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中国在非洲的负责任行为研究
张春 2014-11-20
中非关系 负责任大国 责任共同体 利益共同体 命运共同体
简介
自亚洲金融危机以来,中国发挥“负责任大国”作用的努力持续深入,中国“负责任大国”的形象日趋丰满。尽管与在其他地区有诸多共性,但中国在非洲发挥“负责任大国”作用仍有其独特性,主要体现为三个方面,即:中国一贯主动地、单向地设定自我责任;绝不强加各种消极意义上的责任于非洲;与非洲携手共同促进涉及中非双方的国际责任的承担。但是,中非之间存在有关相互责任的期望差距,特别是非洲更多向中国提出消极意义上的责任要求,为中非双方带来潜在不利影响。要夯实中非利益共同体、建构中非命运共同体,就必须完善中非责任共同体建设,特别是遵循一种双向的、合理的和积极的责任界定。
正文
随着中国的快速崛起,对中国承担更多国际责任的呼吁持续上升。需要指出的是,自1997年亚洲金融危机以来,中国主动发挥“负责任大国”作用的努力不断深入,中国“负责任大国”的形象日趋丰满。它不仅体现在中国对全球性问题解决和国际体系转型的贡献中,也体现中国对周边地区稳定与发展的推动中,还体现在中国对广大发展中国家和平与发展的促进中。作为中国外交“基础之基础”的中非关系,更是中国在发挥“负责任大国”作用时的核心关注之一。与对全球性问题解决强调“共同但有区别”的责任、对大国强调建构新型大国关系不同,中国在非洲的负责任行为具有三个区别性特征,即:作为领先一步的最大的发展中国家,中国在与最大的发展中大陆打交道时,强调主动且单向地设定自身责任;作为与非洲共享相似历史记忆的大国,中国从不向非洲强加各种消极责任;作为发展中国家的代表和联合国安理会常任理事国,中国携手非洲共同促进涉及中非的国际责任的承担。正是这三个区别性特征,使中国在非洲“负责任大国”形象的建构努力相对更为成功,也更受非洲人民欢迎。需要指出的是,从建构中非命运共同体和升级中非新型战略伙伴关系的角度出发,中非需要实现利益共同体—责任共同体—命运共同体的“三位一体”建设,其中责任共同体的建设尤为迫切,不仅仅因为它是联系利益共同体与命运共同体的核心环节,更因为目前的中非关系仍较少从相互责任和积极责任的角度思考,进而助长了部分不良倾向的发展。
一、中国主动且单向设定自我责任
作为世界上最大的发展中国家,在面对世界上最大的发展中大陆时,中国始终秉承“严于律己、宽以待人”的传统文化,在非洲负责任行为的最大特征是在要求别人承担责任之前,首先承担起自身应该承担的责任。换句话说,中国在非洲的负责任行为,核心是中国主动地单向设定自身对非洲的各类责任。这一特征具体体现在三个方面,即中国对非整体政策发展、中国与非洲国家的双边关系及对中国参与中非关系各行为体的责任规范等。
首先,在中国对非政策的整体发展中,自1956年当代中非关系启动以来,中国始终坚持主动且单向地设定自身责任的做法。
在周恩来总理于1964年提出的对非援助八项原则中,几乎所有原则都是对自身责任的单向界定,尽管也有少数蕴含双向责任要求。例如,第四条“提供援助目的不是造成受援国对中国的依赖,而是帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路”,第五条“所援建的项目,力求投资少、收效快,使受援国能够增加收入,积累资金”,第六条“中国提供自己所能生产的、质量最好的设备和物资,并据国际市场价格议价,如有不合乎商定的规格和质量者,中国保证退换”,第八条“中国所派出的专家,同受援国自己的专家享受同样的物质待遇,不容许有任何特殊要求和享受”,等都是明显的自我责任界定,没有任何对非洲国家的责任要求。
如下文所述,江泽民和胡锦涛等党和国家领导人访问非洲时所提出的对非政策原则有着较强的相互责任意涵。但在2006年出台的《中国对非洲政策文件》中,再一次体现了中国主动且单向地自我设定责任的“以大事小”传统。尽管其原则和目标带着较强的相互性,但在具体的政策领域内,中国政府所倡议的绝大多数政策措施都是中国自身设定的单向责任。例如:中国中央政府重视中非地方政府之间的交往,积极支持双方建立友好省州或友好城市,促进双方在地方发展和治理方面的交流与合作;中国政府将采取积极措施为更多非洲产品进入中国市场提供便利,认真实施给予非洲最不发达国家部分对华出口商品免关税待遇,以扩大和平衡双边贸易,优化贸易结构;积极落实中国公民组团赴部分非洲国家旅游的工作,并将根据非洲国家的要求和实际可行性,把更多非洲国家列为“中国公民组团出境旅游目的地”;中国政府愿继续通过友好协商帮助有关非洲国家解决和减轻对华债务;等等。[1] 总之,整个《中国对非洲政策文件》可被视作中国发挥“负责任大国”作用的典范。
中国主动、单向设定自身责任的最完整和最精炼表述,是习近平主席在2013年访非时所提出的“真、实、亲、诚”四字方针,即:在对待非洲朋友时要“真”,绝不能因为中国自身发展和国际地位提高而发生变化;在开展对非合作时要“实”,只要是中方作出的承诺,就一定要不折不扣落到实处;在加强中非友好时要“亲”,“人生乐在相知心”,要通过深入对话和实际行动获得心与心的共鸣;在解决合作中的问题时要“诚”,要本着相互尊重、合作共赢的精神妥善解决合作中出现的各种问题。[2]
2014年5月5日,在题为《开创中非合作更加美好的未来》的演讲中,李克强提出了“461”的中非合作框架,即坚持平等相待、团结互信、包容发展、创新合作等四项原则,推进产业合作、金融合作、减贫合作、生态环保合作、人文交流合作、和平安全合作等六大工程,完善中非合作论坛这一重要平台,打造中非合作升级版,携手共创中非关系发展更加美好的未来。需要指出的是,李克强总理在提出上述框架、特别是中非合作六大工程时,始终强调这是中方的提议,而非一种强加;同时,李克强更多地表达了这是中国主动的单向的自我责任要求,诸如“中国愿意”、“中国倡议”、“中国决定”、“中国鼓励”、“中国支持”等话语更是明确体现出中国对责任承担的主动性、自愿性和单向性。[3]
其次,在中国与非洲国家的双边关系方面,中国主动且单向地设定对非责任的努力也有很多体现。为避免过于简单地采取如贸易、投资、援助之类的划分,笔者一贯倡议从中国与不同发展水平的非洲国家间关系的角度考察中非关系。[4] 从这一角度看,中国在非洲的“负责任大国”角色体现为以下三个方面。
一、对于仍处于冲突和动荡之中的非洲国家,中国主动发挥一种“危机稳定者”角色。例如,无论是苏丹、南苏丹还是马里,中国在当地的内战和冲突中都没有任何责任。尽管如此,中国仍积极地参与到危机的稳定和降温之中,特别是在马里,中国第一次向联合国维持和平行动部队派出了安全部队。[5] 又如,在索马里海盗日益猖獗的背景下,中国自2008年12月起派遣护卫舰执行护航任务;到2014年1月,中国已派出16批舰艇编队在亚丁湾和索马里海域执行护航任务,共为5300多艘船只提供护航。[6] 为缓解非洲面临的短期紧急性自然灾祸,中国自20世纪60年代起便开始为非洲提供各类人道主义援助。2011年至2012年,非洲之角和萨赫勒地区连续遭遇严重旱灾,超过3000万民众陷入饥饿之中;为此,中国政府向上述两个地区各国分别提供4.4亿元和7000万人民币的紧急援助。[7] 同时,为应对非洲面临的长期性危机特别是医疗卫生挑战,中国自1963年起开始向非洲派遣医疗队,目前仍有23个省市自治区向42个非洲国家派遣医疗队,近1000名医疗人员正活跃在非洲大陆,为非洲公共卫生状况的改善做出了极大的贡献。[8]
二、对于那些已走出冲突与动荡、但尚未实现真正稳定的国家,中国积极帮助其实现冲突后重建,其最为明显的体现是派遣联合国维和部队。[9] 非洲既是中国参与联合国维持和平行动的开始,也是中国最为重视的维和地区,“维和行动的需求主要在非洲。联合国维和行动应向非洲倾斜。”[10] 自1989年以来,中国日益积极地参与联合国维持和平行动,特别是在非洲的维持和平行动。根据联合国2014年5月的数据,中国参与了非洲正开展的所有9项维和行动中的7项,派出维和人员1960余名,是5个联合国常任理事国中派出维和人员最多的国家。[11] 此外,中国对利比里亚、安哥拉、苏丹等国冲突后重建的支持,也充分体现了中国的主动和单向责任要求。
三、对于那些正在或已经迈入可持续发展的国家,中国一贯给予全方位的支持,同样可从两个方向考察。一方面,中国自身的发展就是对非洲各国可持续发展的最大支持。国际倾向基金组织的一项研究报告称《中国一打喷嚏,非洲现在就可能得感冒》:中国国内固定资产投资每增长 1 个百分点,可拉动撒哈拉以南非洲国家出口平均增长 0.6 个百分点;更具体地,在过去的 15 年间,中国国内累计固定资产投资,例如工厂和建筑等,助推尼日利亚的出口增长了 5%,刚果共和国出口增长 12%,安哥拉出口增长 10%,加蓬出口增长了 6%,乍得增长了近7%。赤道几内亚出口增长了 4%,喀麦隆增长了 10%,均达到历史最高值。[12] 另一方面,中国与非洲国家的关系全面发展也极大地促进了当地的可持续发展。以尼日利亚为例,尽管其经济表现不错,但安全形势不佳仍很大程度上影响了其总体发展。正如尼日利亚总统乔纳森在欢迎李克强总理到访时所说,在严峻安全形势下,任何人都不愿意到尼日利亚来,李克强总理仍如期访尼,充分证明中国是尼日利亚患难与共的可靠朋友,[13] 充分体现出中国对尼日利亚的负责任精神。正得益于此,中尼双边贸易从1953年不足100万美元,到1972年突破1000万美元,再到1993年突破1亿美元、1995年突破2亿美元、2004年突破20亿美元,到2013年双边贸易额已经达到136亿美元。[14] 双方在政治、经济、安全、人文等领域的合作也得到了全面发展。
第三,中国对非责任的主动且单向地自我设定也覆盖了中非交往的所有层面。需要指出的是,中国对责任的自我界定并非仅停留在前述的政府层面,而是覆盖了包括政府、企业和个人在内的所有层次。就企业而言,中国政府一贯要求各境外经营的企业注重履行社会责任,保护当地自然和人文环境,积极融入当地社会,等。例如,在其2014年5月非洲之行中,李克强总理就表示,“希望中国企业遵守当地法律,尊重风俗习惯,而且要注重保护环境,履行好企业社会责任”;[15] 他也要求在安哥拉“中国企业和人员遵守当地法律、尊重当地文化习俗”[16]。为规范中国企业的境外经营行为,改善中国企业的企业社会责任表现,中国政府已经出台了多项法律法规,如《对外承包工程管理条例》、《对外劳务合作管理条例》、《对外投资合作和对外贸易领域不良信用记录试行办法》、《对外投资合作环境保护指南》、《对外承包工程行业社会责任指引》、《防范和处置境外劳务事件的规定》、《规范对外投资合作领域竞争行为的规定》、《境外中资企业(机构)员工管理指引》、《中国境外企业文化建设若干文件》以及《中国对外投资合作企业建设文件汇编》等。这些文件大多不具备法律约束力,而是一种道德和责任要求,更多倡导企业自律,进而再次体现了中国对自身责任的主动与单向自我设定的精神追求。在个人层次上,中国公民的海外行为正日益成为国内和国际批评的对象。为了尽可能减少中国公民在海外的不良行为,改善中国国家形象,中央文明办和国家旅游局于2006年联合颁布了《中国公民出境旅游文明行为指南》,倡导中国公民在境外旅游时文明行为。上述文件和倡议的出台很大程度上有着对非洲责任的主动与单向自我设定的考虑。
二、中国不强加任何消极责任
中非有着相似的历史遭遇,中国相当理解非洲对于各种压迫、剥削的强烈反感,本着“严于律己、宽以待人”和“己所不欲,勿施于人”的文化传统,中国在践行“负责任大国”角色时,并没有向非洲强加任何消极意义上的责任要求。就定义而言,责任都是双向的,不存在纯粹的单向责任。因此,尽管中国更多是主动、单向地设定自身在非洲的责任,仍不可避免地会对非洲提出相应的责任要求。但如果对比中国和西方对非洲的责任要求,可以发现,中国所提的责任要求都是积极意义上的责任,能够更大限度地发挥非洲的主动性和自主性,不会损及非洲的独立、主权与发展。相反,非洲方面对中国在非洲应该承担的责任的预期往往易受西方误导,进而存在明显的期望差距。
第一,尽管中国很大程度上是主动且单向地设定自身责任,以推进中非关系的发展,但由于责任本身的双向性,中国的对非政策中仍不可避免地包含对非洲的责任要求。例如,在周恩来总理提出的对外援助八项原则中,第一项原则“中国政府一贯根据平等互利的原则对外提供援助”。尽管这一原则强调的是中国提供对外援助时所遵循的政策原则——这本质上仍是种主动且单向的责任,但“平等互利”本身必然意味着非洲方面的相应责任。又如,习近平主义的“真、实、亲、诚”四字方针,尽管是中国对自身的责任要求,但如果非洲不予以积极回应,恐怕仅凭中国自身也很难做到,因此它也有对非洲的相应责任要求。
随着改革开放日渐深入,中国对非政策也越来越重视责任的双向性。例如,江泽民主席在1996年访问非洲六国时宣布,中国愿在和平共处五项原则的基础上巩固和发展同非洲各国面向21世纪的长期稳定、全面合作的国家关系,并提出中国的五项原则主张:一、真诚友好,彼此成为可以信赖的全天候朋友;二、平等相待,相互尊重主权,互不干涉内政;三、互惠互利,谋求共同发展;四、加强有效磋商,在国际事务中密切合作;五、面向未来,创造一个更加美好的世界。[17] 类似地,2004年2月,胡锦涛主席访问非洲8国期间,提出了深化中非关系的三点倡议,即:坚持传统友好,推动中非关系新发展;坚持互助互利,促进中非共同繁荣;坚持密切合作,维护发展中国家的权益。在2005年4月的亚非峰会上,胡锦涛主席就构筑亚非新型战略伙伴关系提出“政治上相互尊重、相互支持,经济上优势互补、互利共赢,文化上相互借鉴、取长补短,安全上平等互信、对话协作”的四项原则。所有这些原则,都更多是从中国与非洲双向的相互责任的角度提出的。
2014年5月,李克强总理访问非洲时在非盟总部的演讲中再度明确了新形势下中非双方的相互责任或共同责任。他指出,为进一步深化中非合作,双方应牢牢把握以下四项原则,即:真诚平等相待,双方不把自己的意志强加于人,不干涉对方内政,在合作中出现的问题通过平等协商解决;增进团结互信,中国坚持为非洲的正义事业和合理诉求仗义执言,非洲也一向坚定支持中国维护自身重大利益;共谋包容发展,双方经济的高度互补性和频繁的投资经贸往来,使彼此难以分离,相得益彰;创新务实合作,立足各自发展阶段,相互考虑对方关切,不断寻找和扩大利益交汇点。[18]
第二,尽管也包含着对非洲的责任要求,但如果与西方国家对非洲的种种责任要求相比,中国对非洲的责任要求几乎都是积极的,有助于非洲更好地发挥其自主性与独立性。换句话说,中国从来没有向非洲提出消极意义上的责任要求。例如,在周恩来总理提出的对外援助八项原则中,只有第一项某种程度上蕴含着对非洲的责任要求,即其中的“平等互利”原则。尽管没有明确非洲方面应承担何种责任,但回顾八项原则的总体内容和当时的中非关系,可以发现,该原则中蕴含的对非责任要求并不存在损害非洲利益的可能。一方面,中国与非洲的关系始终建立在平等基础上,无论是否提供援助、无论援助多少。另一方面,中非关系也始终建立在互利的基础上,同样与是否援助或援助多少无关。就20世纪六七十年代的中非关系而言,互利很大程度上并非经济意义上的,而更多是政治和战略意义上的。正因如此,非洲国家当时承担了从政治、战略上支持中国的责任,特别是于1971年将中国“抬进了”联合国;而中国则承担从政治、战略和经济上支持非洲的责任,有时甚至在自身物资、人才和外汇严重不足的情况下提供巨额外援,导致量力不足现象。[19]
改革开放后,中国更多从经济利益的角度思考对外关系,中非关系也不例外。由此而来的,中国对非洲的责任要求也逐渐转向以经济意义上的互利为重。这最为明显地体现地西方更多批评的中国对非能源资源的需求上。尽管这一能源资源需求考虑很大程度上是真实的,但并不意味着其中的双向责任要求是消极的。事实上,通过这一合作,中国与非洲正在发展出一种“新型的资源政治经济学”。一方面,中非能源资源合作仍首先基于“平等”原则,中国当前的“以资源换基础设施”方法,从而完全避免了西方式的“以资源换金钱”模式可能导致的贪污腐败,更避免了西方早期的完全掠夺非洲资源的方式。另一方面,中非资源能源合作同样基于“互利”原则,考虑到非洲严重缺乏推动自身经济发展的“原始积累”或“第一桶金”,中非资源能源合作能够推动使非洲无力开采的资源流动起来并转化成为非洲发展所需要的其他资源,包括资金、技术、基础设施等。[20]
习近平主席所提出的“真、实、亲、诚”四字方针很大程度上是基于对过去一段时期的对非关系的反思,并强调今后的中非关系应当重新实现义与利的平衡,强调“义大于利”、“多予少取”甚至“只予不取”。基于四字方针,李克强总理四项原则中所蕴含的对非责任要求,更加强调非洲在中非关系中发挥建设性的作用,特别是第四项原则,很大程度上是要求非洲从如何寻找和扩大利益交汇点的角度提出创新性的方法。
相比之下,西方国家在与非洲开展合作时所提的责任要求往往是消极的,很大程度上会损及非洲国家的主权独立和经济发展。例如,过去60余年来,西方国家的对外援助逐渐从“发展目标论”滑向“发展条件论”[21],强调非洲国家在接受来自西方的援助之前,必须实现如民主化、结构转型、数据收集等各种政治和社会条件。但如同一位美国学者所指出的,这种赤裸裸地非洲国家内政干涉的结果往往是输出“民乱”(democrazy)而非民主。[22] 类似地,由于中非关系的快速发展,不少西方国家领导人和政客都警告非洲一定要“精明”,“要成为聪明的消费者”[23];要警惕那些“只与精英们打交道的朋友”,并称西方“不想在非洲看到新的殖民主义。”[24] 尽管并没有直接点名,但这种对非洲外交的干涉也如同其对非洲内政的干涉一样直白。反观中国对中非的相互责任界定,几乎找不到类似的消极意义上的责任要求,更别提中国的不干涉内政原则和对外援助不附加条件原则了。
第三,需要指出的是,很大程度上受西方影响,中非对相互责任的认知存在较大差距,非洲对中国的责任要求中有相当一部分是消极的,潜在或实际地影响到中非关系的长期可持续发展。例如,尽管习近平主席提出的四字方针对中国应承担的责任有新的界定,但非洲方面的回应并不总是那么积极。总体上,非洲各国政府对四字方针及其蕴含的责任意识有着较好理解,并给予了积极回应。但在公民社会团体、学术界等层次上,由于其信息主要来自西方媒体报道和学术分析,难免对中国存在偏见,因此其对中国的责任要求也更多是消极的。例如,尽管中国输入非洲的商品确实存在某种质量问题,但也与非洲自身的购买能力密切相关。[25] 但不少非洲人对此的看法并不全面。例如,尼日利亚标准组织秘书长约翰·阿肯亚(John Akanya)曾说,“尼日利亚人现在一般都认为,尼日利亚的所有低标准产品都来自于中国。”[26] 非洲普通公众、公民社会团体、非政府组织甚至理性的学者都要求中国提高商品质量,但并不想为此支付更多。又如,尽管一方面呼吁中国加大对非洲和平与安全事务的介入、甚至呼吁中国放弃不干涉内政,但非洲很大程度上并不欢迎中国发挥更大作用。无论是南苏丹普通公众多将中国视作某种意义上对其“不友好”或甚至有过“不友好历史”的“敌人”[27],还是非洲内部正在发展的将思想观念置于第一位、机制体制置于第二位、外部资助置于第三位的可能替代“非洲问题的非洲解决方法”(African Solutions to African Probelms)的“非洲中心主义方法”(African Centric Approach),[28] 事实上对中国的责任要求都是消极的,并可大致归结为两个方面,即消除损失(damage-control)或收拾烂摊子和提供纯粹的资金支持(不能发挥如战略政策制定、意识形态主导等作用)。
三、中非共同促进国际责任
作为联合国安理会常任理事国和最为重要的新兴大国,秉承“扶弱抑强、伸张正义”的传统道义,中国始终与非洲团结一致,共同推动与作为整体的中非相关的国际责任的更好承担。这同样包括两个层次,一是中非作为整体如何更好地确立自身责任,二是中非如何联合推动国际社会对中非的责任承担。
一方面,很大程度上是中国对非责任的主动、单向地自我设定方法的延伸,中非作为整体在界定自身责任时也采取了类似方法,其核心是推动中国、非洲和中非关系的发展本身,便是中非作为整体所承担的最大国际责任。
如前所述,责任可区分为积极责任和消极责任。得益于过去30余年改革开放的伟大成就,中国已为全球经济稳定和发展、国际和平与稳定作出了重大贡献,特别是在1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机中;换句话说,中国现在更多承担的是积极意义上的国际责任。相比之下,冷战结束后,非洲不仅战略重要性不高,而且充满疾病、干旱、饥荒和战乱,是一个“被边缘化、无力革新和发展、滋生严重冲突……以及破产国家的大陆”,进而被认为是“问题大陆”甚至是“绝望的大陆”。[29] 非洲面临的任务,首先是扭转其发展态势,然后才是追求更为长期的可持续发展。特别是在西方国家看来,非洲所承担的国际责任首先是消极的或者是消除其诸多发展挑战给其他国家和地区带来的“损失”,然后才可能是积极的。尽管与西方有着完全不同的思维,但作为整体的中国与非洲在促进涉及自身的国际责任承担时,也首先从扭转非洲的不利发展态势入手,但其核心是实现中国、非洲和中非的积极可持续发展。为促进这一责任的承担,中非主要从三个层次入手:
首先,切实推动中非物质能力的快速增长,奠定责任承担的物质基础。在冷战结束后的国际体系转型进程中,无论是中国还是非洲,其最大的国际责任或国际贡献都是首先解决好自身的问题。为了切实帮助非洲提升自身物质能力,以对非援助为重点之一的中国对外援助始终坚持不附带任何政治条件,不干涉受援国内政,充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权利。为了切实培育非洲自身“造血”功能,中国大力减免非洲商品关税,不断扩大零关税待遇受惠面。到2012年底,最不发达国家对华出口近5000个税目商品已享受零关税待遇。[30] 在中非双方的共同努力下,中非双边贸易迅速从1950年的1214万美元,增长到2013年的2100亿美元。中非关系的发展明显提升了非洲国家人民的生活水平,并使非洲成为全球的中产阶级增长最快的地区。[31]
其次,以中非合作论坛提升中非国际战略地位,夯实责任承担的战略基础。自2000年成立以来,中非合作论坛已经成为中非合作的标志性平台,并刺激了其他国际对非合作机制的复苏和创建,为推动中国、非洲和中非的国际战略地位提升作出了积极贡献。[32] 例如,在2014年4月的第四届欧非峰会上,欧盟特别强调,欧非关系已不再是传统的“捐助者和受益人”关系,而是平等的伙伴关系。[33] 又如,很大程度上含有应对中非关系快速发展的考虑,美国不仅于2008年正式成立了美军非洲司令部(AFRICOM),还将于2014年8月初召开首届美非峰会。此外,其他的新兴大国如印度、巴西、土耳其等也都大大强化了其对非政策。
最后,通过南南合作建设中非合作国际网络,发展责任承担的组织基础。考虑到中国与非洲的整体发展水平,仅依靠中非双方的努力而提升中非的国际责任承担能力仍是不够的。因此,很有必要将中非合作与更大的南南合作相结合,建设中非合作的国际网络机制。一方面,中国一贯将非洲当作促进南南合作的重要一环,无论是2006年的《中国对非洲政策文件》,还是历届中非合作论坛,还在更大的国际议程中,都特别强调南南合作的重要性。另一方面,得益于中非关系的快速发展,南南合作在冷战结束后、特别是进入21世纪后有了快速发展。例如,南南贸易在1995年至2005年间增长了三倍;南南出口在南方出口总额中的比例从40%上升到45%,而南北出口的比例则从56%下降到48%。[34] 2008年,南南出口首次超过南方国家对北方国家的出口。[35] 2011年,南南贸易占全球贸易总额的24%,是1990年的3倍。[36]
另一方面,同样出于责任的双向性质,中国与非洲一道,要求国际社会特别是西方发达国家更好地履行对包括中非在内的整个发展中国家的国际责任,特别是在国际政治经济新秩序的建设方面的国际责任。
需要指出的是,中国和非洲目前所拥有的国际地位仍与其本身的物质能力和潜力是相匹配的。特别是,西方发达国家总体上仍不够重视非洲,如果不说是无视甚至蔑视的话。例如,有学者评论说,“有关非洲的国际关系文献少得令人难以置信……许多既存的有关非洲与国际关系的文献事实上也并非讨论非洲与国际关系。它更多是讨论非洲在南北关系中的角色,而且其强调重点也是北方……”[37] 的确,著名现实主义国际关系理论家汉斯·摩根索甚至认为,非洲在第一次世界大战这前事实上并没有历史——“它在政治上是片处女地。”[38] 而肯尼思·沃尔兹则认为非洲是不可能拥有国际关系理论的,因为“建构一个有关马来西亚和哥斯达黎加的国际政治理论将是可笑的……国际政治的总体理论必须基于大国。”[39] 基于上述认识,西方主导的国际社会在其应对中国、非洲和作为整体的中非承担何种责任的问题上,并没有深入和认真思考,而是更多从“发号施令”的角度提出种种消极意义上的责任要求。
因此,中非在通过解决好自身问题、主动且单向承担自我责任的同时,也大力合作、积极推动国际社会对中国、非洲和作为整体的中非的责任承担,其核心体现是对国际政治经济新秩序的呼吁。建立国际政治经济新秩序是广大发展中国家在实现政治独立后所提出的重要国际理念,1964年10月召开的第二次不结盟国家和政府首脑会议首先提出了建立国际经济新秩序的口号,随后七十七国集团的部长级会议也强调建立新秩序的重要性,并提出了具体主张。在不结盟国家和七十七国集团的积极推动下,1974年4月联合国大会第六届特别会议通过了《关于建立新的国际经济秩序的宣言》和《行动纲领》,标志着建立国际经济新秩序的斗争进入一个新的阶段。但很大程度上,在中国快速崛起和中非合作日益密切之前,或者说是在进入21世纪之前,发展中国家争取国际政治经济新秩序的努力并没有取得明显进展。
中国政府坚决主张建立新型的国际关系和国际秩序。1953年底,周恩来总理在会见印度政府代表团时,第一次提出了互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则。1974年,邓小平在第六次特别联大上第一次系统地提出了中国关于建立国际政治经济新秩序的五点主张。[40] 随着中国持续崛起,中国对推动国际政治经济新秩序的建设有了更大的动力和意愿。2000年首届中非合作论坛便指出,现行国际体系中不公正、不平等的现象不符合世界和平与发展的时代潮流,不利于南方国家的发展,对国际和平与安全构成威胁;只有建立公正、合理的国际政治经济新秩序,才能实现国际关系民主化,使发展中国家有效参与国际决策进程;中非在国际事务中保持密切磋商,对巩固发展中国家间的团结,进一步推动建立国际新秩序具有十分重要的意义。[41] 在此后的历届中非合作论坛上,中国和非洲都会共同呼吁以促进国际政治经济新秩序的建构。
在中非合作论坛框架之外,中国与非洲也共同呼吁和促进国际政治经济新秩序的建构。李克强总理在其2014年访非时的演讲中指出,非洲现在堪称“三个一极”:非洲是世界政治舞台上的重要一极,非洲是全球经济增长新的一极,非洲是人类文明的多彩一极。[42] 结合西方主导的国际社会对非洲的重要性认识不足,这很显然是向国际社会提出了重要的责任要求,即国际社会应充分认识非洲对当今国际政治的重要性,并赋予其应有的地位。又如,针对当前国际社会正全力推进的2015年后国际发展议程,中国与非洲共同强调,应推动将减贫作为国际发展合作优先任务,推动将消除贫困和促进发展作为2015年后发展议程的核心内容。[43] 另外,在联合国改革、气候变化、国际金融机制改革等方面,中国与非洲都通过建立共同立场、发展共同策略等努力而促进国际秩序朝向更为公正、合理的方向发展。
结束语:中非需要建构责任共同体
中国在非洲的“负责任行为”可用两个相互责任来概括,即中国与非洲的相互责任、中非与国际社会的相互责任。无论哪一对相互责任,中国都始终坚持“严于律己、宽以待人”、“己所不欲、勿施于人”、“扶弱抑强、伸张正义”的传统理念,首先主动且单向地设定自我责任,然后向另一方提出积极而非消极的责任要求。正因如此,中国“负责任大国”开始总体为非洲国家和人民所接受,中非关系也被国际社会视为“负责任行为”的典型。例如,根据美国皮尤研究中心的2014年7月的调查数据,受访非洲国家中,大部分人均认为中国发展对自身是“有益的”。[44] 但需要看到的是,中国在非洲的“负责任行为”仍有进一步提升的空间,而这正是习近平主席四字方针提出的重要原因之一。另一方面,无论是非洲对中国的责任要求,还是国际社会对中非关系的责任要求,都相对缺乏中国在界定自身责任时的精神追求,它们更多向另一方提出消极意义上的责任要求。中非之间、中非与国际社会之间,存在着明显的责任期待差距。
如何有效改善或缩小这一期望差距?笔者认为,关键在于积极推进中非之间利益共同体—责任共同体—命运共同体的“三位一体”建设。其一,中国与非洲无论是历史还是现实中,“中非从来都是命运共同体,共同的历史遭遇、共同的发展任务、共同的战略利益把我们紧紧联系在一起”[45],“和你一同笑过的人,你可能把他忘掉,但是和你一同哭过的人,你却永远不忘”。[46] 其二,在经过60年左右的发展之后,中非今天已经结成了坚实的利益共同体。中非之间共同利益正不断拓展,自2009年起,中国已连续5年成为非洲第一大贸易伙伴国,同时也是非洲重要的发展合作伙伴和新兴投资来源地。非洲则成为中国重要的进口来源地、第二大海外承包工程市场和新兴的投资目的地。李克强总理访非期间所提出的六大合作工程、三大网络建设必将进一步夯实中非之间的利益共同体。其三,中国与非洲都在21世纪的第二个十年之初提出了各自的长远发展愿景,分别是“中国梦”和非洲2063年远景规划,而当前的中非合作无疑是实现上述长期发展愿景的重要基础。换句话说,要推动中非命运共同体的发展,就必须进一步夯实中非利益共同体的建设。
在这里,责任共同体的重要性得以凸显:一方面,短期性的利益共同体和长期性的命运共同体,需要通过既注重短期效应、也注重长期效应的责任共同体联系起来;另一方面,无论是利益共同体还是命运共同体,都必然蕴含着共同体内部各方的相互责任和积极责任而非单向责任和消极责任,但中非对相互责任的认知差距恰好更多呈现单向责任和消极责任的特征。因此,中非双方未来需要从相互责任和积极责任角度,思考中非责任共同体的建构,进而推动中非利益共同体—责任共同体—命运共同体的“三位一体”建设,打造中非关系升级版,为中非关系的长期可持续发展奠定更为坚实的基础。

文献来源:《西亚非洲》


注释:

[1] 《中国对非洲政策文件》,新华社,2006年1月12日,http://news.xinhuanet.com/world/2006-01/12/content_4042333.htm,2006-01-15。
[2] 习近平:《永远做可靠朋友和真诚伙伴——在坦桑尼亚尼雷尔国际会议中心的演讲》,2013年3月25日,中非合作论坛网站,http://www.focac.org/chn/zt/1/t1025142.htm,2013-03-26。
[3] 李克强:《开创中非合作更加美好的未来——在非盟会议中心的演讲》,2014年5月5日,亚的斯亚贝巴,外交部网站,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1152894.shtml,2014-05-06。
[4] 张春:《中非关系国际贡献论》,上海人民出版社2013年版,第69-70页。
[5] 《国防部:中国军队首次派出安全部队参与马里维和》,新华网,2013年6月27日,http://news.xinhuanet.com/world/2013-06/27/c_116319569.htm,2013-06-30。
[6] 《中吉将加强安全事务合作》,载《东方早报》2014年1月9日。
[7] 中华人民共和国国务院新闻办公室:《中国的对外援助(2014)》,2014年7月10日,http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/2014/31146/31149/Document/1374965/1374965.htm,2014-07-11。
[8] 张春:《医疗外交与软实力培育——以中国援非医疗队为例》,载《现代国际关系》,2010年第3期,第51页。
[9] 需要指出的是,中国迄今为止所派遣的维和部队绝大多数是后勤部队,进而更多是支持当地冲突后重建;但2013年起向马里派遣的安全部队,考虑到马里局势尚未真正进入冲突后重建,因此更多发挥一种“危机稳定者”角色。有关中国维和部队的“发展型维和”性质的讨论,可参见何银:《规范竞争与互补——以建设和平为例》,载《世界经济与政治》2014年第4期,第105-121页;钟飞腾:《发展型安全——中国的一项大战略》,载《外交评论》2013年第6期,第16-34页;等。
[10] 沈国放:《我们为和平而来——“世纪面临的挑战:国际维和研讨会”上的讲话》,载《国际问题研究》,2005年第1期,第5页。
[11] 联合国维持和平行动部数据,http://www.un.org/, 2014年5月,2014-07-11。
[12] Paulo Drummond and Estelle Xue Liu, “If China Sneezes, Africa Can Now Catch a Cold,” iMFdirect, March 20, 2014, http://blog-imfdirect.imf.org/2014/03/20/if-china-sneezes-africa-can-now-catch-a-cold/, 2014-04-01.
[13] 《李克强同尼日利亚总统乔纳森举行会谈时强调 深化传统合作 开拓合作空间 将中尼战略伙伴关系提升到新水平》,外交部网站,2014年5月8日,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zt_611380/dnzt_611382/lkqzlfwss_667123/zxxx_667125/t1153745.shtml, 2014-05-09。
[14] 《贸易》,中国驻尼日利亚使馆经参处,2014年6月13日,http://nigeria.mofcom.gov.cn/article/zxhz/hzjj/200704/20070404584291.shtml,2014-06-20。
[15] 《李克强与埃塞总理共同出席埃塞首条高速公路竣工典礼并参观东方工业园》,外交部网站,2014年5月6日,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1153149.shtml,2014-05-07。
[16] 《李克强与安哥拉总统多斯桑托斯共同会见记者》,外交部网站,2014年5月10日,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1154564.shtml,2014-05-11。
[17] 《新中国外交的光辉历程》,人民网,2010年7月9日,http://hm.people.com.cn/GB/42280/196868/12102247.html,2010-07-15。
[18] 李克强:《开创中非合作更加美好的未来》。
[19] 石林:《当代中国的对外经济合作》,中国社会科学出版社1989年版,第60-61、69页。
[20] 张春:《中非关系国际贡献论》,第204页。
[21] 有关“发展目标论”与“发展条件论”的区别,可参见潘亚玲:《中国特色对外援助理论的建构初探》,载《当代亚太》2013年第5期,第92-110页。
[22] Paul Collier, Wars, Guns and Votes: Democracy in Dangerous Places, New York: Harper Collins, 2009, Part 1, Chaps. 1-3.
[23] 《希拉里:受援国应防援助国觊觎资源》,路透中文网,2011年11月30日,http://roll.sohu.com/20111130/n327433036.shtml,2011-12-03。
[24] 《希拉里非洲行拿中国投资说事》,新华国际,2011年6月12日,http://www.cssn.cn/news/357502.htm,2011-06-14。
[25] 例如,有津巴布韦观察家就指出,中国能生产各种等次的商品,因此非洲人购买的商品质量很在程度上由其口袋里的钱所决定的。Victoria Ruzvidzo, “There’s Room for Improvement on Chinese Products,” The Herald Business (Zim), May 22, 2014, p. B4; 作者与津巴布韦大学曼耶鲁克(Charity Manyeruke)教授的访谈,2014年5月22日,哈拉雷。
[26] Austin Imhonlele, “China Assures of Quality Exports to Nigeria,” Business Day, June 18, 2009. http://www.businessdayonline.com/NG/index.php/analysis/commentary/3265-china-assures-of-quality-exports-to-nigeria, 2009-06-10.
[27] 作者于2013年4月17日在南苏丹朱巴大学就中国与南苏丹问题作公开演讲,演讲结束后的头两个提问者都直接将中国称为“敌人”。
[28] 作者与埃塞俄比亚亚的斯亚贝巴大学和平与安全研究中心(IPSS)非洲和平安全项目主任米歇尔·恩塔布(Michelle Ndiaye Ntab)的对话,2014年6月17日,亚的斯亚贝巴。
[29] [加蓬]让·平:《非洲之光》,侯贵信、朱克玮等译,世界知识出版社2010年版,“前言”。
[30] 中华人民共和国国务院新闻办公室:《中国的对外援助(2014)》。
[31] 《中国商品催生非洲中产阶级》,载《金融时报》(英国)2010年6月8日,http://www.ftchinese.com/story/001032986,2010-06-10。
[32] 张春:《中非关系:应对国际对非合作的压力和挑战》,载《外交评论》2012年第3期,第33-42页。
[33] Fourth EU-Africa Summit Declaration, April 2-3, 2014, Brussels, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/142096.pdf, 2014-04-05.
[34] Rajan Sudesh Ratna, “Promoting South-South Trade: Recent Developments and Options,” ARTNeT Policy Brief, No. 17, February 2009, p. 1.
[35] South-South Trade Monitor, No. 1, June 2012, p. 1.
[36] World Trade Report 2013: Factors Shaping the Future of World Trade, Geneva: World Trade Organization, 2013, p. 7.
[37] S. Croft, “International Relations and Africa,” African Affairs, Vol. 96, No. 385, 1997, p. 609; B.G. Jones, “Africa and the Poverty of International relations,” Third World Quarterly, Vol. 26, No. 6, 2005, pp. 988, 993, 996.
[38] H.J. Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Peace and Power, New York: Knopf, 1985, p. 369.
[39] K. Waltz, Theory of International Politics, New York: Random House, 1979, pp. 72-73.
[40] 即:第一,在和平共处五项原则基础上建立起国家之间的政治经济关系。第二,国际经济事务应由世界各国共同管理。第三,世界贸易应当建立在平等互利、互通有无的基础上。第四,对发展中国家的经济援助不附带任何政治军事条件,应尊重受援国的主权。第五,国际社会应更多地对发展中国家提供技术援助等。
[41] 《中非合作论坛北京宣言》,外交部,2000年10月13日,http://www.focac.org/chn/ltda/dyjbzjhy/hywj12009/t155560.htm,2006-08-10。
[42] 李克强:《开创中非合作更加美好的未来》。
[43] 《中国和非洲联盟加强中非减贫合作纲要》,亚的斯亚贝巴,2014年5月5日,外交部网站,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zt_611380/dnzt_611382/lkqzlfwss_667123/zxxx_667125/t1152906.shtml,2014-05-06。
[44] 在7个调查的非洲国家中,肯尼亚(80%)、乌干达(76%)、塞内加尔(75%)、尼日利亚(68%)、坦桑尼亚(66%)和加纳(52%)均有超过半数认为是“有益的”,南非也有41%的持这一观点。See “Global Opposition to U.S. Surveillance and Drones, but Limited Harm to America’s Image,” Pew Research Center, July 14, 2014, http://www.pewglobal.org/2014/07/14/global-opposition-to-u-s-surveillance-and-drones-but-limited-harm-to-americas-image/, 2014-07-18.
[45] 习近平:《永远做可靠朋友和真诚伙伴》。
[46] 李克强:《开创中非合作更加美好的未来》。