有效的。相比之下,许多非洲国家在20世纪70年代时的发展状况要远好于中国,但面对发展与安全的平衡难题,大多数非洲国家选择的是西方国家基于其发展经验而来的“安全优先”理念,认为只有奠定稳定、安全的发展环境,才能实现真正的发展。但40年来的经验证明,这一路径效果明显不如中国。

    例如,根据世界银行数据,中国1978年的名义GDP仅为1495.40亿美元,而当年撒哈拉以南非洲的名义GDP为1805.76亿美元,南非为467.37亿美元,尼日利亚365.27亿美元,肯尼亚53.03亿美元。但40年后的2017年,中国GDP增长了81倍多,达到12万亿美元。相比之下,整个撒哈拉以南非洲增长了9倍(16490亿美元),尼日利亚增长10倍,达3760亿美元;南非增长7倍多,达到3490亿美元;而肯尼亚仅增长5倍,为750亿美元。即使采取人均GDP、人类发展指数等其他衡量指标,也可发现相似的结果,即“发展优先”理念可更为有效地同步实现发展和安全挑战的缓解。正是在这一意义上,习近平主席正确地指出,“发展是解决一切问题的总钥匙”。

    二是可持续理念。中国是一个有着5000年悠久历史的文明大国,对国际和平安全一向持有更为综合、整体的观念。自冷战结束后,中国就开始倡导新安全观。习近平主席2014年5月在亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会上提出,应该积极倡导共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观,创新安全理念,搭建地区安全和合作新架构,努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路。在2018年中非合作论坛北京峰会上,习近平主席进一步拓展了上述理念,承诺中非将携手打造安全共筑的中非命运共同体,主张共同、综合、合作、可持续的新安全观。可以认为,中非和平安全合作的一个核心要旨在于实现可持续:一方面是从冲突转向稳定的“可持续转型”,特别是在如冲突调解、联合国维和等方面,中国更强调的是转型的中长期不可逆;另一方面是从稳定到和平、发展的“可持续发展”,特别是在冲突后重建、治国理政等领域,追求的目标不是简单的和平或安全,而是有着坚实发展基础的可持续安全、可持续和平。

    三是当地化理念。中国历来坚持“不干涉内政”原则,坚定支持非洲国家和非洲联盟等地区组织以非洲方式解决非洲问题,在非洲和平安全事务中发挥的是建设性而非主导性作用。例如,习近平主席在2018年中非合作论坛北京峰会上承诺的对非和平安全合作项目,提出的“消弭枪声的非洲”倡议、提高自主维稳维和能力等事实上都是非洲人自身的构想。又如,为推进南苏丹和平进程,2015年1月,中国政府专门倡议召开“支持伊加特南苏丹和平进程专门磋商”。正是中国对伊加特的坚定支持,才使非洲能够保有对南苏丹和平进程的主动权和所有权。

在2018年中非合作论坛北京峰会上,习近平主席承诺中非将携手打造安全共筑的中非命运共同体,主张共同、综合、合作、可持续的新安全观。图为2018年9月3日,中国国家主席习近平出席中非合作论坛北京峰会开幕式并发表题为《携手共命运 同心促发展》的主旨讲话。(图片来源:新华社)

    在理念创新之外,中非和平安全合作在具体的方式和举措上也有大量的创新,对探索新型的国际公共产品供应方式有着重要意义。

    一是平等对待。在与非洲开展和平安全合作时,西方大国往往将前者区分为冲突国家、冲突后重建国家或转型国家等,并据此区别对待,极易导致政策的安全化、区别化甚至道德化发展。相比之下,中国在参与非洲和平安全事务时坚持“不干涉内政”“所有国家一律平等”等基本原则,不会依据其发展状态、安全局势等作类型划分并采取区别对待政策,这一方式有助于更为客观、更为有效地应对不同国家的具体安全挑战。

    二是联动式治理。非洲和平安全挑战并非单纯的或传统意义上的和平与安全问题,而是政治、经济、安全、社会等问题相互交织的产物。因此,以西方大国更倾向的军事化逻辑应对非洲的安全挑战,好的情况下是“治标不治本”,坏的情况甚至是“乱上添乱”。基于自身所强调的联动发展思维,中非和平安全合作更多采取联动式治理方式,对安全与社会、发展、治理等的相互关联高度关注。如2018年中非合作论坛北京峰会通过的“八大行动”,对诸多根源性的问题提出了应对方法,如帮助非洲在2030年前实现粮食安全,又如能力建设行动、人文交流行动都可能极大地缓解非洲的人口、青年人失业等挑战。即使是在行动计划的“和平安全合作”项下,也不仅覆盖军队、警察与反恐等传统意义上的安全议题,还覆盖了反腐败、领事、移民、司法与执法等治理问题。

    三是机制化治理。相比传统大国,中非和平安全合作才刚刚起步。2018年中非合作论坛北京峰会的一个显著成果,就是推动中非和平安全合作朝机制化治理方向快速发展,其中包括决定设立中非和平安全合作基金、中非和平安全论坛、中非执法安全合作论坛,继续完善“中非合作论坛—法律论坛”机制建设,鼓励并协助中非高校共建中国—非洲法律研究中心和法律人才培训基地,等等。需要指出的是,上述机制相互间存在明显的相辅相成、相互配合的关系,体现出中国对中非和平安全合作的综合性和系统性思考。

中非和平安全合作的未来方向


    必须指出的是,中非和平安全合作的时间并不长,且中国对非洲安全态势的理解还不够深入,因此既有合作努力可能需要不断调整和优化,为塑造新型的国际安全类公共产品供应理念和方式奠定更为扎实的基础。就中短期特别是2018年中非合作论坛北京峰会成果的落实而言,中非和平安全合作应就如下方面加以强化。

    第一,明确中非和平安全合作的指导理念。如前所述,中非和平安全合作已有重大的理念创新,但尚不够系统和明确,尚未上升为哲学指导;随着中非和平安全合作的深入,一种结合当地议程、可持续发展的安全理念,或者说“当地可持续发展导向的安全观”将日渐浮现。进一步的理论与学术分析、政策与实践总结需要及时展开。

    第二,优化中非和平安全合作的战略优先次序。一是应从长期可持续转型、可持续发展的角度,重点帮助非洲发展和完善各类早期预警与响应机制,特别要聚焦反恐能力、维和能力的培养,如帮助非洲建立2063年愿景第一个十年执行规划所确立的“非洲人类安全指数”(African Human Security Index, AHSI)系统;二是应通过支持非洲的和平安全机制建设,将中非和平安全合作内嵌到非洲机制中,包括支持非洲地区和次地区的和平安全架构建设的机制化进程,支持和资助非洲快速反应部队的早日建成,支持和资助非洲的维和部队培训中心建设,推动非洲内部地区和次地区组织在和平安全事务上的分工合作体系建设等;三是通过具体的合作项目推动非洲和平安全思维的中长期转型,如通过帮助非洲实现“消弭枪声的非洲”倡议、防止轻小武器扩散等,塑造联合国2030年可持续发展议程所倡导的“和平文化”,等等。

    第三,完善中非和平安全合作的体制机制,提高政策落实效果。需要指出的是,部分由于和平安全合作的敏感性,部分由于非洲方面能力建设不足,中非和平安全合作的落实并不顺畅。因此,有必要完善中非和平安全合作的体制机制:一是对接机制。核心是如何将联合国2030年议程、非盟2063年议程及中国、非洲各国的安全关切有机联系起来。因此,应在既有机制化倡议的基础上,思考建立中非“外长+防长”联席会议、中国—非洲—联合国和平安全对话、中非和平安全事务联络组及各类技术委员会、专家委员会等机制的可行性问题。二是早期预警和危机管理机制。推动中非共建早期预警、情报与信息共享、危机应对与冲突管理等机制,既为非洲早期预警系统建设提供支持,又提升保护中国在非海外合法利益的能力。三是具体的政策落实与支撑机制。如国内外交与安全部门的协调机制,智库、高校等的智力支持,企业参与机制等。四是三方合作机制。由于安全事务所涉面广,仅中非双方合作未必充分,因此如何引入如联合国及其他第三方共同促进非洲和平安全,将是一个中长期的重点。

    第四,建立中非和平安全合作的单一财政支持体系。由于和平安全事务涉及领域多,因此极易出现财政支持分散甚至相互竞争或相互推诿的现象。中国已提出将设立中非和平安全合作基金,有必要在基金创设之初系统思考协调、分工、资源来源与使用等问题,并思考在基金内部设立专项分基金,以支持如非洲常备军建设、人类安全指标建设、中非和平人才培养等重点项目。


文献来源:当代世界