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作者及其成果
孙德刚 陈友骏
试析日本在吉布提军事基地的部署与影响
孙德刚 陈友骏 2015-05-04
日本 非洲政策 军事战略 吉布提 军事基地
简介
      进入21世纪后,日本的海外军事部署经历了两个阶段的发展:参与九一一事件后美国在阿富汗和伊拉克的相关行动是其准备阶段,在吉布提部署反海盗基地则是其升级阶段。日本在吉布提部署军事基地的动因包括:日本追求在非洲的政治和经济大国地位、日本国内对部署吉布提军事基地的支持、吉布提政府的欢迎态度、美国政府的推动等。安倍晋三执政以来,中东和非洲成为日本“地球仪外交”的重要组成部分,吉布提军事基地既是美、日、欧反海盗与反恐合作的重要平台,也是日本与新兴大国争夺非洲市场的桥头堡,因此具有地缘政治和地缘经济的双重意义。
正文
      日本与中东伊斯兰世界的联系可追溯到中国唐朝。当时日本的遣唐使与来自西亚的使者曾经在中国有过接触,这是有关日本与中东伊斯兰世界交往的最早记录。[①] 二战时期,日本军事实力居亚洲之首,曾在其占领下的泰国、新加坡、菲律宾以及太平洋岛屿上部署过近百处军事基地。战败后,日本在亚太地区的大部分军事基地为美军所得。1947年颁布的日本和平宪法规定:日本武装力量只有单独自卫权,没有集体自卫权和在海外部署军事力量的权利。
二战后数十年中,日本的中东和非洲政策从属于美日同盟。日本奉行“军事上不介入中东和非洲事务、政治上追随美国、经济上维护石油安全”的务实政策,其在中东的利益仅限于能源与经贸利益。从二战结束到1973年之间的二十余年中,日本经济的高速增长很大程度上得益于廉价而稳定的中东石油供应。日本国内能源消费的75%来自于海外,其中40%来自于石油输出国组织中的阿拉伯国家。1973年第四次中东战争爆发后,国际油价是战争前油价的4倍,沙特阿拉伯、科威特等阿拉伯产油国将日本列入制裁国家之列(即“不友好中立国”),极大地冲击了日本的国内经济发展,迫使日本自1973年开始更加重视与阿拉伯产油国的关系,并在中东奉行更加独立的政策,避免被美日同盟所“绑架”。[②]
      海湾战争期间,尽管不情愿卷入中东安全事务,但迫于美国的压力,日本海部俊树及宫泽喜一政府最终不得不承担130亿美元的多国部队军费开支。1997年,美日在扩大自卫队在国际上的活动空间这一问题上达成共识,两国公布了新版《日美防卫合作指针》,美国允许日本自卫队在1 000海里范围内支持美国的军事行动,包括补给、运输、维修、医疗、警备、通信服务等,为日本在21世纪初出兵中东奠定了基础。同时,日本自卫队尽管规模有限,却是亚洲装备最精良的军队之一,其中海上自卫队44 400人,拥有16艘战术性攻击潜艇、45艘驱逐舰等,包括“大隅”级运输舰3艘(“大隅”、“下北”、“国东”)、“十和田”级补给舰3艘(“十和田”、“常磐”、“滨名”)和“摩周”级补给舰2艘(“摩周”、“近江”)及准航母“日向”号直升机驱逐舰等,为自卫队“借船出海”提供了技术条件。[③]
      日本在吉布提的军事基地是日本对中东和非洲安全战略的重要组成部分。吉布提既是阿拉伯国家,又是非洲国家,处于亚洲与非洲、红海与阿拉伯海的十字路口,战略地位显要。目前学界对日本与吉布提关系的专题研究尚不深入,现有成果主要关注日本与非洲的政治和经贸关系特别是从日本对非洲官方开发援助(ODA),探讨日本的非洲政治和经济战略,而冷战后日本对非洲的军事战略研究成果相对较少。[④]

一、探索阶段:日本派兵阿富汗和伊拉克

      冷战结束初期,日本是中东石油的最大消费国,但受到日本国力与和平宪法第九条[⑤] 的限制,日本在中东继续奉行“政治中立”与“经济参与”的双轨政策。例如,1990年美国老布什政府曾经要求海部俊树政府在联合国安理会授权干预海湾危机后,派出日本海上自卫队前往海湾地区,但日本以“宪法限制”为由,拒绝派遣部队,延续了不介入中东安全事务的原则。冷战后,日本政要以“临时法案”的形式,为日本自卫队“借船出海”亮起绿灯。例如,1992年6月,议会通过《国际维和法》(PKO Law),授权日本自卫队在国外从事联合国维和与国际救援任务。据此日本政府于1996年2月参加联合国在戈兰高地的“脱离接触观察员军事力量”(Disengagement Observer Force)。此后,日本在叙利亚戈兰高地部署了43名军人,并派出2名军官参与联合国维和部队的规划与协调工作。其主要工作是运输食品、筑路、设备维修、人道主义救援、交换战俘与士兵遗体、组织跨境失散家庭团聚等。[⑥] 日本不仅在联合国维和行动的框架内积极参与国际热点问题解决,而且突破联合国的框架,追随美国参与各种军事行动。
      21世纪初,日本右翼和民族主义势力在政府中的影响力增强,要求日本成为“正常国家”、恢复政治大国地位、主张自卫队走出去的呼声不断高涨。2001年九一一事件的发生客观上为自卫队走向中东创造了机遇。时任日本首相小泉纯一郎不仅允许自卫队为驻日美军提供后勤支持,而且宣布将日本自卫队派往国外执行人道主义任务。2001年10月,日本政府通过《反恐特别措施法》(《反恐法》),授权日本自卫队协助美军在海外的军事行动,并宣布自卫队有权出于自卫目的使用武力。2001年12月,日本向印度洋海域派出一艘加油船和两艘军舰,为参与阿富汗战争的美军军舰提供加油、侦查、情报搜集等服务。[⑦]
      日本以立法的形式允许自卫队为美国在日本的军事基地提供后勤支持与安全保障,同时允许日本自卫队离开本土,前往1 000海里以外从事后勤保障任务,为21世纪日本在中东和非洲的军事部署奠定了基础。由于日本政府打着“国际人道主义救援”的旗号,其国内76%的民众支持自卫队协助美军在阿富汗开展军事行动。[⑧] 2002年10月,美国国防部负责亚太事务的副部长助理理查德·劳利斯(Richard Lawless)请求日本自卫队在阿富汗为美军承担更多的准军事任务。当年12月,日本海上自卫队再次向印度洋派出高科技情报搜集船,该情报搜集船配备先进的“宙斯盾”导弹防御计算机系统,与美国海军情报船联网,提供实时信息共享服务。[⑨]
      伊拉克战争的爆发再次为自卫队借船出海创造了条件。2003年7月3日,日本众议院支援伊拉克重建特别委员会通过了政府提出的向伊拉克派遣自卫队的法案,即《支援伊拉克重建特别措施法案》(《伊拉克重建法》)。根据这项期限为四年的法案,日本自卫队向伊拉克提供人道主义和重建援助,为驻伊拉克美军提供饮用水、燃料、武器、弹药等补给服务,并与美军共享情报。但法案也规定,日本自卫队在伊拉克的活动仅限于“非战斗区”,且自卫队不得使用武力或以武力相威胁,除非出于自卫目的。[⑩]
      伊拉克战争爆发后,日本部署300名海上自卫队官兵在伊拉克南部港口乌姆盖萨尔,航空自卫队150人部署在科威特和4个伊拉克机场,为美军提供运输服务。日本陆上自卫队550名官兵在伊拉克战争中承担了大量人道主义紧急援助任务。这是二战后日本自卫队首次在联合国维和框架外,向海外派出战斗人员,为后来日本在吉布提建立军事基地做好了准备。为体现日本海外军事部署的“柔性”特点,小泉纯一郎政府还向伊拉克难民提供了人道主义援助,包括向土耳其、约旦、埃及和叙利亚的伊拉克难民分别提供9亿、2.5亿、1.5亿和2亿美元的人道主义援助,并向巴勒斯坦提供了1 000万美元的援助。伊拉克战争结束后,日本政府还向联合国难民署、联合国世界粮食计划署、联合国儿童基金会、国际红十字会等国际组织在伊拉克的行动提供了5亿美元的援助。日本为伊拉克战后重建提供的援助数额占国际社会援助总额的10%,达到50亿美元。日本对中东的官方开发援助从20世纪70年代占日本对外援助总额的10%增加到伊拉克战争后的17.31%,增加了7.31个百分点。[11]
2005年5月,日本小泉纯一郎政府提出宪法修改草案,以确保日本自卫队在美日军事同盟的框架下进一步走出国门、承担更多“国际义务”。[12] 2006年日本《防卫白皮书》为21世纪日本向海外派驻军事力量再次亮了绿灯,强调“今后日本将参与国际和平合作行动,加强军事部署;日本自卫队将加强与美军在情报和其他领域的合作。”[13] 2009年日本《防卫白皮书》进一步强调日本建立海洋战略的必要性与紧迫性,为其在海外建立军事基地提供依据。

二、升级阶段:日本建立吉布提反海盗基地

      亚丁湾地区是国际航运最繁忙的地区之一,每年有全球20%的商船经过此海域。从2007年开始,索马里附近海域海盗猖獗,对过往船只构成了威胁。2008年全球共报告海盗袭击事件293起,比2007年增加11%,其中发生在索马里附近海域的海盗袭击事件135起,约占一半。2008年,在全球各海域中,海盗成功劫持货船49起,其中多达44起发生在索马里海域。较具代表性的劫持事件包括:沙特“天狼星”号油轮(Sirus Star)遭索马里海盗劫持,当时货船装有200万桶原油(价值1亿美元),船主最后不得不支付多达300万美元的赎金;2008年9月25日,乌克兰“法伊尼”号(MV Faina)军火船载有33辆T—72坦克、火箭发射器和小型武器,计划前往肯尼亚港口,结果也遭索马里海盗劫持,并被迫于2009年2月4日支付320万美元赎金。[14]
索马里海盗劫持日本船只事件被日本媒体大肆渲染,为日本自卫队借船出海提供了理由。2007年,日本的化学品运输船“黄金丸”遭索马里海盗劫持,直到日本交付赎金后才获准放行;2008年,日本15万吨油轮“高山”号(Takayama)被海盗火箭推进榴弹(Rocket-propelled Grenades)击中,所幸该油轮最终被德国巡逻舰营救。[15] 这两起海盗袭击日本商船事件一度受到日本国内媒体的炒作,使日本政府中主张增兵亚丁湾的一派占据上风。向索马里海域派出巡逻船则是日本在该海域建立永久性军事基地的第一步。2009年,日本以打击索马里海盗为由,向亚丁湾海域派出2艘护卫舰和2架P—3C巡逻机,日本海上自卫队150人临时部署在美国在吉布提的军事基地。[16]
2009年3月,日本防卫大臣滨田靖一(Yasukazu Hamada)宣布,日本海上自卫队自14日起将派遣两艘驱逐舰赴索马里海域执行护航任务。执行任务的是来自广岛海上自卫队基地的特别警卫队,专门负责打击海盗。两个月后,日本又增派两架P—3C巡逻机参与护航。随着索马里海盗活动日益猖獗,日本于2009年6月通过《海盗对策法》以打击海盗。2009年版的日本《防卫白皮书》也强调海权在日本未来安全战略中的关键作用。尽管日本在野党(如共产党)反对,但自民党政府最终突破和平宪法的束缚,为日本在海外部署军事基地留下“法律空子”,也为日本海上自卫队走出国门“松绑”。[17]
      2009年,日本和非洲之角的吉布提签订协定,在这个红海和亚丁湾交汇处的国家建立军事基地。为避免给中、韩等东亚国家留下日本侵略扩张的印象,日本政府在官方文件中尽力低调处理在吉布提的军事基地,甚至避免使用“基地”一词,而是用更具有防御性质的称谓——“设施”,即“日本在吉布提执行反海盗任务设施”(Japanese Facility for Counter-Piracy Mission in Djibouti),突出该军事“设施”的临时性与任务导向性。[18] 2010年5月,日本海上自卫队大佐北川敬三(Keizo Kitagawa)宣布,日本将在海外建立二战结束以来首个军事基地——吉布提军事设施,该基地也是日本首次在非洲大陆部署的军事存在。2010年5月,日本防卫大臣北泽俊美和吉布提外交与国际合作部长马哈穆德·阿里·优素福(Mahamoud Ali Youssouf)在东京签署日本使用吉布提军事基地的协定。[19]
      日本在吉布提军事基地位于安布利(Ambouli)国际机场东北部,其主要建设项目已于2011年5月竣工,建设费用为4 000万美元。在军事基地建成前,日本使用美国在吉布提的军事基地作为临时司令部。该基地建成后,拥有12公顷独立军事基地,新设施总价值为47亿日元,驻吉布提军事基地的日本海上自卫队人数从150人增加至180人。[20] 负责协调该行动的日本海上自卫队大佐北川敬三指出,此军事基地不仅是日本在非洲的唯一军事基地,也是二战后日本在海外建立的首个军事基地。他解释说:“日本在这里部署基地,是为了打击海盗,也是出于自卫。日本是个海洋国家,亚丁湾海盗日益猖獗令人担忧。每年世界上有两万艘船只经过这个海湾,该地区的海盗猖獗很令我们不安。日本在吉布提的军事基地将为我们的人员和物资提供补给场所。经过亚丁湾的船只中,有10%来自日本,日本出口商品的90%依赖国际航道,而该航道在两年前几乎完全被海盗所控制。”[21] 日本共同社援引防卫省官员的话报道称,日本租用吉布提国际机场北侧土地,建设办公楼、宿舍、P—3C巡逻机机棚和体育馆等设施。日本海上自卫队幕僚长杉本正彦说,新设施将使自卫队活动更有效率,但它不是自卫队永久驻扎的海外基地。日本海、陆、空自卫队齐聚东非,在吉布提租用了两个美军码头,其中100人来自海上自卫队,负责监视海盗预警;50人来自陆上自卫队“中央快速反应连队”,负责机场据点的安全警戒;日航空自卫队2架P—3C反潜机则在亚丁湾展开空中警戒。[22]
      2011年7月7日,日本在吉布提的军事基地正式投入使用。吉布提总理穆罕默德·迪莱塔(Mohamed Dileita)和日本防卫副大臣小川胜也(Katsuya Ogawa)出席军事基地的启用仪式。[23] 小川胜也强调指出,该据点在日本自卫队执行海外任务方面具有划时代意义,它表明日本政府打击海盗的坚强决心。日本船东协会会长、商船三井会长芦田昭充(Akimitsu Ashida)作为嘉宾出席军事基地的启用仪式,并高度赞赏日本政府在吉布提建立新军事基地设施的决定,认为“此举可对海盗产生巨大威慑作用”。[24]
      据2013年日本防卫省发表的白皮书《保卫日本2013》透露,日本在吉布提部署的2架P—3C巡逻机执行反海盗巡逻任务,防务范围与日本面积相当,以对索马里海盗进行实时监控,同时日本自卫队还与盟国如美国等分享海盗信息。从2009年6月到2013年4月30日,日本部署在吉布提军事基地的P—3C巡逻机总共飞行达6 880小时,为68 500艘过往货船提供了护航,执行了7 700次反海盗行动。在此过程中,日本自卫队还组建了空运中队,使用C—130H多次完成空运任务。在日本自卫队租用吉布提安布利国际机场附近作为军事基地时,新的“吉布提当地反海盗协调中心”于2012年7月成立,使日本在吉布提的军事基地成为联系吉布提与反海盗各国的平台。[25]
      在安倍“地球仪外交”中,中东和非洲日益成为重要一环,吉布提则成为连接中东和非洲的战略支点。2013年4—5月,安倍访问沙特、阿联酋和土耳其;2013年8月24日,安倍对海湾地区的巴林、科威特、卡塔尔三国及非洲之角吉布提进行国事访问。在吉布提访问期间,安倍视察了日本自卫队部署在该国的军事基地,并竭力宣扬自卫队在反海盗及维护地区稳定方面的积极贡献,凸显日本军事存在的重要性。[26] 在安倍启程前一天,日本防卫省宣布,在2014财政年度,日本将向阿尔及利亚、吉布提、埃塞俄比亚、肯尼亚、摩洛哥、尼日利亚和南非7个非洲国家派遣自卫队员。2014年1月,日本首相安倍晋三率领丰田等30余位日本大企业总裁访问科特迪瓦、莫桑比克和埃塞俄比亚三国;2015年1月,安倍访问埃及、约旦、以色列和巴勒斯坦。由此可见,安倍对中东和非洲的一系列访问旨在扩大日本在上述地区的影响力和存在感。

三、日本在吉布提部署军事基地的动因分析

      近年来,日本在吉布提部署军事基地,受到日本追求在非洲的政治和经济大国地位、[27] 日本国内对部署吉布提军事基地的支持、吉布提政府的积极态度、美国政府的推动等因素的共同影响。
(一)追求在非洲的政治和经济大国地位
      日本是西太平洋国家,冷战结束后,日本的战略影响力局限于太平洋地区,对印度洋周边地区的政治和军事影响力较弱。索马里海盗的猖獗,为日本扩大在印度洋的军事和政治影响力提供了难得的机会,也为日本未来制定太平洋和印度洋“两洋战略”做好了准备。同时,日本与其他新兴国家尤其是中国在经贸领域的差距日益明显。截至2013年,中国成为全球120多个国家的第一大贸易伙伴,在国际贸易体系中处于重要地位。2013年,中国是阿拉伯世界第二大贸易伙伴,是9个阿拉伯国家的第一大贸易伙伴,中阿双边贸易额达2 400亿美元。[28] 自2009年以来,中国已经连续五年成为非洲第一大贸易伙伴,2014年中非双边贸易额达2 200亿美元,而非洲与日本的贸易额仅为275亿美元。除中国外,近年来印度、巴西等也加大了与中东和非洲的经贸合作关系。
      日本在吉布提部署军事基地,有助于其同中、印等新兴大国争夺非洲市场和资源,扩大其在整个非洲大陆的政治影响力。自1993年以来,日本政府每五年举行一次非洲发展东京国际会议,旨在促进日本与非洲国家领导人之间的战略对话,为非洲发展筹集资金。吉布提是东非与南部非洲共同市场的19个成员国之一,该共同市场有3.4亿消费人口,是日本寻求海外市场与贸易的跳板。2011年吉布提驻日本大使艾哈迈迪·阿里(Ahmed Araita Ali)指出:“日本在吉布提的军事基地对吉来说很重要,不仅因为日本重新建立了独立的军事基地,而且因为日本可以吉布提为门户,打开通往非洲的大门。”[29] 2013年,第五届非洲发展东京国际会议在日本横滨召开,50多个非洲国家和国际组织出席会议,日本提供3.2万亿日元的对非援助,其中包括1.4万亿日元的政府开发援助。若按五年平均计算,日本政府每年给予非洲的政府开发援助将达28亿美元,远超现有日本对非援助水平。[30]
      安倍晋三重新担任首相以来,日本对非洲战略的重心主要是“入常”和能源问题,即日本希望非洲国家能够支持其加入联合国常任理事国,与此同时,持续依赖非洲国家的能源出口以保证日本国内的能源安全及经济稳定。[31] 日本外务省高级官员指出:“日本对非洲的援助将有助于其在申请联合国安理会常任理事国席位时,获得更广泛的支持,因为日本在推动关于安理会改革倡议中,需要得到54个非洲国家的支持。”[32] 2014年日本外务省公布的《外交蓝皮书》强调指出,非洲是日本重要的商品进口来源地、制造业基地及消费市场,与非洲开展贸易与投资合作有利于日本经济的未来发展;非洲在联合国拥有1/4以上的成员,在国际社会中的话语权不断提升,将为日本在国际舞台上提供更多支持。[33] 从《外交蓝皮书》不难发现,日本对非洲的战略觊觎始终围绕着政治与经济双重构架展开。随着非洲经济及政治重要性持续上升,其在日本外交战略中的地位亦不断提高。因此,部署吉布提军事基地也是日本对非战略的直接表现,是日本摆脱美国束缚、实现“独立自主”的重要立足点之一。
      长期以来,由于受到和平宪法的限制,且日本对外政策长期受到美国的“绑架”,这使日本在中东和非洲的军事影响力非常有限。在吉布提部署军事基地不仅表明日本对非战略再度迈出实质性的一步,使日本对非战略的安全保障点前移至非洲大陆,同时也为日本转变为政治大国提供重要的“事实依据”。2014年《外交蓝皮书》进一步提出非洲在日本对外战略中的地位,强调在进口来源、投资基地、消费市场等方面非洲拥有巨大潜力,有助于日本经济恢复活力。[34]
日本在吉布提的军事基地部署将引发域外大国在中东与非洲之角的博弈。日本在吉布提建立军事基地,引发传统大国与新兴大国在红海和海湾地区的安全竞争,诱使美、欧、俄、中、印和伊朗以打击索马里海盗为契机,纷纷加强在该地区的军事存在。2009年5月,法国总统萨科奇宣布在阿联酋阿布扎比建立永久性军事基地,2014年,英国卡梅伦政府宣布将在巴林建立永久性军事基地,均是例证。
(二)日本国内对部署吉布提军事基地的支持
      冷战后,日本政治由自民党一统天下到多党公开竞争,日本政府对和平宪法的解释与修改,颁布有关反恐、反海盗等法律法规,这是新时期日本制定中东和非洲军事战略的又一动因。日本国内对于中东能源、贸易和投资的依赖决定其对类似索马里海盗等问题不能熟视无睹,派出护航编队并在吉布提部署军事基地是日本维护中东能源、贸易和投资利益的重要手段。
      从日本国内政治诉求来看,日本右翼政党认为在海外部署军事基地是自卫队维护本国商船不受海盗袭击的“自卫”行动;而日本左翼政党如共产党则对自民党和民主党政府在海外部署军事基地的做法提出批评,认为现阶段日本严格遵守和平宪法至关重要。尽管许多国家均在索马里海域部署了巡逻舰艇,但海盗袭击事件仍时有发生,表明向海外派出军事力量并不是解决海盗问题的有效途径。[35]
      在吉布提的军事基地是日本对和平宪法和二战后秩序的又一次“柔性突破”。2010年12月,菅直人内阁通过新《防卫计划大纲》,提出“动态防卫”概念,即平常时期就努力收集情报,进行警戒和监视,通过日美联合训练等方式提高作战能力,增强威慑力;自卫队应从以往静态的防守型转向动态的攻防型。[36] 自安倍重新担任首相以来,日本国内要求建立“正常国家”的呼声越来越高。建立“正常国家”,就要改变日本战后“经济巨人、政治侏儒”的局面,使日本成为受世人尊重的军事、政治、经济和文化“全能大国”,而不只是经济大国,为今后日本成为安理会常任理事国奠定基础。[37] 日本曾经发动的侵略战争给亚洲和世界人民带来了深重灾难,其部署海外军事力量自然也面临各方面的约束。为实现“正常国家”的目标,日本政府对内突破和平宪法的约束,对外突破联合国和国际法的约束。在此过程中日本政府采取了巧妙的“渐进式突破”方法,从强调“人道主义干预”转向“双重保护责任”,即对内强调日本政府有责任维护日本船东的利益,在吉布提部署军事基地主要出于保护日本过往船只不受索马里海盗袭击,因而说服日本国会根据具体任务制定任务导向型法案,如《反恐特别措施法》、《补给支援特别措施法》、《支援伊拉克重建特别措施法》、《海盗对策法》等;对外强调日本有责任根据安理会决议参与国际维和行动,同国际社会一道派出反海盗力量,保护国际商船不受海盗侵扰,强调这是日本向国际社会提供的安全公共产品。通过将日本海外军事部署的政治问题转变为国内和国际法律问题,日本找到了海外军事部署的法理依据,为自卫队借船出海创造了条件。
      从日本国内经济诉求来看,吉布提军事基地有助于日本维护中东和印度洋地区的贸易航线安全,阻止索马里海盗劫持日本船只,维护日本在中东地区的能源利益和投资利益。正如吉布提驻日本大使艾哈迈迪·阿里在接受《日本时报》采访时指出的:“尽管近年来索马里海盗袭击次数减少了,但仍是个大问题。我们相信日本在吉布提的(军事)存在有助于地区形势稳定。我们愿同日本建立互利共赢的伙伴关系。”[38] 日本国内推动在吉布提部署军事基地的最大利益集团是日本船东协会(Japanese Shipowners’Association,JSA),该协会要求日本政府为亚丁湾航行的日本商船提供护航、巡逻服务,并要求日本政府在亚丁湾地区建立永久性军事基地。[39] 日本船东协会的这一请求与日本民族主义势力要求自卫队“借船出海”的构想不谋而合。日本政府声称,在打击索马里海盗过程中,日本在亚丁湾急需一处军事基地,为P—3C巡逻机执行安全任务提供场所。
      从日本国内舆论来看,右翼媒体在日本在吉布提部署军事基地问题上持肯定态度,而左翼媒体则持否定态度。正如日本右派媒体之一的《读卖新闻》在2011年指出的,日本在吉布提的军事基地不同于西方大国在中东的军事基地,其目的是国际维和,是1992年日本自卫队首次在柬埔寨执行联合国维和行动以来又一次参与联合国行动。在近20年时间里,日本在世界上七个国家和地区参与维和行动,2006年日本《自卫队法》进一步明确了新时期参与国际维和行动是日本自卫队的首要任务之一,与国防任务同等重要。按照这一逻辑,《读卖新闻》认为:“日本在吉布提的军事基地有助于国际反恐行动,使美日能够合作打击中东与非洲恐怖主义,也有利于吉布提及其周边邻国。日本在吉布提的军事基地部署是日本向国际社会作出的重大贡献,提高了日本自卫队的国际声誉。”[40]
      与《读卖新闻》对日本在吉布提的军事基地持正面评价不同,《朝日新闻》等日本中左翼媒体则认为,日本在吉布提的军事基地将使日本处于进退两难的境地。一方面,日本在吉布提部署军事基地后,试图同美国等一道封锁索马里海盗出海线路,但由于军舰数量有限,索马里海盗仍然可以突破美、日、法等大国巡逻舰的封锁,在阿拉伯海甚至印度洋等更广阔的公海实施劫持行动,继续玩“老鼠戏猫”的游戏,日本在吉布提的军事基地短期内并不能取得明显成效。另一方面,与中国和印度在亚丁湾海域临时部署巡逻舰不同,日本在吉布提建立永久性军事基地,已经投入数千万美元,并建立独立的军事设施,未来关闭该军事基地不仅将造成经济损失,而且会面临巨大的政治风险。正如日本驻吉布提大使西岡淳所指出的:“索马里海盗问题既没有迅速解决的办法,也没有万能药。在可预见的将来,我们很难找到合适的理由从吉布提撤军。”[41] 但总体来看,日本在吉布提部署军事基地打着反海盗、承担国际维和任务的旗号,并且得到国内保守主义势力的“背书”。
(三)吉布提政府对日本部署军事基地的欢迎态度
      日本在吉布提部署军事基地也具备外部条件。2008年索马里海盗日益猖獗,日本派出军事专家小组,先后赴也门、阿曼、肯尼亚和吉布提考察,讨论建立军事基地的可能性。2008年5月,吉布提总统盖莱出席第四届非洲发展东京国际会议,日本首相福田康夫在与之会晤时承诺,未来五年对吉直接投资将翻倍。日本派海上自卫队赴索马里海域护航后,吉布提与日本的关系持续升温。2013年,吉布提总统盖莱出席第五届非洲发展东京国际会议,并与安倍晋三首相举行会谈。[42]
日本最终选择吉布提而不是其他海湾周边国家部署军事基地,主要出于以下原因:第一,吉布提的地理位置优越,处于曼德海峡与亚丁湾之间,连接亚洲的阿拉伯半岛和非洲之角,成为海上交通咽喉。第二,与也门、肯尼亚和阿曼相比,吉布提是弹丸小国,面积仅2.3万平方公里,人口不足90万,政策灵活务实,政局相对稳定,反对大国部署海外军事基地的民族主义势力相对较弱。第三,吉布提国土大部分是荒芜的沙漠,适合日本自卫队参与美国和法国等组织的多边军事演练。第四,尽管吉布提属于阿拉伯—伊斯兰国家,但自近代以来一直拥有法国的军事基地(现驻军2 900人左右),美国近年来也在吉布提建立了其在非洲的首个军事基地(现驻军1 500人左右),美、日、法在吉布提能够保持较好的军事交流关系。第五,吉布提经济落后,是世界上最贫困的国家之一,西方大国在吉布提的军事基地为当地带来了就业机会,基地租金占该国总收入的20%左右,因此日本自卫队部署军事基地不会受到当地政府以及非洲民众的大规模反对。
      吉布提政府主要从经济层面审视域外大国部署军事基地,对日本部署军事基地持欢迎态度。2009财年,日本政府向吉提供的各类援助达3 500万美元,其中与吉布提签署的4项双边无偿援助协议总计23.77亿日元,比2008年增长174.8%;2010年12月,盖莱总统访日,拜会日本明仁天皇和首相菅直人,双方就日本援吉3亿日元以落实吉国家社会发展设想和反海盗行动中移交被捕海盗的技术问题签署协议。[43] 吉布提总统盖莱与菅直人举行会谈时重申,吉布提将不遗余力地同日本自卫队开展反海盗合作。[44] 2011年日本在吉布提的独立军事基地建成后,吉布提驻日本大使艾哈迈迪·阿里指出:“日本在吉布提的军事基地将为日本提供重要机遇,在更广领域参与国际维和,并使日本和吉布提建立更加紧密的联系。”[45] 如前所述,吉布提允许日本建立军事基地,主要是从经济和安全的双重视角出发。日本政府在吉布提的军事基地每年租金为3 000万美元,[46] 这对于资源贫乏、经济落后、人口稀少的非洲发展中国家来说,是一笔重要的财政收入。2011年7月,吉布提外交与国际合作部长马哈穆德·阿里·优素福在公开讲话中重申欢迎日本部署军事基地,并表示“吉布提政府很高兴成为他们的东道主”。[47]
(四)美国政府对日本自卫队走出国门的推动
      冷战后,日本的中东和非洲战略一直处于矛盾之中。一方面,日本根据和平宪法强调自卫队只能用于和平与自卫目的,在中东的利益仍局限于能源、经贸和投资领域,总体上奉行不介入中东内部冲突的超脱政策;另一方面,由于美日军事同盟的结构性原因及美国深深卷入中东事务,美国多次敦促盟友日本履行超出盟约范围的义务,包括要求日本向中东派出防御力量,因此日本的中东政策又常常体现美国的意志。
      美日军事同盟这一结构因素推动了日本在吉布提的军事部署。九一一事件后,美国既面临全球反恐的艰巨任务,也面临来自中国、俄罗斯、印度和巴西等新兴发展中大国群体性崛起的重大挑战,亟需来自当时世界第二大经济体的盟国日本的安全协助,向伊拉克、阿富汗、叙利亚戈兰高地、苏丹等地区派驻维和部队与后勤部队,在吉布提部署军事基地协助打击索马里海盗,以减轻美军在中东和非洲地区的安全负担。2008年以来,因深陷金融危机,加上阿富汗和伊拉克局势不稳,美国无力向红海—亚丁湾地区派出大规模军事力量,因此鼓励日本和北约盟国在非洲之角发挥更加积极的作用。
      日本在吉布提的军事基地成为日、美和北约成员国合作的平台,有助于美国加强同北约盟国(如英、法、德)和东亚盟国(如日本)在非洲之角和阿拉伯半岛南部地区在反海盗和反恐等领域的协调与合作。长期以来,美国的盟友分为两大群体:亚太盟友,如澳大利亚、日本和韩国等负责亚太事务;大西洋盟友,如加拿大、英国、法国和德国等负责大西洋事务。美国的亚太与大西洋盟友之间的互动相对较少。索马里海盗危机爆发后,美国有意在亚丁湾地区促进美国亚太盟友与大西洋盟友的战略合作。日本国会先后通过《反恐特别措施法》、《补给支援特别措施法》、《支援伊拉克重建特别措施法》等法案,为自卫队在国外活动奠定了法律基础。[48]
      截至2011年,美国、法国和日本均在吉布提部署了军事基地,德国、意大利等欧洲大国也在北约框架下,在吉布提部署了临时反海盗军事力量。日本在吉布提的军事力量有助于美国在西亚和非洲之角地区整合欧洲和东亚盟国的力量,在打击非洲之角“基地”组织成员方面,日本在吉布提的军事基地同样发挥重要支撑作用。[49] 2011年,美国部署在吉布提的“非洲之角联合任务小组”总司令、海军少将迈克尔·弗兰肯(Rear Admiral Michael Franken)与法国一道,热烈欢迎日本在吉布提部署军事基地,并对日本指出:“我认为那些关于你们只能在特定地区执行任务的狭隘观念已经过时了。现在你们的活动必须是全方位的,拓展日本活动的地域范围,这是关键。日本人民就应当这样看待日本在这里的基地。”[50] 美国海军少将的上述言论表明:奥巴马政府鼓励美国的大西洋盟友和太平洋盟友在印度洋开展合作,承担安全义务,弥补其在中东和非洲军事力量之不足。

结 束 语

      日本的海洋战略长期以西太平洋为重点区域。21世纪初以来,日本政府以参与国际维和、维护日本商船不受侵扰为由,向西印度洋拓展影响力。索马里反海盗的国际联合行动为日本军事力量远洋出海提供了“契机”。
      首先,日本在吉布提的军事基地是观察安倍“积极和平主义”的重要视角。日本将反海盗视为拓展军事实力的“良机”,并依托中东和非洲平台宣示日本的军事存在具有重要价值。2008年索马里海盗的猖獗严重影响了日本在亚丁湾海域的商船航行安全,也为日本借船出海、在中东地区部署有史以来亚洲大国在中东和非洲地区的首个军事基地提供了战略机遇。2015年1月,日本防卫大臣中谷元视察日本在吉布提的军事基地,强调今后该基地的功能除反海盗外,还包括反恐功能。日本人质后藤建二与汤川遥菜被“伊斯兰国”武装分子杀害后,安倍宣布将继续奉行“积极和平主义”政策,兑现提供2亿美元支持国际社会打击“伊斯兰国”的承诺,向中东派出更多武官,这意味着未来日本在吉布提军事基地的主要任务将从反海盗向反恐和应对突发危机的方向转变。联系日本在海外部署军事基地、“违宪”扩展军事存在等一系列举动,日本的“积极和平主义”应该引起足够的重视。2015年1月,日本防卫大臣中谷元再次表示,日本必须制定永久派遣法律,使自卫队随时可部署海外就是其中一例。
其次,日本在吉布提的军事基地是日美军事同盟再定义和日本国内安全机构整合的重要尝试。吉布提军事基地显示美日军事同盟的战略协作在地域覆盖上得以广泛延伸,同时更凸显日本在军事同盟中的分工有所增进。日本前防卫大臣小野寺五典在其撰写的《修改自卫队法以应对新威胁》一文中,突出强调日本必须深化日美同盟合作和修改自卫队相关“约束性”法律的必要性和重要性(集体自卫权就是其中之一)。[51] 为积极迎合其在军事上的战略演进,日本还进行了国家安全决策机制的重大内部改革。2013年11月27日,日本参议院召开全体会议,自民党、公明党、民主党等通过法案,批准创建“国家安全保障会议”,后者将成为日本外交和安全政策的“指挥部”。国家安全保障会议以首相、外相、防卫相和内阁官房长官“四大臣会议”为核心,首相亲自出任主席。此外,由国家公安委员长、国土交通相等阁僚参与的“九大臣会议”,首相根据需要召集相应阁僚参加的“紧急事态大臣会议”,与“国家安全保障会议”一道,成为影响未来日本安全战略制定的重要机构。[52] 更为重要的是,“国家安全保障会议”的组建标志着由首相官邸直接领导下的安全防卫体制业已形成,而在决定日本未来军事发展、国家安全等相关问题上,首相及政治家的个人权利有无限放大之嫌。
      再次,日本以保护海外经济利益为由拓展中东和非洲政治影响力的做法值得警惕。日本在吉布提的军事基地,既具有维持其在中东和非洲能源与贸易利益的地缘经济意义,又有类似于西方大国在中东军事基地的地缘政治意义,且这种地缘政治意图经过所谓“承担国际责任”的包装。与美国、英国、法国和俄罗斯在历史上长期关注大国在中东的相对军事影响力并努力通过海外军事基地确立自己的势力范围不同,日本在吉布提的军事基地的表面出发点是反海盗,而不是谋求主导权、拓展西方民主价值观、维护地区稳定、遏制地区大国构成的威胁等。尽管日本在吉布提的基地部署在短期内具有目标单一性和任务导向性的特点,但中长期的战略目标仍不明确。2012年版《防卫白皮书》指出:“美日同盟是日本国防政策的支柱”。[53] 日本在吉布提的军事基地具有同中国争夺非洲大陆、锻炼日本自卫队远洋作战能力、增强日本军事大国意志、扩大日本自卫队与美国、西欧大国军事合作平台的地缘政治涵义。
      最后,日本在吉布提的军事基地部署对中国拓展在非洲的政治和经济影响力具有启示意义。从经贸层面来看,中日在吉布提、非洲之角乃至整个非洲都存在一定的竞争关系。截至2010年,中国在吉布提的邻国埃塞俄比亚投资额达25亿美元,2010年上半年,中国与埃塞俄比亚双边贸易额突破8亿美元,中国在南、北苏丹投资额则超过了200亿美元。随着在中东和非洲之角的经济影响力不断提升,中国在该地区的政治和军事影响力也在不断增强,引起日本的不安。2012年以来,中国承建埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴至吉布提港口的电气化铁路,总投资40亿美元,其中约70%由中国进出口银行提供优惠贷款,有望于2015年年底建成通车。日本在吉布提的军事基地,有助于其改善同中国在西亚与非洲之角外交博弈过程中所处的不利地位。[54] 同时,从反海盗层面来看,中、日、韩三国的索马里护航编队已经形成协调与合作机制,目前中日护航编队的交流渠道畅通。中日两国继续扩大在索马里海域的信任与合作,参与联合搜救与反海盗演习,建立更加稳定的两军磋商机制,仍具有较大潜力。
      时至今日,中国仅仅将吉布提作为后勤补给站,而不是像日本那样建立军事基地。中国在中东和非洲地区无需部署永久性军事基地,但任务导向型的海外柔性军事部署已经成为新时期中国维护在中东和非洲投资利益、侨民安全和展现中国负责任大国形象的重要手段。日本自卫队走出国门面临的障碍主要是国内和平宪法与国际法,中国军事走出去面临的主要障碍是中国长期奉行的外交原则,即中国坚持走和平道路,以经济发展为中心,奉行防御性国防政策,不搞海外军事扩张,不在他国领土部署军事基地。同时,中国的军事力量正在不断走向世界,承担国际维和、护航、培训等任务。值得注意的是,不久前中国从也门撤侨的第一目的地选在了吉布提,这既说明吉布提等非洲国家战略位置的特殊性及重要性,同时更表明中国需要在类似于吉布提这样的、具有突出地理优势的国家或地区设立战略补给,为中国海外利益的延伸与拓展保驾护航。当然,与日本在吉布提部署军事基地、维护“私利”的本质不同,中国在南苏丹、苏丹达尔富尔、刚果(金)等维和部队受联合国指挥,是中国参与非洲安全治理的重要途径,是中国向非洲提供的安全“公共产品”。
      另外,新时期大国在海外军事部署的功能发生了变化,即从传统的作战、遏制与威慑等军事功能转向赈灾、护航、搜救、撤侨等民事功能,中国的索马里护航编队、非洲维和部队和非洲军事培训项目等既出于维护中国海外经济、能源和侨民安全的考量,又是在联合国框架下参与全球治理的重要手段,是中国作为安理会常任理事国应承担的国际责任,体现出中国的新国际主义和多边主义思想,也是中国构建利益共同体和命运共同体的现实需要。
[收稿日期:2015-01-05]
[修回日期:2015-03-24]
[责任编辑:陈鸿斌]

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