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作者及其成果
于迎丽
构建中国周边战略:挑战及思考
于迎丽 2014-09-02
中国周边 亚太再平衡 海洋争端 维权外交 西进战略
简介
美国“亚太再平衡”战略以及周边的海洋争端对中国的周边安全构成了新挑战,主要体现为周边国家对中国在军事上防范、政治上警惕、经济上挤压。面对新的形势与挑战,中国需要调整、更新原有的周边战略,通过全方位的周边外交打造一个稳定友好的周边。原则上中国应更加重视周边,外交资源应继续向周边国家和地区倾斜,将中国周边视为一个整体进行布局和经营。一方面要平等对待周边国家和地区,另一方面要与重点周边国家构建政治互信,经营支点国家。具体做法包括:在维稳外交与维权外交中寻找新的平衡点;在巩固陆权的基础上重点发展海洋战略;进一步推动亚洲互联互通;综合运用各种外交手段,进一步重视公共外交的作用。
正文
随着中国实力的上升以及国际格局的演变,周边正日益成为我外交工作的重点领域。对于中国而言,周边国家或者是资源能源的供应者,或者是运输通道的掌握者,或者是国际场合的支持者。他们不仅会从中国的发展中受益,同时也会会直接感受到中国发展的威胁,因此中国要取得大国地位,创造稳定和平的发展环境,首先是要争取周边国家真心接受和支持。近几年中国周边形势不但没有平静,反而日益紧张,成为世界持续关注的焦点。中国学术界关于中国周边形势的判断基本上有两种截然不同的观点。一种观点认为随着美国实施“亚太再平衡”战略,中国的周边形势不断恶化,主要表现为与周边国家的领土领海纠纷持续发酵激化,中日、中菲关系甚至出现倒退。另一种意见则认为中国当前的周边形势是历史以来最好的时期,中国已经与最大多数周边国家建立了朋友关系,“过去是周边国家有要进犯中国的想法,……现在几乎每个国家都在防备中国的进犯”[1]。实际上两种意见各有偏颇,两者结合才是真实的情况。对中国周边外交而言,我们既要看到几十年和平外交积累的成绩,同时也要认识到现在正面临诸多问题与挑战。目前来看,周边国家普遍对中国的实力增长和未来动向抱有警惕心理,虽然在经济上有求于中国,但在安全方面寻求与其他大国联手制衡中国的倾向明显。经济、安全双轨制成为中国当前周边形势最突出的特点。如何应对这种双轨制,建立与周边国家的政治互信,实现稳定友好的周边环境,使周边成为中国新的战略机遇期的基础而不是障碍,是新时期中国周边战略的重要目标。
本文主要分为四个部分。第一部分简单阐述了中国周边环境面临的挑战与问题;第二部分分析了对中国构建周边战略有利的条件和因素;第三部分阐释构建一个新的周边战略所需要遵循的一些原则;第四部分尝试给出一些实现周边战略目标所需要的途径与措施。最后为结论部分。
中国周边的挑战及问题
 
中国是世界上周边安全形势最复杂的国家之一,主要体现在邻国数目众多,而且大部分是发展中国家,与其中一部分国家还存在领土争议。改革开放初期,中国与周边国家的关系起伏不定。中共十六大以来,中国开始逐渐重视周边国家的作用,并提出了“与邻为善、以邻为伴”[2]、“睦邻、安邻和富邻”[3]的外交思想和政策指导方针。应该说中国的周边外交取得了很大的成功,中国与大多数周边国家长时间保持了友好关系,在经济上形成了一起腾飞的局面,整体上被称为“亚洲崛起”。[4]但是,随着中国实力的增加,中国的经济能力不但没有转化为政治影响力,反而引发周边国家对中国的疑虑和猜忌,中国原有的周边政策受到前所未有的挑战。
首先,部分与中国存在领土主权矛盾的国家受到中国实力迅速增加的刺激,不断“旧事重提”和制造事端,挤压中国的底线和回旋空间,对中国领土主权安全构成严峻挑战。这方面的案例主要是指中日钓鱼岛争端,与菲、越等国间的南海争端问题。自2010年始,经过钓鱼岛撞船事件、日本推行钓鱼岛国有化、中日巡逻船在钓鱼岛海域对峙、日本领导人参拜靖国神社、日本修宪、扩大集体自卫权等问题的不断发酵,中日关系也再次陷入僵局和谷底,两国中断了几乎所有领导人会晤,战争的可能性也一再出现在媒体评论中。在南海问题上,虽然中国总体态势上逐渐由被动转为主动,甚至在与菲律宾的黄岩岛争执中占得先机,但这更加深了留给外界的“以大欺小,倚强凌弱”的印象。中越之间的争执也一度因为越南在争议岛屿上修建寺庙、学校,与域外国家共同开发南海油气资源等行为变得十分尖锐[5]。虽然中越同意双边途径解决争端,但越南自南海争端发酵以来已经在国会通过了《越南海洋法》、在一些争议岛屿上修建了永久性建筑,这些都将是今后中越两国处理南海争端难啃的“硬骨头”。
其次,美国凭借“亚太再平衡”战略介入上述热点问题,插手中国周边事务,在中国周边“调兵遣将”,积极布局,试图牵制中国实力迅速发展的势头。2008年的金融风暴对世界格局的调整起到了催化的作用,东升西降的趋势进一步明确。美国切实感受到了来自中国实力的威胁。因此,在对中国的战略意图感到不确定的情况下,美国把中国的周边安全问题作为抓手对中国进行牵制。2009年南海发生了中国潜艇擦撞美国“约翰·麦凯恩”号的事件,美国声称航行自由受到了影响;随后2010年7月,美国国务卿希拉里出席在越南河内举行的东盟地区论坛时又提出南海事关美国国家利益,要求维护南海航行自由。此后,美国更公开介入南海争端,不断在南太地区布局围堵。比如与澳大利亚签署了使用达尔文港的协议,保持常驻2500名美军的规模[6]。与菲律宾则扩大了联合军事演习的规模和次数,增加了驻菲美军的人数[7]。在2014年4月的访问中,美菲双方再次签署了为期10年的《加强防务合作协议》,允许美国扩大在菲律宾的军事存在。[8]与此同时,美国最新滨海战斗舰还进驻新加坡,显著增加了在马六甲海峡的军事存在。[9]这些行动虽然每一次都没有明确指明针对中国,但中国显然感受到了来自美国的军事压力。
再次,邻国日本的政治右倾化以及日美安保同盟的调整正在成为中国周边安全的隐患和矛盾中心。自从自民党再次执掌政权以来,日本社会出现了明显的右倾化思潮。安倍政府不仅在钓鱼岛问题上挑战中国,而且通过修改宪法,推动成立国防军,允许自卫队行使集体自卫权、否定侵略历史,推行价值观外交等系列措施以达到改变二战后国际格局,实现日本重建政治军事强国的目的。在安倍内阁的推波助澜下,日本内阁成员和议员多次参拜靖国神社,在国内引发极端民族主义思潮。虽然日本社会暂时还没有出现整体右转的倾向,但是日本民众对中国的好感度一路下滑,而这将对未来中日关系产生更加持久的影响。根据皮尤全球态度项目的数据,2007年尚有26%的日本人对中国持有好感,而到2013年这个数字已经缩小至5%[10]。与此同时,日本民众对安倍政权也表现出明显的支持态度,这也鼓励了安倍政权在现有道路上越走越远。
最后,美国在亚太地区加紧推动跨太平洋贸易伙伴(TPP)谈判,试图利用新的贸易规则来孤立或者规范中国。面对中国实力的增加,美国也很清楚使用武力并不现实,因此美国更希望通过设置新的国际规范来达到继续主导这一地区未来政治和经济格局变化的目的。为此,美国借助已有TPP框架,提出了新的跨太平洋的亚太经济合作构想。美国前国务卿希拉里·克林顿则明确表示要把推动TPP作为美国重返亚洲的战略重点。当然,TPP只是一个阶段性目标,以美国为主导的未来“亚太自贸区”才是最终目的。自从美国提出TPP设想以来,已经吸引众多东南亚国家和日、韩等国加入谈判或者考虑谈判。配合美欧之间正进行的TTIP谈判,中国面临着西方构建新的贸易规则的挑战。自2010年3月第一轮TPP谈判以来的记录表明,美国的重点在于推动清洁能源等新兴行业的发展以及帮助提升美国制造业、农业和服务业的出口。美国还重点强调了对知识产权的保护。这些趋向对于依赖出口的中国经济来说意味着更加激烈的竞争。
构建周边战略的有利条件
 
上述挑战虽然在近年内表现为热点问题,但实际上都不算是新生事物。之所以能够在短期内构成挑战,一方面在于东亚长期缺乏足够的机制安排和互信,另一方面也是部分国家的故意为之,希望藉紧张局势来满足不可告人的目的。[11]当然,更深层的原因是随着国际权力重心正在从英美等西方国家向新兴国家群体转移,东亚地区也出现了国家群体性的发展。[12]中国与印度属于新兴的金砖国家,越南、印尼等国家被誉为新兴经济体,经济实力的增加客观上促进了维护权益和争夺权力的意愿,民族主义情绪也不断高涨。权力转移带来的直接结果就是安全格局的调整,对于中国这样东亚地区的大国来说,站在舞台中央不仅意味着更大的权力,而且也必须要承担更大的责任和义务;而对于失去权力的国家,则面临着保存地位以及如何保存地位的问题。对于更多的中小国家而言,权力转移带来的主要是对未来不确定性的担忧,从而产生了对旧秩序的留恋。因此,在分析中国周边安全形势时还需客观看待以下几个问题:
首先是如何看待美国的“亚太再平衡”战略。关于美国“亚太再平衡”战略的讨论很多,大多数学者最初的意见认为美国战略意在遏制中国崛起,正在重新构筑对中国的包围圈。现在越来越多的意见则认为美国重返亚太的主要目的是“重振美国经济,寻求亚太发展机会,保持领导权。”[13]美国新安全研究中心的肖恩·布里姆利和埃利·拉特纳也明确提出,“该战略的意图不是遏制中国,而是推动各国遵守国际规范和行为准则。……华盛顿极力构建一种以规范和制度为支撑的地区秩序。”[14]对于美国来说,相比较于遏制中国,保证中国和平稳定发展、保障东亚安全秩序,分享迅速发展的亚太地区所带来的红利才是更加重要的战略目标。[15]
其次,虽然美国成功利用了周边国家与中国的领土主权矛盾,恶化了中国周边形势,但大多数邻国更愿意在中美之间选择中立,而不是选边站队。目前东亚地区的政治安全与经济基本上是一个二元化的结构,政治与安全体系方面主要以美国为中心,美国以多个双边同盟体系维持着基本的政治安全格局;而在经济方面,中国几乎是所有亚太国家最大的贸易伙伴国,东亚经济体系,乃至整个亚太地区的经济体系则越来越趋于以中国为中心。在这样的形势下,对中国的邻国来说最好的选择是在安全问题上依靠美国而在经济方面依靠中国。保持中立可以使自己避免卷入中美纷争,同时又能从中美那里得到想要得到的,确保自己利益的最大化。
再次,中国有14个陆地邻国,8个海上邻居,总体而言有领土纠纷的只占少数,而愿意把事情搞大的更只是少数国家。目前只有日本和菲律宾依然是突出问题,但是综观事态的发展可以发现,这两个国家的目的更多是希望利用美国,利用与中国的紧张关系来图谋自己的利益和野心,而不是真心要做中国的对手。菲律宾想依靠美国支持,把自己在前期非法侵占中国的领土合法化;而日本则充分利用了美国重返亚太的机会,不仅把美国拉入自己与中国的钓鱼岛纠纷,而且利用中日之间的紧张局势开始逐步实现修改宪法、政治军事正常化等长久以来追求的目标。因此,美国也始终保持警惕,担心被这些国家拖下水。
最后,也是最重要的,中国已经与周边建立了密切的政治经济联系。在地区合作层面上,中国参与了周边地区几乎所有的区域和次区域组织,比如10 1、10 3、东亚峰会、区域全面经济伙伴关系(RCEP)、东盟地区论坛、大湄公河次区域经济合作、六方会谈、上合组织等。在这些组织中中国都发挥了主导性作用。中国与东盟建成了自贸区,在人口上算是世界最大自贸区;中日韩自贸区谈判已进入产学研联合调研,而中韩自贸区谈判已进入攻坚阶段。根据中国商务部的统计,中国与亚洲2011年贸易总额达19030.3亿美元,同比增长21.5%,占全国外贸总额的52.3%。在中国的十大贸易伙伴中,亚洲国家和地区占据了5席。[16]中国与巴基斯坦的关系更被称为是“全天候友谊”。这些政治经济联系已经成为中国与周边国家关系的坚实基础与保障,即便政治关系没有增进,经济关系也不可能突然消退。
构建周边战略的原则

中共十六大报告中首次提出了发达国家、周边、第三世界、多边的外交布局,而这个排序以及表述一直沿用至今。近年来随着大国关系趋稳以及亚太地区出现整体崛起的态势,中国需要继续提高周边所占比重,打造新的周边战略。
第一,继续重视周边,增加对经营周边的资源性投入,一方面重视与周边国家的经济互动,同时更要重视政治互信,开展全方位的立体外交。这一点已经在中国新国家领导人的出访安排中得到了充分体现。习近平主席的首访选择了俄罗斯和非洲国家作为目的地,印度和巴基斯坦则称为李克强总理的首访地,这些安排暗示了中国对周边的重视和战略排序。9月份习近平主席又高调出席上合组织并出访中亚四国,彰显了中国对周边国家的重视和外交战略布局。随后凭借APEC峰会和东亚峰会等平台,中国领导人再次展现了对中国周边邻国的友好与重视。在2013年10月召开的中共中央周边外交工作座谈会上[17],习近平主席再次强调了周边外交工作是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的需要。这次座谈会可以说为中国今后十年的周边外交工作指明了方向,增添了动力。
第二,摈弃特殊国家意识,以平等的视角来看待周边国家和地区,并在对外交往中的细节中体现出这一点。受中国传统文化的影响,我们国家的民众和精英潜意识里或多或少会存在着中国中心主义和对自己庞大的体量以及悠久的历史传承的优越感,而近期随着中国经济实力的提升和国际地位的提高,这种中心主义和优越感也在不断加强,在与周边国家的交往中也不时有所体现。这一点虽然暂时没有对周边关系构成严重损害,但如果不加以克制和纠正的话就会不断侵蚀以往的外交努力,经济联系要转化为政治互信就会面临更多困难。中国应对外明确自己作为普通民族国家的身份和定位,在周边交往中强调普通国家意识和与其他国家的共同点,遵守国际规则,推动构建符合大多数国家利益的双边关系和周边地区秩序。
第三,中国的周边外交应在“维稳”与“维权”间寻求新的平衡点。近年来中国周边外交已有从“维稳外交”向“维权外交”过渡的趋向,但不能放弃“维稳”作为周边战略的重要原则,“维稳”与“维权”需要同时兼顾,相互平衡。“维稳”是在中共十六大提出20年战略机遇期判断后指导中国周边外交的重要原则,这一点现在来看并没有发生实质性的改变。维稳原则曾主要用于处理与周边国家之间的争端问题上,通常的做法是“大事化小、小事化了”,反映了中国对和平稳定的周边环境的追求。目前来看,这种维稳外交遇到了内外双重挑战。国内来看,舆论批评中国外交软弱,不能在纠纷中捍卫自己的领土主权安全。国际上,与中国有争议的国家则担心中国强大后会使用武力解决领土纠纷,因此不断挑起矛盾,试图在中国羽翼未丰时把问题国际化,争取国际社会对小国的同情心和客观有利的局面。面对内外压力,中国需要摈弃“大事化小”、“息事宁人”的维稳思维,而要“以自己的利益为标尺在周边建立一个新的中国坐标系”[18],在坚持睦邻友好原则的同时也要“配以意志坚定的维权活动,在周边塑造既可靠又不可随意挑衅的对华新认知”[19]。因此,新的周边战略必须兼顾维稳与维权,二者缺一不可。
第四,中国的周边战略设计必须同时兼顾“海权”和“陆权”,在确保“陆权”安全的前提下维护与发展海上权益。中国传统上是一个陆地国家,历来受到的威胁和防御的重点都是放在陆地方向。改革开放以来,中国重新向世界开放,并发展成为一个外向型经济体,东部沿海地区已经成为改革开放的前沿阵地、经济发展的火车头和国家战略的重心。2012年,中国海洋生产总值超过5万亿元,占国内生产总值的9.6%,中国对外贸易90%的运输量是通过海上完成的,港口货物和集装箱吞吐量均居世界第一位,海洋经济已成为中国国民经济的重要组成部分。因此,当前的中国需要同时兼顾东西两个方向,实行海陆统和的地缘政治战略,在保持陆权优势的同时发展强大的海权[20]。
第五,中国的周边战略应处理好“西进”与“东拓”的关系,使这两者互为战略支撑,互为战略纵深。“西进”主要是指中国扩大向西开放,目的是为了配合中国开发中西部的国内经济战略,促进能源供应多元化的需求以及回应中东、中亚和南亚国家“向东看”的战略。中国改革开放已经进入新的历史阶段,这个阶段既包括转变过于依赖外贸和投资的经济发展模式,也包括调整“重东轻西”[21]的地区布局。今后中国的政策资源将明显向中西部转移,从而也带动更多关注西部邻国的国家行为。在面对西部邻国时,中国应不仅着眼于能源领域的合作,更要挖掘各国合作潜力,提高区域经济一体化的速度和质量,从而逐渐扩大中国向西开放的领域和范围,使中国的对外开放形成东西并进的局面。“东拓”主要是指针对美国的“重返亚太”战略而采取的应对性措施,重点在于争夺海洋权益和东亚经济一体化的主导权。这两者虽然不是因果关系,但应有战略上的协调与配合。[22]“西进”并不是针对美国“重返亚太”而被动实施的“敌进我退”策略,“东拓”也不是要阻止美国的“重返亚太”战略,这两者应是对中国以往发展和对外关系中存在的不平衡的纠正与应对,并不以抗衡美国为最终落脚点。
实现周边战略的途径

中国构建周边战略的一个重要目的是使周边地区成为中国战略机遇期的重要依托而不是障碍或者破坏者,并逐步改善政治经济双轨制的现状。为此,中国应该从以下几个方面化解挑战,应对危机。
第一,对周边不同国家和矛盾进行区别对待,实施“差异化外交”。“差异化外交”有两个层面的含义,一是指哪怕在同一个争端中,所涉及国家的利益诉求并不完全相同,因此中国应区别对待,有的放矢;二是指虽然同为周边国家,但与中国亲密疏离程度不同,其从中国所获取的政治经济利益大小也应有所不同。中国可以以“全天候伙伴”或“全面战略伙伴”为目的来发展并维护与一批重点周边国家的关系。重点国家应该具备与中国有传统友好关系的背景或者对所在的次地区具有重要影响力等特点,这样中国在周边交往中就可以避免平均用力,通过代理人方式间接扩大中国政治影响力。这一点已经在习近平主席出访东南亚之行中得到初步的展示,即在重视东盟影响力的基础上,侧重发展与东南亚部分国家的双边关系。印尼被视为东盟的代表和“对话者”,因此习近平在印尼提出要建立与东盟的“命运共同体”,并提出中国与东盟关系的五点建议。而在马来西亚则把中马关系提升为全面战略伙伴关系,作为马来西亚在南海争端问题上保持克制和中立的回报。
第二,进一步推动亚洲互联互通。中国已经在基础设施的互联互通方面做了很多工作。到目前为止,泛亚铁路项目已经完成了初步规划[23],亚洲18个国家的代表于2006年11月10日在韩国釜山正式签署了《亚洲铁路网政府间协定》,中国境内的与东盟东线相连的玉蒙铁路于2012年8月开通运营。此外,中吉乌铁路喀什至吐尔尕特,中老通道昆明~景洪~磨憨、中缅通道大理~瑞丽等路段建设已经纳入《中长期铁路网规划》[24],习近平主席在访问马来西亚时已明确表示中方鼓励中国企业参与马来西亚北部发展和吉隆坡至新加坡高铁的建设,中老铁路的资金来源也已经得到了老挝国会的批准。通过推动泛亚铁路项目,中国可以打通东北、西北、西南进出境国际铁路通道,构建一个以中国为中心的综合交通运输体系。公路方面,与中亚国家之间的“新丝绸之路”公路运输通道已经基本完成,未来这些公路将成为连通中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和巴基斯坦的高等级国际通道,为货物运输和人员往来提供更加便利的条件。能源管道方面,中国已经在东北、西北、西南三个方向全面推进能源管道建设,并已取得初步成果。西北方向,中哈原油管道第一期工程已于 2006 年通油,横跨乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、哈萨克斯坦的中国—中亚天然气管线 A、B 两线已经分别于 2009 年和 2010 年投入使用,C 线也已于 2011 年底开工建设。在东北方向,中俄原油管道顺利完成建设,并于 2011 年 1 月 1 日正式启用。在西南方向,中缅油气管道已经于 2013 年5月30日全线贯通。[25]中缅天然气管线投产后每年120亿方的供气量相当于2012年进口量的四分之一。通过这些互联互通项目,中国与整个周边地区更加密切地联系在一起。这些通道不仅成为中国与周边的经济纽带,更是未来战略、政治、文化、人文一体化的重要基础。
第三,周边外交要综合运用各种外交手段,进一步重视公共外交的作用。长期以来,中国重点推动与西方发达国家的外交,某种程度上忽视了周边中小国家,尤其是政治上的互信和人文方面的交流缺乏,普遍出现政温经热的现象,也最终导致了经济安全双轨制的出现。比如中国虽然与东盟签署了自由贸易区框架协议,但在与东南亚国家的政治关系上没有特别着力,双方在经济贸易之外并没有形成“特殊关系”,尤其没有与某个单个的东盟国家发展在政治上超出平均值的友好关系,更不用提发展领导人之间的“私人交情”。因此,中国需根据不同对象国推行包括政治外交、经济外交、多边外交、公共外交等多种外交手段,或者交叉灵活运用。比如对于韩国、新加坡这样的中等国家应重点使用公共外交手段,培养知华派,增进政治精英间的沟通和交流;对于已经与中国建立了比较强的政治互信关系的国家,比如老挝、柬埔寨等,需要加大经济外交的力度,使其能够感受到从与中国的政治关系中受益;而对于局势不稳的朝鲜,政治外交仍是首选。对于同为金砖国家的印度和俄罗斯,则需要更多运用多边外交的手段,使彼此成多边国际场合中的支持者与呼应者。
第四,进一步加强对周边国家的学术研究,既要有区域性的整体研究,也要加强对重点国家的国别研究,同时还要对周边国家的中国研究加以支持。对一个国家和地区的学术研究往往最能反映出对这个国家和地区的重视程度。从中国目前学术界的研究状况来看,大量的学术资源和人才仍然集中在对美欧国家的研究方面,而对于中国周边地区的研究则仍处于粗放阶段,主要体现在缺乏国别研究和研究领域狭窄。这当然与改革开放以来中国重视大国和发达国家的战略有关。类似的状况也出现在周边国家。虽然同为邻居,但对中国的了解程度甚至不如对西方国家的了解。这样的研究现状显然不能为中国日益重视周边、经营周边、维护周边稳定的战略倾向提供支持。因此,在研究导向上,社科机构应该进一步向周边研究倾斜,国家也应从资源和人才培养方面给予更大的支持,尤其应加大支持周边国家对中国的研究和交流,使其增进对中国的了解和理解,为未来的战略关系打好基础。
   
结语
周边对于中国的战略意义正在日益显现。重视周边是中国新政府坚定不移的选择。在可见的未来,中国的外交重点将持续向周边国家和地区倾斜。虽然目前遇到了领土领海纠纷等一些挑战,但中国的国力仍在持续上升,作为地区大国的影响力也受到其他国家的空前重视。中国如何发挥影响力,如何在实力差距不断扩大的情况下继续开展睦邻、富邻、安邻政策,如何构建共赢的地区政治经济合作机制,如何应对来自美国的压力,这些问题都需要通过制定新的周边战略来妥善应对。这个新的战略并不是要推倒以往的工作重起炉灶,而是要在已有的基础上加以调整和完善。中国已经在推行差异化外交方面迈出了第一步,后续工作如何推进,如何巩固已有联系,建立常规机制,扩大共识基础,仍需要继续进一步的研究。

文献来源:《东南亚南亚研究》