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浅析联合国2015年后全球发展议程新动向——兼谈中国的应对之道
叶江 2015-05-06
简介
根据联合国第68届大会的决议 [1],自2014年9月第69届联大开幕之后,联合国2015年后全球发展议程(以下简称“2015年后议程”)的政府间谈判便开始进行(首次会议于2015年1月19日进行)。为了促进相关的政府间谈判并对之定调,2015年1月8日联合国秘书长潘基文向全体会员国提交了题名为《2030年享有尊严之路:消除贫穷,改变所有人的生活,保护地球——关于2015年后发展议程的综合报告》(以下简称《2030享有尊严之路》报告)。 [2]与此同时,潘基文秘书长表示:“各国领导人应把握2015年的历史机遇,在经济、环境及社会方面做出变革,而这些变革将对人们的生活产生积极和深远的影响。” [3]毫无疑问,联合国秘书长的这一举措对联合国2015年后议程的制订具有重要的影响,而中国参与该议程的制订,既面临机遇,也存在一定程度的挑战。本文将简要地对之做分析,并提出一些政策思考供相关的学者和实践者批评指正。
正文
“千年发展目标”(MDGs)与“可持续发展目标”(SDGs)已在2015年后议程中并轨

 
“2015年后议程”缘起于2010年9月召开的第65届联合国大会千年发展目标高级别会议,该次会议针对21世纪初联合国所提出的“千年发展目标”将在2015年到达终点,提出国际社会应建构一个2015年后的全球发展议程来接替现有的“千年发展目标”,并以此来指导未来的全球发展合作。由于自本世纪初联合国推出的“千年发展目标”在总体上取得了引人瞩目的巨大进展,特别是在消除贫困问题上成绩斐然,因此,为了保持千年发展目标所带来的全球空前的积极发展势头,国际社会应当在联合国架构内通过会员国政府间谈判,迅速由世界各国领导人就后续的接替计划达成一致,以便帮助实现造福人类的美好愿景。
2011年9月,作为联合国系统内正式创建的第一个有关“2015年后议程”工作序列的联合国系统工作组(UN System Task Team on the Post-2015 UN Development Agenda,UNSTT)成立,该工作组主要围绕2015年后“千年发展目标”的制订向所有利益攸关方开展咨询,其中包括联合国会员国、公民社会、学者和私营部门等,覆盖了60余个联合国机构和国际组织。在此基础上,系统工作组于2012年6月和2013年3月出台了《实现我们憧憬的所有人的未来》(Realizing the Future We Want for All)和《更新的全球发展伙伴关系》(A Renewed Global Partnership for Development)两份报告,就“千年发展目标”在2015年到期后的未来发展议程提出一系列新的设想与建议。2012年7月,联合国秘书长2015年后发展议程高级别名人小组(High Level Panel of Eminent Persons on the Post-2015 Development Agenda,HLP)宣布成立(中国外交部前副部长王英凡先生为该名人小组成员),该名人小组先后在纽约、伦敦、蒙罗维亚和巴厘岛召开四次会议,并于2013年5月31日向联合国秘书长递交《新型全球合作关系:通过可持续发展消除贫困并推动经济转型》的报告。几乎同时,具有跨国公民社会性质的联合国可持续发展行动网络领导委员会(Sustainable Development Solutions Network)也于2012年8月成立,并于2013年6月向联合国秘书长递交了其报告《可持续发展行动议程:报告提交联合国秘书长》。此外,联合国发展集团(UNDG)、联合国全球契约组织(UN Global Compact)、联合国地区经济委员会(UN RECs)等也都围绕“千年发展目标”就2015年后议程展开工作。这一切均与“千年发展目标”联系在一起,聚焦于将联合国千年发展目标转变成一个既发扬光大其优点又消除其缺点的“后千年发展目标议程”。
在聚焦于“千年发展目标”的2015后议程讨论全面展开的同时,联合国系统内的“可持续发展目标”在2012年举行的联合国可持续发展大会“里约 20峰会”(简称“里约 20峰会”)上被正式提出。“可持续发展目标”的想法一是为了将2015年后发展议程的焦点由人类发展拓展至强调经济、社会、环境三位一体的可持续发展;二是将2015年后发展议程的目标范围由发展中国家扩大至所有国家,形成所谓普遍性的发展议程。在地区代表席位如何平衡问题上经过一番争论之后,2013年1月成立了一个拥有30个成员的联合国大会可持续发展开放目标工作组(UNGA Open Working Group on Sustainable Development Goals,以下简称“开放工作组”),授权拟定一个可持续发展目标提案供2014年联合国大会审议。由于该工作组仅限30个席位,一些国家(例如,德国、法国和瑞士;中国、印尼和哈萨克斯坦)只能分享一个席位。开放工作组成立之后,成员国举行了八次会议、考察了广泛的议题如贫困、水、食品安全、城市、就业、增长、气候变化和生物多样性等。由此,在2015年后议程的制订进程中形成了“千年发展目标”(MDGs)与“可持续发展目标”(SDGs)两个分支。
2014年7月19日“开放工作组”公开发表了《成果文件》(Outcome Document),向联大提出17项与“2015年后议程”相关的可持续发展目标以及一系列具体目标与指标。该《成果文件》在强调“可持续发展目标”的同时,吸收了相当部分“千年发展目标”的内容,例如“在世界各地消除一切形式的贫穷”、“消除饥饿,实现粮食安全,改善营养和促进可持续农业”、“确保健康的生活方式,促进各年龄段所有人的福祉”、“确保包容和公平的优质教育,促进全民享有终身学习机会”、“实现性别平等,增强所有妇女和女童的权能”等。[i][4]因此,它得到了诸多国家的认可,欧盟和非盟均认为《成果文件》的17项目标及相应的一系列指标可以作为未来联合国“2015年后议程”政府间谈判的基础。此后,“2015年后议程”的“千年发展目标”与“可持续发展目标”两个分支进入了并轨阶段,并且向着以“可持续发展目标”为主导的方向发展。
毫无疑问,联合国秘书长潘基文于2014年12月4日发表《2030享有尊严之路》报告,以及在2015年1月8日正式向联合国全体会员国提交该报告的举措,标志着联合国已经决定在“2015年后议程”制订中推进以“可持续发展目标”为主导的“千年发展目标”与“可持续发展目标”两个分支的并轨。之所以如此认为,其原因在于该报告在“2015年后议程”的制订问题上,“提出了可持续发展的普遍性和变革性议程,以权利为基础,以人和地球为中心。”[ii][5]此外,该报告还“提供了一体化的六项基本因素,以利构建和强化可持续发展议程,确保传达会员国表达的雄心和愿景,并在国家层面变成现实。”[iii][6]

“千年发展目标”与“可持续发展目标”并轨的原因分析

 
十分明显,根据《2030享有尊严之路》报告以及联合国秘书长潘基文对全体会员国的促请,接下来联合国大会有关“2015年后议程”的政府间谈判将以可持续发展为导向,在“千年发展目标”与“可持续发展目标”合二为一的六个基本因素的基础上全面展开。一是千年发展目标尚未完成的诸如彻底消除贫困和饥饿、完全普及基础教育和医疗卫生、推进性别平等将在“2015年后议程”中融入可持续发展目标之中;二是“2015年后议程”将聚焦经济、社会和环境三位一体的发展而非单纯的经济或人的发展;三是“2015年后议程”的发展目标将是普遍的,即可持续的发展目标不是仅仅针对发展中国家而是针对所有的国家;四是“2015年后议程”将十分关注包容性的发展和增长,注重消除发展中国家和发达国家内部的不平等,建构公平公正的社会;五是在强调新的发展议程的普遍性的同时,也兼顾落实新发展目标“共同但有区别的责任”原则;六是和平、安全问题将作为可持续发展目标之一在2015年后议程的制订过程中被关注。
当前在“2015年后议程”制订过程中所呈现出的“千年发展目标”与“可持续发展目标”如此并轨趋势,其原因主要体现在以下几个方面。
第一,可持续发展理念已经成为全球发展问题的主流理念。根据可持续发展理念,发展的社会综合性重在要求经济、政治、文化等社会主要方面的整体进步,这揭示出人与社会或人与人之间关系上协调发展的必要性;而发展的自然持续性重在阐明人口、资源、环境等自然要素方面对发展的制约,揭示了人与自然或人与人之间关系上协调发展的必要性。这一切是继“后华盛顿共识”发展观之后在发展理念上又一次飞跃。由于在很大程度上“千年发展目标”是建立在超越“华盛顿共识”的“后华盛顿共识”基础之上的,因此,随着发展理念从“后华盛顿共识”向“可持续发展”转变,“千年发展目标”与“可持续发展目标”的合流也就自然在情理之中了。
第二,21世纪初所拟定的“千年发展目标”是追求发展中国家相对于过去状态的进步,虽然“千年发展目标”也关注环境生态问题,但主要关注的则是在为当代人着想的价值取向下考虑发展问题。然而,可持续发展强调发展的自然持续性并且着眼于未来,认为关注当代人发展的需要必须同考虑发展的后劲和代际之间的发展需求结合起来。“可持续发展目标”的核心是发展,但要求在保持资源和环境永续利用的前提下实现经济和社会的发展。这就意味着“可持续发展目标”能克服“千年发展目标”的不足之处,其总目标和基本需要是消除贫穷、改变不可持续的消费和生产方式、推广可持续的消费和生产方式、保护和管理经济和社会发展的自然资源基础。在具体内容方面,“可持续发展目标”涉及可持续经济、可持续生态和可持续社会三方面的协调统一,要求人类在发展中讲究经济效率、关注生态和谐以及追求社会公平,最终达到人的全面发展。也正因为如此,“千年发展目标”与“可持续发展目标”的并轨在一定程度上也是“千年发展目标”的逻辑归宿。
第三,“千年发展目标”与“可持续发展目标”的并轨既符合西方发达国家对建构“2015年后议程”的主要诉求,也相当程度上体现了发展中国家的诉求。从“2015年后议程”讨论的早期开始,西方发达国家就从自身利益出发强调:后2015千年发展目标必须与可持续发展目标合二为一;“2015年后议程”应具有普遍性而不应再像千年发展目标那样专门针对发展中国家;“2015年后议程”应包含人权、善治、法治等内容;和平与安全应成为“2015年后议程”的目标之一。与此相对应,发展中国家则强调:在全球范围内消除极端贫困和饥饿应该继续放在“2015年后议程”的最为优先位置;关注尚未实现的千年发展目标并将教育、医疗、两性平等等“千年发展目标”中的重要目标应继续作为“2015年后议程”的主要发展目标;“2015年后议程”必须坚持“共同但有区别的责任”原则。

对中国应对“2015年后议程”制订进程中新导向的几点思考

 
早在2013年9月22日中国外交部就公开发表了《2015年后发展议程中方立场文件》(以下简称《中方立场文件》)。概括而言,该文件所表述的中方在“2015年后议程”上的主要立场与观点基本可为下述四个方面:“2015年后发展议程”应当以千年发展目标为基础;“2015年后发展议程”必须坚持主权原则和发展模式多样化及目标简明化;“2015年后发展议程”应当有利于推进经济、社会和环境平衡发展;“2015年后发展议程”必须坚持“共同但有区别的责任”原则。[iv][7]
更为具体地说,《中方立场文件》提出了中国参与整个“2015年后议程”的指导原则,即目标聚焦原则、发展模式多样化原则、连贯性和前瞻性原则、共同但有区别责任原则、协商一致原则、普遍性原则及统筹平衡发展原则等。[v][8]上述七项原则对于整个“2015年后议程”的建构有着重要意义,并且这些原则在中国已有的参与中都得到了很好的贯彻。但需要指出的是,随着“2015年后议程”制订进程出现了新的变化,在“千年发展目标”与“可持续发展目标”实际上已经出现并轨的情况下,中国在接下来参与联合国“2015年后议程”的政府间谈判中应当在坚持核心原则的基础上做某些相应的战术调整。
第一,应当审时度势、从世情、国情出发,接受后千年发展目标与可持续发展目标的并轨或合二为一,但是必须“坚持将消除贫困和促进发展作为2015年后发展议程的核心”。[vi][9]理由如下:一是由联合国可持续发展目标开放工作组推出的一系列文件和报告目前已经为联合国系统所采纳,联合国秘书长的《2030享有尊严之路》报告也已经很明确地将“千年发展目标”与“可持续发展目标”合二为一;二是“千年发展目标”与“可持续发展目标”在2015年后议程中合并轨之后,消除各式贫困和饥饿依然被设定为“2015年后议程”的首要并且是重中之重的目标;三是可持续发展目标是建立在进一步超越“后华盛顿共识”发展观基础之上的,相当程度上代表着当今世界各国——不论是发展中国家还是发达国家以及跨国公民社会的主流发展理念;四是可持续发展目标的主要内容与中国的科学发展观和建设生态文明,以及推进国家治理体系与治理能力的现代化基本相合。因此,对中国而言,在未来联合国内部的有关“2015年后议程”的政府间谈判中,接受“千年发展目标”与“可持续发展目标”的并轨,并以此为基础积极参与谈判应该利大于弊。
第二,在坚持维护各国主权原则的前提下,倡导“2015年后议程”必须聚焦发展,不赞同将“人权”、“善治”、“民主”、“和平与安全”等设定为新的发展议程的具体目标,以免模糊2015年后全球发展目标,但是对一些与上述理念相关联的发展指标似可持相对灵活的态度。由于主权原则依然是当今各国处理国际事务的根本性国际法原则,因此中国在2015年后发展议程的制订过程必须继续坚持不能利用发展问题,通过将“人权”、“善治”、“民主”等目标化而干涉他国内政。另一方面,虽然“和平与安全”与发展确实紧密相关并且是各国发展的保障,但是,中国仍不应赞成将其列入“2015年后议程”的具体目标。原因如下:一是在联合国系统内和平与安全问题主要由联合国安全理事会处理;二是如果将和平与安全问题作为目标放入2015年后议程之中会模糊发展目标;三是一旦和平与安全成为新的联合国发展议程中的目标,极有可能会被西方大国用来作为干涉他国内政的借口;四是虽然西方大国、欧盟、非盟等均支持将和平与安全作为发展目标放入2015年后议程,但是,迄今国际社会并没有就此达成共识,比如巴西就明确提出反对意见。因此,中国继续保持不赞同将和平与安全作为发展目标放入2015年后议程的立场既有利于制定未来的全球发展议程,也符合中国的国家利益。
第三,着眼建立责任共同体,紧紧围绕新型全球发展伙伴关系的建构,强调对“2015年后议程”的普遍性追求和对“共同但有区别责任原则”的普遍性运用,避免在“千年发展目标”与“可持续发展目标”并轨之后,对上述两项原则的狭隘运用及可能的对发展中国家利益的潜在损害。“2015年后议程”的目标普遍性和“共同但有区别责任原则”的普遍应用,是广大发展中国家乃至更大的国际社会的普遍共识,但在少数拥有更强大话语权的行为体的刻意引导下也很有可能被“压缩”至特定领域,并可能对下一阶段政府间谈判产生不利影响,甚至可能对更为长期的发展中国家整体利益构成损害。中国作为负责任的新兴大国需要加快从理念上实现党的十八大提出的“新型全球发展伙伴关系”与“2015年后议程”中提出的“新型全球伙伴关系”的对接,争取使“新型全球发展伙伴关系”成为主导性话语,促使2015年后议程的制订过程能向着公正、平等和有利于全人类利益的方向发展。