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“一带一路”战略的南亚方向与印度的选择
赵干城 2015-06-09
简介
“一带一路”战略自2013年由中国国家主席习近平首倡后,经过一年多的规划,于2015年3月在博鳌亚洲论坛上正式发布了由国家发改委、外交部和商务部共同拟定的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路愿景与行动》文件(下称“愿景与行动”),中国的国家战略进入了全面实施阶段。由于中国巨大的经济体量和日益上升的国际地位,这项国家战略得到了众多国家的积极回应,也引发了热烈的讨论。与该战略相关的其他机制和机构的发展,例如“亚投行”的筹办和建立,更产生了大量国际互动,成为2015年的一件国际大事,说明中国的“一带一路”战略是顺应国际潮流之举。
正文
“一带一路”战略自2013年由中国国家主席习近平首倡后,经过一年多的规划,于2015年3月在博鳌亚洲论坛上正式发布了由国家发改委、外交部和商务部共同拟定的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路愿望与行动》文件(下称“愿景与行动”),中国的国家战略进入了全面实施阶段。由于中国巨大的经济体量和日益上升的国际地位,这项国家战略得到了众多国家的积极回应,也引发了热烈的讨论。与该战略相关的其他机制和机构的发展,例如“亚投行”的筹办和建立,更产生了大量国际互动,成为2015年的一件国际大事,说明中国的丝路战略是顺应国际潮流之举。
“一带一路”战略推进路径从一开始就是陆海分明的,“一带”聚焦在欧亚大陆,“一路”主要重点在东南亚及由此延伸至波斯湾和西亚北非,两者都有着强烈的历史传统和路径。另一方面也同样值得思考的是南亚路径。南亚是中国的西南周边,与中国被内陆紧锁的边疆省份山水相连。在“一带一路”战略提出初期,南亚的关联性并不是很清楚,这主要是由于南亚的地理位置正处于“一带一路”发展路径之间,北上与中亚相连,南下接通广袤的印度洋,历史上南亚亦因这个特殊的地理位置而在古丝绸之路的交集中发挥重要的影响。事实上,早在2013年5月李克强出任总理后首次出访印度与巴基斯坦两国时就已经分别提出建设中巴经济走廊和孟中印缅经济走廊的倡议,这或可视为“一带一路”战略的先声。

“一带一路”战略的南亚发展路径

 
南亚次大陆虽然有上述地理上的便利,在“一带一路”战略的两个方向都具有发展的巨大潜力,但在目前的地缘现实中,因阿富汗问题的变局,以及伊朗仍然受制于西方主要国家的制裁,使得南亚自身在陆路这一方向的发展上受到较大制约。由于“一带一路”战略的关键是“贯通”,即以基础设施建设为主推进中国与邻国的互联互通,因此相关国家的稳定是决定性的。南亚在北上和西进的两方面都存在较大变数,尽管南亚自身有广袤的发展空间。从这个角度观察,在“一带一路”战略的推行中,南亚可能成为一个独立的变量,即在多大程度上南亚将与该战略发生关联性可能取决于中国与相关南亚国家的互动。例如,与南亚的互联互通将主要是在中国与南亚国家的对接,其他外部因素的影响可能相对较小。这从中国发布的“愿景与行动”文件的行文措辞也可得出类似的结论。如文件指出,在丝路经济带计划中,依托的是中国—中亚—西亚、中国—中南半岛等国际大通道,海上丝路计划则强调中国沿海港口过南海到印度洋延伸至欧洲,中国沿海港口过南海到南太平洋。虽然文件也指出了“中巴、孟中印缅两个经济走廊与推进一带一路建设关联紧密,要进一步推动合作,取得更大进展”,但从上述两大主要设想的路径来看,欧亚大陆方向并不与南亚对接。即使是海上,“到印度洋延伸至欧洲”的路线其实也无需依托南亚。因此,南亚作为独立的变量,在该战略的实际推行中,将发挥辅助或助推的作用。
尽管如此,这并没有降低南亚在“一带一路”战略中的地位。因为南亚同为中国的重要周边,而且是中国近年来经营较好的周边,形势相对稳定,部分地区的动乱局面总体上也向着较良性的方向发展,包括长期遭受战乱的阿富汗。鉴于“一带一路”战略是中国周边战略重要组成部分,其发力的逻辑起点也是中国的周边地区,因此发展相对比较稳定的南亚主要国家有理由成为该战略的重要推进区域。这也部分解释了为何李克强担任中国政府总理后于2013年5月首访选择印度和巴基斯坦,在那里正式宣布中国有意推进中巴和孟中印缅两个经济走廊的建设,这实际上早于中国正式宣布“一带一路”战略。2015年4月,习近平主席同样将该年的首访选在巴基斯坦,双方随后发布的联合声明亦强调了中巴经济走廊是“一带一路”战略的重大项目。中国与南亚主要国家的这些互动显示了中国高度重视南亚的地缘经济作用,希望通过共商、共建、共享的原则,与周边国家紧密合作,打造和谐共赢的新周边。南亚因各方面条件,或也有可能创造中国周边战略的新范式。

印度对中国“一带一路”战略的应对

 
印度是南亚的核心大国,居于次大陆中心地位,其特殊的地理位置造就了南亚特有的地缘政治格局,即印度和所有其他南亚国家都交接相邻,而这些国家相互之间大部分都不接壤。在所有南亚国家中,印度与中国有着最长的陆地边界。作为中国西南边疆最重要的邻国之一,印度如何应对丝路战略有着重要意义。
在丝路战略推行中,与印度关系密切的是孟中印缅经济走廊(即BCIM倡议)。该倡议事实上早在20世纪末就由云南的学者提出,并据此建立了与相关国家在学术层面的讨论。进入新世纪后,随着中国西部大开发战略的实施,该倡议因其对云南的潜在战略意义而得到高度重视。所谓潜在意义,显然是因为该倡议的地缘政治与地缘经济的双重含义,但也正因为这双重意义,在新世纪以来的地缘政治现实中,该倡议进展比较缓慢,甚至几度陷于停顿。这里所谓地缘政治与经济的双重含义,主要是指相关国家之间在政治上尚不具备充分信任的条件,由此导出的一系列从政治猜疑到安全担忧的问题,以及经济上,由于中国的快速发展和急剧成长的经济实力,使得相关国家对由此产生的地缘经济扩展意义的认识亦不易达成一致。在这些考量中,印度都居于突出的位置。
印度虽然从未正式反对BCIM倡议,但该倡议始终停留在二轨讨论层面而无法成为政府间的协商行动反映了一个基本的事实,即在政府层面该倡议并没有得到一致支持。现在的问题是当这个倡议成为政府的正式建议,是否有助于消除这种不一致呢?李克强总理2013年5月访问新德里时正式提出孟中印缅经济走廊设想,印度做出了积极回应,并表示印度外交部将成立相应的工作小组,以便就这个设想的进程开展协商。同年10月,印度总理辛格再次访问中国,双方再次就这个问题进行了讨论。但值得注意的是,10月24日辛格总理应邀在中央党校发表演讲,提到中印合作的八个领域和七项原则,没有提及中国在几个月前提出的经济走廊开发设想。由此或可判断,印度仍然没有对此做出全面的积极回应,尽管印度外交部确实为此成立了工作小组。
2014年印度大选,执政十年的国大党黯然下台,取代的是莫迪领导的人民党政府。莫迪因其对印度民众的经济承诺而获得压倒性胜利,反映了印度公众对经济发展的期望。2014年9月,中国国家主席习近平对新德里进行正式访问,中印发表的联合声明提到了这条经济走廊建设,“双方注意到在推进孟中印缅经济走廊合作方面取得的进展。双方忆及孟中印缅经济走廊联合工作组第一次会议,同意继续努力,落实会议达成的共识。”声明提到的第一次工作会议是2013年12月在昆明举行的,2015年1月在孟加拉的库科斯巴扎举行第二次会议,第三次则预定2015年底在加尔各答举行。从程序上看,关于该走廊建设的讨论已经走上第一轨道,但似乎仍停留在讨论层面,实际推进仍然有限。笔者今年1月访问新德里,与外交部有关官员及智库学者讨论,明显感觉到印度的犹疑和忧虑,大致可概括为以下几点。
首先是安全方面的担忧。孟中印缅经济走廊的一个标志性推进是所谓“K to K”,即从昆明到加尔各答通道,通过这两点将四国连接,需要基础设施和通信设施的建设,并在此基础上引入产业投资,造福地区工业和民众就业,等等。这个巨大的项目在印度将最终涉及其东北部地区。[1]在印度看来,该地区是国家安全的敏感区域,不但和中国有边界纠纷,而且该地区其他邦亦存在较多反政府武装力量。印度前总理辛格曾经表示,这些地区的反政府武装力量是对印度国家安全的最大威胁。由于上述问题都无解决的时间表,印度对开放边境地区自然心存疑虑。
其次,相比较印度本土地区而言,东北部地区与其他经济发达地区的联系较弱。由于地理原因,东北部与印度本土通过一条狭窄的走廊相连接,陆路交通极其不便,这使得印度联邦政府对该地区的管辖相对较弱,发展严重滞后。20世纪末,印度政府意识到这点,制定了“边境地区发展计划”(the Border Areas Development Program),但收效有限,该地区仍然是印度最落后的地区之一。近年来,出于种种考虑,印度政府在东北部地区基础设施建设有所加强,但主要是用于军事目的,而非民生建设。至于这最终是否同样助力经济发展,现在还不确定,但印度政府要加强对该地区控制的意图还是很明显的,看不出这种加强会有利于展开地区性的国际合作。
再次,印度莫迪政府虽然视经济发展为施政重点,但在捍卫自身利益方面并不含糊,其中也包括在竞争中保护印度的产业和就业等,因此在和竞争能力更强者展开合作时当然很警惕。在印度学界,将“一带一路”战略视为中国经济扩张的看法并不少见。
最后,印度地方政府在经济上的自主权较大。在任何地区国际合作中,地方政府因利益不同就会不愿实施联邦政府的主张和法令,甚至制造各种障碍阻止合作的进行。这样的戏码在印度一再上演,对“一带一路”战略的实施亦可能产生消极影响。
尽管存在这些因素,但印度对中国提出的“一带一路”战略总体是积极的,特别是印度早在2012年就首先提出的“金砖”发展银行倡议,现已进入实施阶段。虽然该银行总部将设在上海,但总裁将由印度人担任。中国倡议的“亚投行”,印度亦积极加入,是首批创始成员国,且有可能成为仅次于中国的第二大出资国。此外,对“丝路基金”等与“一带一路”有关的金融安排,印度都持积极态度。印度充分认识到亚洲新一轮开发计划已在路上,印度自然要赶上这个趟,从而既成为这一波开发的贡献者,更要成为受益者。

莫迪政府的经济优先政策与中印关系

 
继习近平主席2014年成功访问印度,印度总理莫迪亦于2015年5月对中国进行了上任以来的首次正式访问。莫迪因去年大选而刮起的旋风自上台一年后基本已经褪尽,与很多分析一致,印度新一届政府的施政重点确实是经济发展。莫迪总理虽然有非常积极的大国外交,但从莫迪发表的言论来看,大国外交的地缘纵横似乎并非是重点,他更强调的大都是对印度投资环境的赞美,突出印度的经济增长新趋势,希望更多外国直接投资青睐印度的意图十分明显。应当说,印度式的以经济发展为首要的方针与中国的“一带一路”倡议是可以对接的,也完全可以为两国间“发展的伙伴关系”注入新的内容。
莫迪访问中国是在“一带一路”战略进入全面推行的时候进行的。根据中印两国达成的协议,中国承诺未来5年对印度投资200亿美元(这和奥巴马访印承诺的40亿美元投资形成鲜明对比),并且中国也愿意积极参加印度铁路的系统升级和高铁建设,业已派出相当规模考察团进行实地调研。尽管中国对印度未来可能的投资和铁路方面的合作并不直接与丝路倡议挂钩,但印度作为对基础设施建设需求最大的亚洲国家之一,显然可以成为正在形成的以“一带一路”倡议为核心的亚洲地区合作的伙伴。事实上,印度也启动了自己的环印度洋合作计划,希望促进以其为中心的地区合作进程。就孟中印缅经济走廊开发而言,虽然印度对中方的主张存有疑虑,但印度对该地区包括其东北部地区各邦的发展,以及与孟加拉国和缅甸的合作,是持有强烈意愿的。印度对印缅公路和印孟边境合作都有投入,说明印度对地区合作并不持对立态度。从这点出发,中国提出的“一带一路”倡议亦是一个契机。莫迪此次访华,与中国领导人讨论这方面的合作是题中应有之义。相信只要是有利于印度经济发展的项目都会得到印方认真对待。
缺乏足够的相互信任历来是中印关系的一大问题,但双方关系发展的历史经验表明两国并不是在相互信任建立起来后才合作的。由于种种原因,导致中印缺乏信任的一些问题尚未解决,也没有时间表,但早在近20年前中国国家元首访问新德里时就强调,一些问题没有解决并不妨碍两国发展正常的国与国关系,也不影响双方在其他领域的合作。这个方针的正确性为新世纪以来中印关系的发展所证实,迄今仍然是中国对印政策的基石。中印两国在诸多可以合作的领域已经建立起各种机制,经贸更是有蓬勃发展的势头,这客观上为双方建立互信创造了条件。
“一带一路”倡议的实施是中国新一届领导推出的重大战略举措,旨在以亲、诚、惠、容的方针推动与周边国家的合作共赢进程。印度是中国重要的周边国家之一,寻求与印度的合作也是中国这项战略的题中应有之义,其中的关键可能是双方在印度洋的交集。因为“一带一路”战略的南亚方向是与印度洋的互联互通联系在一起的。中印间在这方面目前仍缺乏互信,但双方恐怕还是要循着利益汇合点的轨迹寻求合作的可能,在此过程中逐渐提升互信。历史可以照亮现实,也可能遮蔽愿景。莫迪政府以发展为己任,应有充足的理由与中方携手推动中印“发展的伙伴关系”再攀新高。

文献来源:《当代世界》


注释:

[1] 这里讨论的印度东北部地区系指印度东北部阿萨姆等6个邦,不包括所谓的“阿鲁纳恰尔邦”,即我藏南地区,这是两国尚未解决的边界领土争端的主要部分,中印边界问题非本文讨论主题。特此说明。