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李巍,苏晗
从体系依赖者到体系改革者——中国参与国际货币体系的角色演变
李巍,苏晗 2015-05-06
国际货币体系 美元体系 人民币国际化 体系依赖者 体系改革者
简介
改革开放以来,中国一方面积极融入国际贸易体系,另一方面则致力于加入国际货币体系。在维持封闭的国内货币环境以防范货币风险的同时,中国成功地搭乘了既有国际货币体系的便车,成为美元体系的依赖者。这一战略保障了中国对外经济活动特别是推动出口和吸引外资的大规模展开,从而实现了经济快速崛起。但随着全球金融危机的爆发和中国快速崛起引发的中美战略竞争,高度依赖美元的国际货币战略引发了关于经济安全和经济效率的双重忧虑。中国自2009年起采取的一系列新举措,意味着其正从国际货币体系内的美元体系依赖者向美元体系改革者转变,这很大程度上也是中国与国际体系整体关系变化的缩影。
正文
自1978年12月实行改革开放以来,中国的对外经济政策总体上包括两个方面的核心内容:一是积极利用西方开放的商品消费市场,推行出口导向型贸易政策,加入世界贸易组织(WTO)标志着这一政策达到顶峰;二是积极利用外资,通过吸引外国直接投资(FDI)引进先进技术和管理方式,从而促进中国经济的发展。无论是促进出口还是利用外资,都离不开一种稳定的国际货币作为联通国内与国际市场(商品市场和生产市场)的媒介。为了实现上述两大目标,中国选择了一项利用美元进而依赖美元的国际货币政策,积极搭乘美元体系的便车,即封闭人民币流出国界,不鼓励人民币发挥国际货币职能,而是主要使用美元作为中国参与国际经济活动的主要币种。这一政策既帮助中国实现了促进出口和利用外资的双重目标,又有利于中国防范金融和货币风险,从而实现了中国经济的快速崛起。
但在2008年美国金融危机爆发之后,中国在政治和经济两个层面都逐渐意识到“美元便车”的不安全性和不便利性,希望减少对美元体系的依赖。为此,中国在国际货币舞台上开展了一系列卓有成效的货币外交活动,在全球、区域和双边三个层面均有所作为,同时辅之以国内货币政策的调整,从而使中国在国际货币领域实现了从体系依赖者向体系改革者的华丽转变。本文将详细分析中国在国际货币体系中角色发生转变的表现和原因,同时也试图为中国在国际货币体系中进一步推动有利于自身安全、利益和权力的制度改革(简称“改制”)和制度建设(简称“建制”)提供粗略的路径建议。

一、搭乘美元体系的便车

第二次世界大战结束后形成的以美元为中心的国际货币体系既是美国霸权在货币领域的体现,同样也是美国凭借超强实力为国际社会提供的重要公共物品。尽管这一公共物品在布雷顿森林体系崩溃之后开始出现“私有化”的特征,但总体而言,美元体系维持了战后国际货币关系的稳定,促进了战后资本主义世界经济的复苏和快速发展。1979年走上改革开放道路的中国也开始主动参与美元体系,将美元作为自己参与国际经济活动的主要国际货币,以享受这一“便车”所带来的各种“红利”。
(一)美元体系的形成与演变
1944年7月,美国凭借其雄厚的经济基础和强大的政治领导能力,挟二战即将胜利之威,在布雷顿森林会议上与英国的货币外交博弈中,取得绝对的优势地位,美元被“黄袍加身”,其在国际货币关系中的核心地位得到各国官方认可,一举成为具有压倒性优势的国际主导货币,国际货币体系实现了由英镑霸权向美元霸权的转移,世界进入了一个以美元为中心、其他发达国家货币为外围的“美元体系”时代。[①] 不仅如此,这次会议还建立了国际货币基金组织(IMF)和世界银行两大国际金融组织,成为美国捍卫美元体系的关键制度工具。[②]
与此同时,“1944年体制”也建立了一种对美元的强大约束机制,由于美元宣布与黄金按固定比例挂钩,美元的信誉得到了黄金的担保,美国在国际货币体系中总体上扮演了一个“仁慈霸权”(benign hegemony)的角色,即美元作为一种稳定而优质的国际货币,发挥了重要的“国际公共物品”职能,[③] 处于中心国的美国对频频违背汇率稳定协议的外围国家也表现出很大程度的容忍,并予以积极的金融援助。
总之,霸权国美国、作为全球金融关系基础的美元以及由美国主导建立的由国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定“三驾马车”所构成的国际经济制度体系,共同为国际社会提供了必要的国际公共物品,包括稳定的国际金融和货币体制、完善的国际自由贸易体制、国际宏观经济的协调机制、稳定和平的国际政治体系等。[④] 此时的美国同时扮演着“世界财务经理”和“世界警察”两个角色,帮助资本主义世界实现了经济的迅速复苏和国际经济活动规模的迅速扩大。
20世纪70年代,三次大规模的美元危机导致了布雷顿森林体系的瓦解。美元从一种由黄金支撑的货币转变为完全建立在单边信誉基础之上的、不再受到任何制度约束的、不可兑现的国际货币,国际货币体系彻底演变为一个“纯粹美元本位”的信用货币体系。由于美元以固定价格自由兑换黄金的约束机制不复存在,美国滥用货币特权就显得无所顾忌。[⑤] 美元霸权开始出现了由“仁慈霸权”向后布雷顿森林时代的“掠夺性霸权”(predatory hegemony)演变。[⑥] 这种掠夺性表现在美国经常性地利用其货币地位对世界其他国家进行“经济盘剥”和“政治压榨”,美元政策也更多地表现出自利的民族主义而非利他的国际主义色彩。
即便如此,凭借石油美元计价和结算权的牢牢确立、世界超强的军事实力、美元霸权业已形成的市场网络以及20世纪90年代信息技术革命重建美国在世界经济中的优势地位,美元在国际货币体系中的中心地位反而被不断巩固和强化。在2008年美国爆发危机之前,全球货币体系尚没有其他任何一种货币比美元更具有担当国际货币的基础和能力。第一,美国是世界第一大经济强国,并且具有世界上最发达的金融市场,因而能够很好地维持其货币流动性、提供持有和交易美元资产的便利性,这是世界其他国家都不可匹敌的。第二,在国际市场长期的使用习惯和累积的经济效益下,国际市场对美元已经形成了强大的路径依赖,美元交易网络的规模遥遥领先,这也为世界各地的美元持有者和交易者提供了最大的便利。第三,美国作为世界第一大政治、经济以及军事强国,为美元的持有者排除了许多非经济因素风险,各国的投资者有理由相信,相比于其他货币,美元是最为安全的货币,从而赢得了持有者最基本的信任。正因为如此,美元作为一种国际公共物品,在战后成为支撑整个国际经济秩序稳定的核心基石,即便欧元诞生后也难以挑战美元的至尊地位。[⑦] 而中国正是在这一背景下,选择融入美元体系,并成为美元体系的依赖者。
(二)依赖美元的国际货币政策
20世纪70年代末,中国开始走出封闭,实行对外开放,而开放的对象主要是以美国为代表的西方资本主义世界。面对主宰当时国际货币格局的美元体系,中国选择积极融入这一体系,其本质是在对外经济活动中支持使用美元作为国际货币,在国际货币关系上奉行对美元的追随战略,并不鼓励甚至主动约束人民币国际化,也并不像欧洲那样谋求建立一个独立自主的区域货币体系。具体而言,中国对美元的依赖战略主要体现在如下三个方面。
第一,在对外贸易、国际金融活动和对外直接投资中主要使用美元作为计价和结算货币。自1985年建立国民经济核算体系以来,美元一直是中国国内生产总值(GDP)对外核算的单位;而中国对外贸易中的大宗商品、金融产品和公开市场上非官方金融资本都主要使用美元计价,中国在跨国贸易和直接投资中也大多使用美元结算。这不仅局限于中美两国的双边贸易,在中国与其他大多数国家的经济交往中都是如此。同样,这也不仅局限于石油等战略性资源,中国对外贸易中的农产品、矿产等其他大宗商品也基本是使用美元计价和结算。
在2008年美国金融危机之前,中国对外贸易额的90%都以美元结算,只有极少数是以其他币种结算。即便是在金融危机之后,受到美元信誉危机和中国人民币国际化战略的影响,美元仍旧是中国对外贸易中的主要结算货币。2014年,跨境贸易人民币结算业务也仅占跨境贸易总额的24.78%,[⑧] 其余的大多数仍使用美元结算。正因为对外贸易中美元的大量使用以及中国在对外贸易中的长期顺差,中国积累了大量的美元外汇储备。
第二,在汇率政策上紧紧钉住美元,将美元作为人民币汇率主要甚至唯一的参考标准。2005年以前,美元一直是人民币汇率唯一的参考标准。从新中国成立初期实行的高度集中的计划经济外汇管理体制,到1978年改革开放之后实行的双重汇率制度,再到1994年第三次外汇体制改革之后实行的以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。在这三种看似不同的汇率制度下,人民币汇率的形成实际上有一个共同特点,即单一钉住“美元锚”,以美元作为决定人民币汇率的主要标准。在1995年至2005年的十年时间内,人民币基准汇价一直保持在约8.3—8.2人民币/美元的水平,[⑨] 而也正是这十年奠定了中国出口导向型经济发展模式的基本雏形。
自2005年7月21日起,中国放弃与美元联动,开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度,人民币汇率从原来实际单一钉住美元更改为参考一篮子货币来调节。[⑩] 但事实上,美元仍是一篮子货币中最为重要的参考货币,其他币种几乎不能发挥重大影响,人民币汇率仍受美元汇率的直接影响。到2008年美国爆发金融危机之后,人民币汇率再次与美元紧紧挂钩,直到2010年6月才重新开始有限浮动。由此可见,尽管中国有着越来越强烈的改革愿望,但美元仍是人民币汇率形成最为重要甚至是唯一的参考货币。以美元作为人民币汇率的主要参考标准,意味着中国必须奉行与美联储同步的货币政策,这进一步强化了对美元的依赖。
第三,将美元资产作为中国最主要的外汇储备资产。过去十年,中国国家外汇储备增幅高达369.7%,跃居世界第一。而在外汇储备构成上,中国政府公开声明“以美元为主体,适度分散化”为原则的货币配置。根据国际清算银行的数据显示,美元资产在中国的外汇储备中占到70%左右,欧元和英镑约为20%,日元约为10%,而黄金却仅占1.05%左右。[11] 在外汇资产结构上,中国大部分外汇储备也是投资于美国国债、联邦机构债券以及公司债券等。在中国近4万亿美元的外汇储备中,近3万亿是美元资产,其中美国国债占中国外汇储备的32.4%,中国已成为美国国债的最大持有国。[12] 正因持有大量美元资产,中国在货币领域成为美国最大的“利益攸关方”。[13] 中国亦可能成为美元崩溃的最大受害者,因此在2008年美国金融危机爆发后,作为战略竞争者的中国不仅不落井下石,反而积极协助美国渡过难关。
上述中国对美元作为交易媒介、货币锚、价值储藏和储备货币等国际货币职能的强力支持,映射出中国对美元体系的高度依赖,而中国的这种战略选择既缘于美元在国际货币体系中的显著优势,也基于中国的自身国家实力和特定时期发展战略的需要。
在改革开放初期,中国还处于从计划经济向市场经济的艰难转型期,金融市场不发达,人民币完全不具备作为一种国际货币的基础性经济条件。此后,随着中国经济的成长,中国仍然选择依赖美元而非支持人民币国际化,这是源于防范金融风险的需要,因为人民币的国际化意味着一个开放的金融市场和自由兑换的货币环境,而这无疑会加剧金融风险。对于改革开放初期的中国而言,无论是出口导向型的贸易政策,还是大规模引进外资来促进中国制造业发展的发展战略,都离不开一个稳定的国际货币环境,因而约束人民币的国际使用,主动利用和参与美元体系,对维护中国的金融安全和实现中国的经济发展战略而言无疑都是最好的选择。1997年亚洲金融危机时,中国得以置身事外,国内金融体系得以免受危机的冲击,正是得益于中国以固定汇率和资本管制为核心的追随强者的货币战略。
在这样的货币战略下,中国通过努力融入以美国商品和金融市场以及美国货币为中心的国际经济体系,并在其中充分发挥自身的比较优势,实现了自身经济的快速增长。[14] 首先,以美元作为对外贸易中主要的计价和结算货币,为外国投资者和出口部门提供了极大的便利,在吸引大量外资的同时获得世界范围内尤其是美国的广袤的出口市场。其次,通过将人民币汇率在较低位置钉住美元,中国不但可以有效控制国内的通货膨胀,维护国内货币环境的稳定,而且赋予本国产品以及劳动力和土地等生产要素在国际市场上的价格优势,提升了中国产品的竞争力,同时,紧紧钉住美元一方面有效降低了因美国货币政策导致的中国对美国出口的影响,另一方面美元对欧元贬值,又扩大了中国对欧盟地区的出口。[15] 再次,长期贸易顺差积累的以美元为主的大量外汇储备通过购买美元资产的方式回到美国,确保了中国能在拥有强大外汇储备的基础上,扩大对外开放规模,同时也确保了中国对美国出口的增长。
总之,在2008年之前,作为美元体系依赖者的中国,享受了美元作为国际公共物品的各种“红利”,实现了促进出口和利用外资的双重目标,从而实现了中国经济的快速崛起。

二、作为“改革者”的姿态出现

2008年美国爆发金融危机、2010年欧洲爆发债务危机和中国经济总量超过日本跃居世界第二,标志着冷战结束后国际关系特别是经济关系进入一个新的时代。作为一个逐渐成长并迅速壮大的新兴经济体,中国一改往日“沉默小伙伴”的角色,开始质疑美元体系,并在国际货币体系的舞台上开展了一系列内容丰富的货币外交活动,以更积极的姿态参与到国际货币体系的“改制”和“建制”努力中来。中国作为一个既有国际货币体系改革者的形象越来越清晰地呈现在国际舞台上,这种形象的改变在全球层面、区域层面、双边层面和单边政策选择方面均有所体现。
第一,在全球层面,中国积极进行“改制”努力。2008年以来,中国通过推动二十国集团(G20)取代七国集团(G7)成为全球经济治理(包括货币治理)的核心平台,争取到了更大的货币发言权。[16] 作为G20中的重要成员,中国开展了大规模的全球金融外交,来促进国际货币体系的结构性改革。
在这个全新的外交舞台上,中国首先积极推动特别提款权(SDR)的作用扩展和地位提升,以此来分散全球储备资产对美元的单一依赖。2009年3月,在G20伦敦峰会之前,中国人民银行行长周小川公开发文提议,“创造一种与主权国家脱钩、并能保持币值长期稳定的国际储备货币,从而避免主权信用货币作为储备货币的内在缺陷,是国际货币体系改革的理想目标。”[17] 周小川还提出,SDR具有超主权储备货币的特征和潜力,应该特别考虑充分发挥SDR的作用,着力推动SDR的分配,并呼吁扩大SDR在公共和私人市场上储值、交易、定价的范围,以此来替代单纯以美元作为国际储备货币的现行体系。这种用“超主权国际储备货币”取代现行“单一国际储备货币”的提议,将矛头直指美元体系下美国的特权,此提议得到国际上的众多支持,并被普遍认为是中国首次公开对美元国际地位的挑战。[18]
此外,中国还一直试图将人民币纳入特别提款权,以提升其国际影响力。IMF将于2015年11月重新审核特别提款权,G20成员可能将会对人民币加入SDR一篮子货币展开积极讨论,人民币极有可能被纳入SDR货币篮子。[19] 这将是人民币国际地位提升的一次重大突破,意味着人民币作为主要国际货币的努力开始受到国际社会认可,也预示着国际市场对人民币需求的大幅增加。
其次,中国致力于推动既有全球性国际金融机构改革,不断实现中国在IMF等国际金融机构中的份额权(包括与之相关的投票权)和人事权的扩大。自2009年以来,中国积极以“贡献者”的身份通过增资等途径着力提高在IMF和世界银行这两个主要国际金融机构中的份额权。在中国的努力下,2010年,IMF和世界银行曾做出份额权改革的决议。其中,中国在IMF中的份额权从3.994%升至6.390%,投票权从3.803%升至6.068%;[20] 在国际复兴开发银行(IBRD)这一世界银行的关键决策机构中的投票权也升至5.25%。[21] 改革完成后,中国将超过德国、法国和英国,成为上述两个国际金融机构的第三大股东。[22] 但由于美国国会一直拖延表决,这项改革目前还仍然停留在纸上。[23]2014年11月,中国国家主席习近平在G20领导人第九次峰会上再次呼吁IMF份额权改革,[24] 表达了中国在该问题上的坚定立场。在推动主要国际金融机构人事权改革方面,继2008年中国经济学家林毅夫担任世界银行副行长之后,中国人民银行副行长朱民于2010年5月就任IMF“总裁特别顾问”;2011年7月,朱民又获提名任IMF副总裁。中国不断增强在IMF的发言权,积极参与到国际金融机构的管理中,努力扮演负责任的大国角色。[25]
第二,在区域层面,中国则积极进行“建制”努力。中国以金砖机制、东盟“10 3”机制和上海合作组织三大区域性制度平台,努力推动区域性货币合作,以打破对现有美元体系的依赖。[26]
自2009年成立以来,金砖国家在反对美元霸权、增加新兴国家在国际金融机构中的份额权等问题上发表了一系列坚定而严厉的呼吁,在国际货币外交舞台上的话语影响力不断增强。不仅如此,金砖国家还通过推进本币贸易结算、成立金砖应急外汇储备机制和金砖国家开发银行等加强内部合作,以实际行动推动建立多元化的国际货币体系,以减少对美元的依赖。而作为金砖五国中的最大经济体,中国在这些行动中一直扮演着核心角色。
东盟与中日韩(“10 3”)峰会机制是东亚区域金融外交的核心平台,随着中国参与国际经济体系的不断深入,中国正以越来越积极的姿态介入东亚货币秩序建设。中国借助“10 3”首脑峰会及财长和央行行长会议平台,积极出资建立东亚外汇储备库,于2010年3月24日正式生效,并由来自中国的魏本华担任该机构首任主任,一个中国作为核心领导者的区域性危机救援机制正式成立并不断壮大。在中国的努力下,2012年东亚外汇储备库的规模又由1 200亿美元翻番至2 400亿美元,而与IMF贷款条件挂钩的比例下降至70%,独立性得到增强。[27]
更引人瞩目的是中国在2013年底发起成立亚洲基础设施投资银行(简称“亚投行”),世界各国包括美国的诸多“亲密盟友”纷纷宣布加入亚投行。在接受创始成员国申请的最后期限(2015年3月31日)之前,已有57个国家申请成为亚投行创始成员国。[28] 预计亚投行将于2015年底投入运营。[29] 这一明显打上中国烙印的新型国际金融机构,是中国不满美国主导的IMF和世界银行等现有国际金融机构,开始尝试进行国际金融制度建设的重要标志,它也展示了中国在国际金融和货币领域拥有的国际政治动员能力。
不仅如此,中国还以上海合作组织为平台,努力推动区域性贸易和投资的结算支付体系建设,扩大与成员国的本币贸易结算规模,推动上合组织开发银行建立,不断推进人民币的区域化,为人民币国际化打下坚实基础。
第三,中国还在双边层次展开了积极的货币外交服务于人民币的崛起。2008年美国金融危机之后,中国以跨境贸易人民币结算试点为起点,全面拉开了人民币国际化的大幕,从而迈出了降低美元依赖程度的实质性步伐。为了服务这一大战略,中国在双边层次上与有着良好政治关系和密切经济往来的周边国家、新兴国家和部分发达国家开展了一系列积极有为的货币外交,初步构建起一个庞大的货币伙伴网络。
首先,货币互换外交构成中国人民币崛起外交的第一步。自2008年年底首先与韩国开展本币互换之后,在此后的六年时间里,中国先后与28个国家(含欧洲央行)签订了本币货币互换协议,并且有多个协议续签和增资。其中,中国与韩国、欧洲央行、新加坡、英国、澳大利亚、加拿大的货币互换规模都在2 000亿元人民币以上。一个以人民币为中心的、仅次于美元和欧元的世界第三大货币互换网络开始形成,这是中国货币影响力不断扩大、他国对人民币价值的信心不断加强、人民币需求不断增加的重要表现,也是中国加速推进人民币国际化、减少对美元依赖的重要努力。
其次,货币互换为人民币结算提供了基础,扩大人民币在国际贸易中的使用成为中国新的战略方向。从2009年起,推动人民币跨境贸易本币结算成为中国货币外交的新重点;尤其是2013年以后,中国同时在多边和双边外交框架下推动本币结算,并频繁将本币结算写入官方联合声明以增强法律效应。目前,中国已与俄罗斯、韩国、印度等30个国家在外交层面共同推动本币结算。通过开展跨境贸易本币结算,人民币在国际市场中的使用量得以快速提升,目前人民币已经成为世界第五大支付货币。[30]
再次,本币结算的广泛推行直接引发了国际市场上对人民币与更多外币可直接交易的巨大需求。从2010年开始,中国开始围绕货币直接交易展开外交活动,并于2014年驶入快车道。目前,中国已与美元之外的韩元、新加坡元、欧元、英镑等九种货币实现可直接兑换。这意味着人民币与这些货币之间的汇率关系可以根据直接交易做市场报价形成,大大降低了对美元作为汇率锚的依赖,直接削弱了美元作为中介货币的地位。
最后,随着人民币被越来越多地用来结算、支付和直接交易,人民币的清算机制急需成立,从而为人民币更大规模的使用提供便利。2013年以来,建立货币清算机制成为中国货币外交的一个重要方面,中国先后与新加坡、德国、英国等11个国家签署货币清算机制的备忘录,一个人民币清算的海外网络初步形成。这大大便利了人民币的海外流通,也是人民币在国际市场上更加成熟的标志。
中国与近50个国家开展的不同内容的双边货币合作,为人民币崛起搭建了一个遍布全球的货币伙伴网络,从而构成了人民币崛起的重要政治基础。[31] 除了这些双边货币外交之外,中国还大力推动人民币作为国际货币功能的发挥,特别是作为储备货币的功能。自2006年12月人民币首先被菲律宾确定为储备货币以来,马来西亚、韩国、柬埔寨、泰国的中央银行先后将人民币作为储备货币。据报道,目前至少有40个国家和地区以不同的方式将人民币作为储备货币,人民币已经成为全球第七大储备货币。[32] 而人民币成为日益重要的国际储备货币,将被证明是对美元体系的最大挑战。
总之,从2008年之后,在国际货币体系中,中国不断告别“韬光养晦”、“搭乘美元便车”的传统角色,开始变得“积极有为”,积极致力于推动体系改革,减少对美元的依赖,以谋求更大的货币权力和货币利益。

三、中国角色转变的动力机制

中国在国际货币体系中的角色转变——从体系依赖者到体系改革者,有着强大的外部和内部动力机制:既有美元体系本身的不安全性,也有自身谋求更大的国际货币利益和货币权力的内在需求。理解中国货币角色转变的动力机制是理解今后国际货币格局演变的重要基础。
(一)外部动力机制:美元体系的掠夺性质
美元体系本身的不安全性是中国由既有国际货币体系的依赖者转变为改革者的深层原因,这种不安全性的本质在于美元体系的两面性:一方面,在美国经济繁荣的时候,稳定的美元能够扮演国际公益的角色;另一方面,在美国经济处于下行状态时,其内在的掠夺性便暴露无疑。美元体系本质上是一种不对称的国际货币关系,处于中心的美国和处于外围的其他国家在权力和利益分配上都呈现高度失衡状态,这根本上源于美国对由美元的霸权货币地位为其带来的超额经济利益和特殊政治权力的滥用。
首先,美元的霸权地位为美国带来了巨额经济利益,这种利益主要以铸币税的形式表现出来。[33] 目前在全球流通的美元现钞超过9 000亿美元,大约有2/3的美元在美国本土以外流通,这意味着美国向海外征收的存量铸币税至少为6 000亿美元。一项关于美国铸币税的研究表明,美国平均每年能够获得大约250亿美元的铸币税收益,第二次世界大战以来累计收益在2万亿美元左右。[34]
而铸币税的另一个变种就是“通货膨胀税”(inflation tax),其实质就是通过超额印刷美元,制造美元的对外贬值和对内通胀,来压低其他国家持有美元的实际购买力,进而减少美国的对外负债。美国每年要向各储备国付息3%左右,因此只要使通胀率达到3%,就相当于自动抵消了美国的付息。美元作为国际首要货币,使得美国可以通过货币政策改变货币代表的财富价值,实现财富的国际转移。在过去,美国每在关键时刻就会采用输出通胀、美元贬值的办法,把调整的负担转嫁给债权国。[35] 本杰明·科恩(Benjamin J. Cohen)称其为转嫁权(power to deflect)。[36] 正因为如此,“通货膨胀税”甚至被认为是“最后的库收”(revenue of last resort),[37] 它也是货币霸权国最容易滥用且危害最大的一种特权。2008年美国在金融危机爆发之后推出多轮量化宽松政策对外转嫁经济调整成本,也是美国滥用货币霸权的显著一例。[38]
此外,作为国际货币发行国,美国可以维持长期的和规模较大的国际借贷。这种特权被科恩称为“拖欠权”(power to delay)。[39] 美国从1971年成为债务国,2009年负债升至创纪录的11.46万亿美元。长期以来,美国之所以在储蓄与消费严重失衡的情况下,仍然保持了总体经济的稳定,就是源于以美元为中心的国际货币体系,使得美国可以依靠别国的储蓄来消费和发展。[40]
其次,美国凭借美元的霸权货币地位享有特殊的政治权力,一是通过定价权控制国际战略性资源(比如石油)带来的资源性权力,[41] 二是其他国家对美元依赖为美国带来的操控权。美元可以利用其作为计价货币的地位,通过控制货币数量影响商品价格,从而形成一种控制市场价格的权力。最典型的例子就是世界石油价格的波动在很大程度上受到美国货币政策的影响。2008年由美国引发的全球金融危机爆发之后,由于需求锐减和对未来的经济预期悲观,国际石油价格由2008年7月的每桶147美元下跌到2009年2月的每桶33美元;但随后美国采取宽松货币政策,以美元计价的石油价格经历了新一轮大牛市,从每桶33美元一路飙升到2011年初的每桶110美元。在短短两年多的时间里,国际油价的大幅涨跌几乎不是受市场供求关系的影响,而完全受制于美国货币政策的调整。
正是因为美国享受了国际货币的巨大权力和利益,但往往未尽到其作为国际货币发行国维护国际货币秩序稳定的责任,反而成为破坏世界经济秩序的始作俑者,近年来关于国际货币体系改革的呼声从未间断。尤其是全球金融危机爆发以后,现行国际货币体系长期积累的内在矛盾和外在冲突更加凸显,世界各国对美元愈发不信任,联合国、G20和新兴经济体等国际行为体先后发出改革国际货币体系的呼声,在国际社会引发了关于取代美元作为首要国际货币的巨大舆论。[42]
与此同时,世界不约而同地将目光投向需求不断增加、升值期望不断上升的人民币,关于人民币是否会成为国际货币的讨论源源不断。而美国也从另一方面希望人民币承担更加重要的国际职责。进入21世纪以来,以美国为首的西方国家不断就人民币汇率问题向中国施压,[43] 希望通过人民币升值来缓解美国和世界经济失衡的压力,并因此要求中国“下车”。这种国际环境的变化使得中国难以再享受美元体系的“红利”,反而受到胁迫和损害,“下车”成为中国的必然选择。
(二)内部动力机制:中国的战略和利益需求
除了美元体系本身的缺陷外,中国在当前国际货币体系中角色的转变,是在人民币的国际地位与中国的国际经济和政治地位严重不匹配的情况下,为维护国内经济安全,防范金融风险,同时获取更多国际政治权力和经济利益所作出的理性战略选择。
第一,促使中国改革美元体系的根本内部动力在于中国对于深陷“美元陷阱”所带来的货币和经济安全的担忧。[44] 这种担忧既有对整个国际经济秩序的担忧,包括美国持续的经常账户赤字、不断上升的负债、不负责任的货币政策,可能影响全球货币的稳定,也有因为过于依赖美元作为储备货币而对中国自身经济安全的担忧。
作为世界第一大外汇储备国,在持有美元储备规模日益庞大且与日俱增的同时,中国承受着越来越大的安全成本,尤其是当美国通过美元贬值来对外转嫁危机的时候。中国对美元资产的单方面支持使自身成为最大的受害者,中国比其他任何国家都需要减少对美元储备资产的依赖。[45] 这是中国政府开始积极寻求摆脱对美元体系依赖的最大动力。在政治上,由于中美战略竞争态势日益明显,[46] 中国将如此巨额的外汇储备投入到美国金融市场,有可能成为一种“金融人质”,成为中国对美关系的关键性战略制约。
第二,这种担忧还来源于随着中国经济体量的骤然增大,中国在搭美元体系的便车时所付出的费用越来越高昂。首先,中国作为世界上最大的美元非居民持有者,事实上向美国政府缴纳了极高的铸币税和通货膨胀税。[47] 尤其是在2008年全球金融危机之后,美国先后出台多轮量化宽松政策,使中国面临外汇储备严重“缩水”的风险。其次,随着中国成长为世界第一大贸易国,对美元体系的过度依赖给中国企业的外贸活动带来了日益巨大的汇率风险和汇兑成本,而美元作为国际中间货币,却获得了巨额收益。[48] 再次,对美元作为驻锚货币的依赖,约束了中国货币政策的自主性。根据保罗·克鲁格曼(Paul Krugman)于1998年提出的“三元悖论”,在开放的经济条件下,货币政策的独立性、汇率的稳定性和资本的自由流动三个目标不可能同时实现。[49] 对于中国这样一个经济大国而言,为增强政府对国内经济的治理能力,中国需要保持货币政策的独立性,而不是单方面追随美国的货币政策。
第三,促使中国成为美元体系改革者的另外一个内部动力就是经济崛起的中国也存在对更高货币权力的诉求,因为货币地位关乎政治权力。[50] 回顾国际货币史,无论是英镑的崛起还是美元的替代,都是源于国际政治权力结构的改变。自2000年以来,中国的名义GDP一直以8%以上的增速稳定持续增长,并在2010年超过日本,成为仅次于美国的世界第二大经济体。不仅如此,有预测认为到2020年,中国的名义GDP有可能超过美国,成为全球第一大经济体。[51] 同时,中国进出口贸易额占世界进出口贸易总额比重也增长迅速,截至2013年已经达到12%,位列世界第一位。在中国快速迈向世界经济大国的同时,人民币的国际地位却与中国的经济地位十分不相符。
人民币打破既有的国际货币格局,发展成为一种主要的国际货币,不仅可以为中国带来巨大的经济利益,还可以为中国赢取庞大的权力资源。这种权力资源包括体现于国际社会中地位和尊重的身份性权力、主导国际货币政策协调的操控性权力、[52] 享有独立货币政策的资源性权力以及作为国际驻锚货币地位的依赖性权力等。因此,改革国际货币体系,提升人民币国际地位是中国强国战略的重要一环。
总之,对于在国际舞台上迅速崛起的中国而言,人民币不是一种国际货币也成为阻碍中国由一个贸易大国成长为金融大国直至走向政治大国的关键性制约因素。中国因对美元体系的依赖所承担的安全风险、付出的经济成本和政治成本越来越大,而收益却越来越小,这促成中国转变货币战略,成为国际货币舞台上一个备受瞩目的改革者。

四、中国推动体系改革的路径选择

在当今国际货币体系中,中国作为一个改革者的姿态已经愈发突显,其改革意愿和改革能力在今后只会更加强烈。总体来看,中国面临着体系内改革和体系外改革两种路径。鉴于美元体系的路径依赖和美国综合实力的领先性,中国推动国际货币体系改革的道路并不平坦,相反会面临着许多困境和挑战。这既是对中国经济和金融实力的考验,也是对中国政治领导和外交动员能力的考验。
(一)体系内改革:利用既有制度约束美元霸权
所谓体系内改革,即在现有的国际货币体系和框架下,对与国际货币相关的制度进行渐进式改革,进而约束美元霸权。这具体包括两种途径:一是在IMF的架构下,培育超主权货币,分散和削弱美元发挥国际货币的功能;二是通过发挥和强化既有制度体系特别是IMF的监督功能,对美元的发行进行国际监督。
第一,将IMF改造成一个超主权的“世界中央银行”来发行一种全球共同货币,这是解决美元滥发问题的根本途径。早在布雷顿森林会议上,来自英国的谈判代表、著名经济学家凯恩斯就倡议缔造一种超主权的货币“班柯”来承担国际货币的职能。而在实践中,1969年诞生的由IMF创设的SDR作为一种储备资产和记账单位,就是一种超主权货币的雏形。此前在中国持续的外交努力下,IMF于2009年增发2 500亿美元SDR,其中发展中国家和新兴国家获得1 000亿美元。[53] 通过进一步提升和发挥SDR的国际货币作用,使之与美元共同承担世界货币来分散美元的超级特权,是一个比较可行的国际货币体系改革办法。
但目前要建立一个“SDR体系”,将SDR发展成为世界货币还有很多问题需要解决。首先,SDR的货币篮子构成存在缺陷。在SDR的一篮子货币计价方式中,美元占41.9%,欧元占37.4%,英镑占11.3%,日元占9.4%,[54] 货币构成的代表性不够,无法反映全球经济格局中各个经济体的权重,SDR作为世界货币的中立性也被削弱。其次,SDR的供给和分配次数过少、分配方式的不合理也满足不了新兴经济体和发展中国家的需求,造成发达国家与发展中国家间的不平衡。再次,SDR在国际市场中狭小的份额和十分有限的实用性,导致其在国际货币体系中显得无足轻重,难以对各国产生吸引力。
针对SDR现存的问题和面临的困境,SDR必须进行一些重要的改革。首先,推动SDR货币篮子计价方案、发行和分配方式的改革。提升发展中国家在SDR货币篮子中的权重,提升人民币在其中的影响力,推动SDR定期增发,扩大其作为储备资产的用途。其次,提升SDR的实用性。推动各国GDP、国际贸易和投资、大宗商品和金融产品等的SDR计价,扩大SDR在政府官方和私人领域结算功能的使用,鼓励SDR头寸借贷,推进SDR利率每日计价。再次,推动IMF进行实质性改革。[55] 加强IMF职能和管理的独立性和透明性,推进IMF治理结构改革,尤其是投票权份额改革,提高新兴市场国家的影响力,推进IMF决策机制改革,使IMF具备在危机时迅速采取行动的能力,以成为一个真正的管理全球信用的“全球中央银行”。
第二,在国际制度的层面尝试对美元建立硬约束,使美国的货币政策接受全世界的监督。这种方案的实质就是承认美元在国际货币体系中的主导地位,沿袭现行国际货币体系,但对美国货币发行当局施加有效监管,通过国际制度的设计使美联储成为世界央行,最理想的状态则是让其他国家代表参与美联储事务,并担任美联储的理事,从而使美联储的货币发行符合全球各个群体的利益,而不仅仅只迎合美国的单边利益。这一路径只具有理论上的可行性,因为国际社会与国内社会的本质区别就是前者是无政府状态的。美国只想更多享受国际货币的好处,更少承担国际货币的成本,因此不会愿意将美联储发展成为世界央行,而世界各国也不愿意接受美联储作为世界央行。技术上,美联储的货币政策即便在国内也备受争议,更何况建立一种精巧的国际制度来确保美联储的货币发行符合全球各个群体的利益。
(二)体系外改革:利用多元货币制衡美元霸权
所谓体系外改革,即通过国际货币多元化来制衡美元霸权,也就是支持多种货币共同发挥国际货币的职能,防止国际市场过于依赖一种货币,通过来自货币同侪的竞争压力以对美元进行制衡和监督,以约束美国货币霸权滥用的限度。国际货币多元化最重要的价值,就是不至于使国际货币市场形成对某种单一主权货币的过度路径依赖,从而降低市场行为体改变国际币种使用的成本。[56]
国际货币的多元化所带来的多种货币竞争的关系,将使得美国货币发行当局不得不保持谨慎,进而对美元滥发形成有效制约,否则一种货币相对于其他货币的超发都将导致本币贬值、通胀上升,将使得市场行为体很容易使用其他货币进行替代,进而导致该种货币作为国际储备货币地位的下降。国际货币相互竞争的格局给储备货币发行提供了新的约束机制,从而有可能形成竞争制衡的新格局。著名经济学家巴里·艾肯格林(Barry Eichengreen)就明确指出,一个由美元、欧元和人民币三足鼎立的国际货币体系将是对美元单极主导的国际货币体系的重大改进,因为多元货币体系将对国际货币发行国施加更大的纪律约束。[57]
欧元自诞生以来一直保持着世界第二大货币的国际地位,并在很多方面展现出成为主要国际货币的能力和意愿。从经济实力和贸易规模上来看,目前欧元区基本实现了经济的稳定繁荣,它的出口是美国的两倍,且拥有高度发达的金融市场和规模庞大的债券市场;从中央银行的表现来看,欧洲中央银行一直坚定保持欧元币值稳定。但2010年欧债危机也暴露出欧元区面临的内部发展差异和制度设计等问题,以及欧元缺乏强有力政治领导的缺陷。欧元未来的成长历程将充满坎坷,其是否能够成为国际货币格局中制衡美元霸权的重要一极,德国能否发挥区域政治领导力团结其货币伙伴,对欧元进行更好的制度设计,这些都成为欧元能否发挥制衡美元作用的关键。
由于日元国际化的失败,同时英镑限于其有限的经济规模也难以成为主要国际货币,因此,在欧元之外,唯一可能与美元竞争国际货币地位的只有人民币。人民币已经具备了成为一种有影响力的国际货币的经济基础,这表现在中国排名世界第二的经济规模和排名世界第一的国际贸易规模。不仅如此,在过去六年时间里,中国政府还进行了积极的货币外交为人民币国际化夯实政治基础。
目前,人民币国际化的进展可谓日新月异。2013年,中国以人民币结算的对外贸易额达4.63万亿元,占中国贸易总额的18%,而在2010年时这一数字仅为3%。[58] 如果中国的经济发展态势不发生重大逆转,人民币有可能在未来十年里,成为一种占据相当份额的国际货币,进而发挥对美元的制衡效应。
但是,人民币成为真正意义上能与美元和欧元地位媲美的国际主要货币,除了经济条件特别是国内的金融改革之外,还取决于未来十年中国能否在国际舞台上有效地发挥政治领导力。这种政治领导力更加依赖于中国对软实力、巧实力和硬实力的综合运用,其中包括中国在国际政治和经济领域的国际组织中的动员能力。
首先,中国需要提升自身软实力,以加强政治公信力。这种软实力不仅是依赖于空洞的舆论宣传,而是扎根于实际的国际信誉和真实的国际形象,以获取他国对中国的尊重和信任。中国在崛起进程中如何塑造一个“国强而不霸”的形象,对自身的权力欲望进行严格约束,以真正赢得伙伴的追随,这是对中国智慧的重大考验。此外,中国能否进行深入的制度改革,包括走向更加民主开放的社会以及改变重商主义的国际形象,牢牢建立他国对于中国遵守国际多边规则的信心,对于中国的货币抱负十分重要。[59] 总之,货币的信心关乎对一个国家总体的信心和信任。
其次,中国需要提升自身的巧实力,这种巧实力的发挥有赖于中国作为国际社会负责任的成员,积极参与国际公共产品的供给。中国作为一个世界大国,为了实现更大的战略抱负,在利益分配上就不能完全依据锱铢必较的原则。具体到货币领域,中国应该努力实现更高水平的市场开放,让周边国家和中小国家分享中国经济成长的好处,同时应该主动参与到各种国际危机救援机制的建设中,在全球金融机构和各种区域性金融机构建设中发挥更积极的领导作用。只有更加积极地为国际社会提供公共产品,才能增强中国的国际动员能力,进而争取到更多的货币伙伴,并推出有利于自身的国际货币制度安排。
最后,中国也有必要加强政治强制力的建设。尽管在人民币崛起之初,中国政府应该对这种权力的展示保持高度的节制,但强制力仍然是国际货币最后也是最重要的政治后盾。在过去,作为弱者的中国,还不习惯于在国际领域实施强制力,中国有限的强制力实施都被运用在国家安全和领土完整等至关重要的国家利益方面。近年来,中国开始在经济领域实施强制力。在频繁爆发的经济战中,中国开始使用报复手段,2013年针对欧盟的光伏倾销案就是典型一例。在未来的货币战中,中国需要学会使用政治强制力来保卫人民币的国际地位。但这种力量的使用必须建立在政治公信力和政治向心力的基础之上,任何单纯依赖强制力得到的东西都注定不会长久。历史经验已经证明,穷兵黩武和过度扩张,都难免衰落的命运。[60]
总之,人民币的崛起对于美元体系而言,是一股重大的体系外力量。在人民币崛起的进程中,中国必须做好围绕国际货币地位可能进行的国际政治博弈的准备。尽管最初美国会对人民币国际化冷眼旁观,甚至会在一定程度上乐见其他货币承担国际货币的责任和义务,以使美元政策获得更大的灵活性,[61] 但随着人民币的国际使用形成一定规模,特别是开始出现对美元的替代效应,美国出于维护自身核心利益的需要,势必通过各种手段抑制人民币国际地位的上升。因为对美国而言,除了军事优势地位之外,其次重要的就是美元的优势地位。中国在货币崛起进程中如何与美国达成谅解,一方面让美国能够在一定程度上接受人民币地位的上升,另一方面又有足够的能力应对美国对人民币可能施加的各种压力,并最终促成一个多元化的国际货币体系,这考验着中国货币外交的智慧。

结  论

改革开放初期,中国对美元体系的依赖是中国出口导向型经济发展模式下的政策需要,通过搭乘美元体系的便车,中国享尽了“红利”,实现了促进出口和利用外资的战略目标,从而实现了中国经济的快速崛起。而2008年全球金融危机之后,中国在国际舞台上展开了一系列积极有为的货币外交,从既有体系的依赖者转向改革者。中国国际货币姿态的调整,既是在当下美元体系饱受国际诟病和质疑的背景下,积极融入国际货币体系改革浪潮的现实需要,又是经济崛起之际的中国为规避货币风险,追求更高国际货币地位的主动选择。
过去六年时间里,中国在全球、地区、双边多个层次展开了积极有为的货币外交,以助力实现国际货币体系的改革。但由于中国的国内制度阻碍以及现有体系对霸权货币的路径依赖效应等因素,中国的体系改革之路,无论是体系内改革还是体系外改革,都并不平坦,必然面临各种困难。未来如何在国际舞台上展示一个货币大国的形象,这既是对中国经济基础实力的考验,更是对中国政治领导能力的考验。
[收稿日期:2015-04-02]
[修回日期:2015-04-20]
[责任编辑:张  春]