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东南亚地区海事安全合作的国际化:东盟海事论坛的角色
周玉渊 2015-01-20
东盟 东盟海事论坛 东盟海事论坛扩大会议 美国 日本 中国
简介
东南亚地区安全的国际化主要表现在三个层面:东盟推动的地区安全结构和规范的国际化、东盟少数国家推动的安全议题的国际化以及域外国家推动的国际化。作为小国和海洋自然灾害频发的地区,东盟国家需要借助国际社会尤其是大国来帮助维护自身的海事安全,这是东盟国家推动海事安全合作国际化的根本性原因。为了维护本国经济安全和战略利益,美国和日本一直是推动东南亚海事安全合作国际化的重要外部力量,东南亚地区的海事安全合作长期是由美日主导的。东盟海事论坛及扩大会议建立后,东盟在本地区海事安全合作中的中心地位得以机制化并被大国承认。东盟海事论坛扩大会议为东盟国家与美国、日本、中国等大国开展海事安全领域的功能性合作提供了重要的平台。然而,东盟海事论坛扩大会议等国际化平台并不适合讨论南海争端问题,因为相关国家的参与很容易加剧问题的复杂化。目前来看,双边途径是解决南海争端最可行的方式。
正文
从新加坡、印尼、马来西亚三国共管马六甲海峡到《南海各方行为宣言》,从打击海盗到应对飓风海啸等自然灾害,从传统安全到非传统安全,海事安全合作一直是东盟的一个重要合作议题。2010年,根据《东盟政治安全共同体蓝图》,东盟成立了东盟海事论坛,为东盟国家的海洋安全合作提供了新的平台,两年后,东盟海事论坛扩大会议召开,使其成为又一个以东盟为中心的国际多边合作机制。东盟海事论坛谈论的议题包括防务、海洋安全、渔业合作、打击海盗、人道主义救助、科学考察等涉及海洋合作的各种议题。东盟海事论坛的成立以及东盟海事论坛扩大会议的机制化反映了东南亚地区海事安全合作制度的完善和程度的加深。东南亚地区的海事安全合作正在从早期美日占主导地位向以东盟为中心的方向发展。与此同时,中国与东盟海上安全合作的意愿开始增强,成为推动东南亚海事安全合作的重要外部因素。本文第一部分梳理东盟国家安全国际化的基本路径;第二部分从美国和日本的角度来理解由域外国家推动的安全国际化;第三部分通过东盟海事论坛及扩大会议来理解东盟在东南亚海事安全合作中的中心地位,并分析美国、日本和中国在海事安全合作中的不同角色。

一、安全国际化:东盟国家实现安全的基本路径

安全国际化是相对于双边途径的概念,指通过借助第三方或多方来应对安全威胁、推动多方安全合作的路径选择。从马来西亚与新加坡将白礁岛的归属交由国际仲裁法庭判决,到菲律宾当前试图通过国际仲裁法庭来谋取中国所属的南海岛礁,再到扩大化东盟安全机制如东盟地区论坛和东盟海事论坛、吸收大国加入《东南亚友好合作条约》、极力维护和巩固与域外大国的保护关系,东南亚国家极力通过国际化的安全合作来维护地区和本国的利益。本质上,借助国际化获取安全保障是小国生存政治的反映。一方面,东南亚国家以大国为邻,与周边大国形成密切的相互依赖关系的同时,围绕领土、主权、经济安全、文化和社会安全等也产生了一系列导致东南亚国家担忧的安全问题。因此,吸引更多的域外大国介入地区安全治理结构、在大国间维持谨慎的平衡、甚至鼓动和利用域外大国制衡域内大国是东南亚国家应对地区安全问题的基本战略选择。[①] 另一方面,虽然近些年来东南亚地区以其骄人的经济增长速度而引人注目,但与此同时,东南亚乃至整个东亚地区也是自然灾害等非主观性伤害最严重的地区。也就是说,经济的快速增长与小国的脆弱性同时存在,这不仅要求东盟国家加强彼此的合作,还为域外大国参与地区安全治理结构提供了空间。
东南亚地区安全国际化路径表现在多个层面:一是由东盟推动的地区安全结构和规范的国际化。东盟相关的政治制度和安全框架安排基本都呈现出这一特征;[②]二是由国家推动的安全问题的地区化乃至国际化。这一类型更多是国家层面的,其因为成员国间的认知和利益不同往往很难取得东盟层面的共识,因此只局限于个别国家;三是域外国家推动的国际化。域外国家包括美国、中国和日本等国在影响和塑造东南亚地区的安全结构上发挥着关键的作用,如美国亚太再平衡战略的提出及对东亚多边外交和安全的重视、根据日本倡议建立的东盟地区论坛和东盟海事论坛扩大会议,以及近些年来日本在东南亚地区日益增加的安全倡议和安全投入。
第一个层面,东盟推动的地区安全结构和制度的国际化是东盟地区安全的常态和基本战略选择。东盟国家的地缘位置一开始就决定了东盟的安全理念和安全合作框架不仅仅是为了解决地区内问题,更是为了有效地应对与周边大国的关系。但显然东盟国家自身的实力是非常有限的,这就要求东盟国家必须首先加强自身的地区一体化和政治安全合作进程,凸显自身在地区一体化和安全结构中的重要地位,进而获得更多大国的承认和重视。其次推动东盟制度、规范和共识的国际化,虽然东盟在安全问题上的规范和共识更多只是对联合国宪章和国际法惯例的内化,但是在与其他大国互动过程中,这些规范和共识又深深烙上了东盟的印记。确切地说,东盟通过集体行动能够在一定程度上保障东盟的共识和规范能够在更大地区范围内得以适用,这一过程也确定了东盟在地区安全框架的中心地位。还有也是最重要的一点是,在借力大国上,东盟一方面拉住大国来应对弥补东盟在地区安全治理上的局限,这不仅体现在传统安全领域,也体现在问题更复杂的非传统安全领域。另一方面,在大国间维持巧妙的平衡,使东盟在地区安全形势中处于更加有利的位置。从上述可以发现,东盟的安全合作是一种复杂多元的体系互动过程,东盟既有建构安全共同体的理想,[③]也希望通过制度优势来确立在地区安全结构中的中心地位,[④]更极力通过借助和平衡大国的现实选择来保障地区的安全利益。[⑤]《东南亚友好合作条约》、东盟地区论坛、东盟防长 、东盟海事论坛扩大会议等安全平台的推进过程正是东盟推动地区安全结构和制度国际化的突出反映。
第二个层面,东盟少数国家推动的安全问题的地区化和国际化主要指一个或多个国家通过地区层面或国际层面讨论和解决相关安全议题的努力。其基本包括两种途径:一是将本国关心的议题极力通过东盟层面加以渲染,使其转化为东盟的关切,从而试图通过东盟的表态来形成对域外相关国家的压力。如菲律宾一直将东盟视为是自己可以用来渲染南海问题并能从中获益的平台。1992年在马尼拉召开的第25届东盟外长会议上,东盟正式发表了东盟第一份关于南海问题的正式宣言——《东盟南海宣言》。据东盟前秘书长鲁道夫塞维利诺所言,《东盟南海宣言》的最大推手正是菲律宾。[⑥] 更重要的是,这种行为在塑造和影响国际社会对相关议题的认识和立场上发挥着非常大的作用。从这一角度,东盟在某些安全议题如南海争端上发挥着认知共同体的角色。即国际社会在很大程度上更愿意相信乃至支援这一由小国组成的地区组织。这事实上导致了一个非常突出的问题:国际社会包括政府和舆论很大程度上并不会关注南海问题的本源,即南海的历史。相反,更多是从权力现实的角度将中国的正常行为理解为大国对小国的欺凌。[⑦]二是从国际层面寻求支持或解决途径。新加坡和马来西亚将白礁岛交由国际仲裁法庭仲裁为通过国际途径解决地区领土争端提供了一个重要案例。而相对应,东盟争端解决机制的缺失以及东盟的低效使相关国家更愿意通过借助域外国家介入或国际仲裁的方式来达到自身的目的。如菲律宾等国积极拉拢和利用美国在东南亚的军事和战略存在,寻求美国对其非法行为支持和背书。但这里需要辨明的是,主张通过国际仲裁途径解决的一方并不自然具有道德优势及合法性。就菲律宾和越南而言,它们将争端国际化的提议或实践很大程度上是利用了其在与中国对抗中的弱国身份、以及美国等大国对中国的防范等条件。相反,如果纯粹从国际法的角度,中国不仅有非常详实的历史事实能够证明中国长期以来对南海岛礁有着明确的主权主张,而且对争议岛礁也确实行使了管辖权,因此即使将中越南海主权争议交由国际仲裁法庭的情况下,中国的胜算也会更大。[⑧]
第三个层面,域外大国通过推动相关安全议题的国际化来实现各自的战略目的。从重返亚太到亚太再平衡,美国奥巴马政府加大了对亚太地区的关注力度,尤其是改变了小布什政府时期美国对东盟相对不重视的态度。奥巴马政府对东盟多边机制给予了更大重视和投入,2012年,美国提议将东盟海事论坛扩大会议机制化反映了美国对亚太地区权力格局和地区形势变化的回应。一方面,东南亚海域的航行和航空自由与安全对美国的经济和军事安全具有重要意义,与东南亚国家的海事安全合作在美国的全球海洋战略中就占有重要地位。另一方面,近些年来中国的快速发展以及在南海等区域进行的正常的维权和履责活动被美国和一些周边国家视作是对现状的破坏,是对地区和平稳定的威胁。为此,美国一方面加强在该地区的军事安全存在,另外则需要加强与地区组织、盟友和朋友的政治安全合作。这种认识显然已经成为美国和一些周边国家合力推动南海等问题国际化的重要认知前提。在美国等看来,尽管南海问题有愈演愈烈之势,但当前在解决南海问题上缺乏有效的合作和冲突解决机制。虽然美国并不是南海争端中的前线国家,但是如果这一形势继续恶化,在与所谓的东南亚盟友和新型大国关系的中国之间,美国将不得不进行慎重考量和选择,这将使美国处于相对被动的位置。因此,通过积极推动和支持地区内的合作和冲突解决机制,极力维持现状是美国当前对南海问题的基本立场。[⑨]这就可以解释为什么美国对东盟海事论坛的扩大化以及机制化如此热情。在很大程度上,美国对东盟海事论坛抱有希望和期待,美国希望这一论坛能发挥推进相关国家在功能领域的合作、降低冲突和对抗的程度、成为影响和塑造相关国家在南海等问题上的政策和行为的合作机制。[⑩]

二 、大国推动的东南亚海事安全合作

东南亚海域是连接东亚大国与外部世界的重要能源、贸易通道,在地区乃至国际经济政治格局中占据非常重要的地位。这构成了东南亚国家与外部大国加强海事安全合作的重要现实基础。相对于这一静态的因素,近些年来,随着南海问题的升温,美国、日本国家总体战略和海洋战略的调整,加强与东盟的海事安全合作成为美日等国介入地区事务和谋取国家利益的重要战略抓手。
(一)美国与东盟海事安全合作
2007年10月,美国发布了新的海洋战略《21世纪海权合作战略》(CS21),取代了1986年制定的以消除苏联远海威胁为目标的海洋战略。这一战略强调预防战争与赢得战争同样重要,该战略指出在和平时期,美国海军应该加强与其他国家的合作。与冷战前争夺海洋霸权的战略相比,当前美国的海洋战略一方面致力于巩固美国的海洋霸权,另一方面则更强调和平时期美国海军应具备人道主义救援和应对灾害(HA/DR)的能力。这与威慑、力量投射、前线存在和海域控制共同构成了美国海军的六个核心能力。[11] 这一战略转变为理解新时期美国与东盟的海事安全合作提供了基本的思路。
CS21明确指出了美国海洋力量重点关注的两个区域,一个是西太平洋,另一个是波斯湾/印度洋。美国在东亚海域有两个重要利益:一是在该地区海域的无障碍通行,即确保在任何国家12海里主权范围以外海域的自由通行。这对于美国的经济和战略利益具有重要意义。在每年通过南海的5万亿美元贸易额中,与美国相关的贸易超过1万亿。[12] 同时,无障碍通行也是保障美国军事侦察、部署和投射的重要前提。二是东南亚地区的和平与稳定符合美国利益,冲突或安全形势的恶化将会给亚太地区的贸易、投资带来冲击,同时对美国的同盟体系和战略部署能力形成巨大的压力和挑战。[13] 因此,加强与东南亚国家的海事安全合作在美国的东南亚战略中一直占据着非常重要的位置。2004年,美国曾向东南亚国家提出了“地区海事安全合作倡议”(RMSI),但因为印尼和马来西亚两国的疑虑和担心而搁浅。奥巴马政府时期,一方面,CS21的制定为美国与东南亚国家的海事安全合作提供了一个重要的战略指南,自然灾害频发和海域安全形势不确定的东南亚地区被视为是美国新海洋战略的重要试验田。另一方面,美国总体战略向亚太倾斜,在美国看来,海事安全合作不仅是巩固美国与地区国家和组织的重要合作领域,更能借此来塑造海洋行为规范、建立机制化的合作框架(如东盟海事论坛扩大会议)、影响甚至遏制中国。
在传统安全领域,美国与东南亚国家海事安全合作的主要形式是联合军事演习。美国每年在亚太地区举办700项培训项目,举行170场军事演习。[14]在冷战时期,美国就与该地区盟友泰国、菲律宾建立了年度联合军演合作机制,即“金眼镜蛇”(Cobra Gold)和“肩并肩”(Balikatan)联合军演。[15]冷战时期联合军演的目的主要是遏制共产主义的扩张,而在新的形势下,维和、海事安全和灾难救援等成为演习的主要内容。从1984年开始,美国每年就与东南亚国家开展海上战备和训练联合演习(简称卡拉特,CARAT),在新时期,打击海盗、反恐和人道主义救援已经成为卡拉特新的演练内容。9·11事件发生后,从2002年开始,美国又与东南亚国家开展了 “东南亚合作反恐” 年度演练(SEACAT)。在联合演练之外,美国也向东南亚盟友和伙伴国提供培训和设备,包括雷达、巡逻机等,提高这些国家控制水域的能力。美国通过军售和直接捐赠两种形式加强对东南亚国家的技术转让,技术转让以提升海域态势感知(MDA)为重要目标,即技术转让能够帮助东南亚国家更加清晰地了解自身海域动态。为了帮助东南亚国家获取侦察数据从而更有效管控水域,美国资助泰国、印度尼西亚、菲律宾在主要航道建立雷达站,升级马来西亚的海岸预警站。[16] 美国还将新型P-8侦察机和最新型朱姆沃尔特(Zumwalt)级驱逐舰部署在该区域。[17] 美国负责东亚和太平洋事务助理国务卿丹尼尔·拉塞尔(Daniel R. Russel)表示在今后两年将为地区盟国和伙伴国提供1.56亿美元的民用海事能力投资,还将扩充在这一地区的安全部署。[18] 2013年10月,美国国务卿克里访问越南时宣布美国将放松对越南的武器禁运,并向越南提供1800万美元援助用于加强越南的海岸巡逻能力。[19]虽然克里声称美国的援助并不针对中国,但其造成的影响非常恶劣。正是在在其访问越南后,越南爆发了大规模的反华示威活动,给中国在越企业造成了巨大损失。
人道主义和民事行动是21世纪以来美国与东南亚国家海事合作新的也是成效非常显著的重要领域。目前美国已经形成了一套包括不同参与方的人道主义民事行动体系。美国的人道主义民事行动不仅仅是单纯地应对危机和灾难,它更致力于通过解决受灾人群的基本需求来消除不稳定的根源。[20] 在2004年印度洋海啸后,美国建立了“太平洋伙伴关系”(Pacific Partnership)机制,通过提供人道主义、医疗和工程援助以及加强与相关国家的安全关系,提升与亚太国家、军队和非政府组织在灾难救援上的协作能力。美国海军已经成为东南亚国家灾难救援的一支重要力量,美国海军参与了2006年亚齐地震、菲律宾泥石流、2008年纳吉斯飓风、2009年苏门答腊地震、2013年菲律宾海燕台风等灾难的救援。
奥巴马政府时期美国政府对东南亚的多边安全平台给予了更大的重视。美国是西太平洋海军会议(WPNS)的积极支持者,近些年来,美国对东盟地区论坛海事高官会的支持明显增强。从2011年开始,美国国务院开始每年对美国参与东盟地区论坛的情况进行通报,其中海事安全是被重点提及的领域。[21] 美国也积极支持和回应东盟在防务合作上的新举措,美国对东盟防长 的机制显示出了非常高的兴趣。2014年4月,东盟-美国防务论坛第一次在美国本土举行,美国防长哈格尔(Chuck Hagel)以及来自东盟国家的防长出席,会议讨论的议题涉及灾害应对能力、加强地区安全结构、军事以及军事机构间的多边合作。在会晤中,哈格尔强调了东盟的中心地位并继续推进亚太再平衡的承诺。[22]然而,正是由于这次东盟防长会的历史和地点的特殊性,加上哈格尔关于南海问题不负责任的表态挑动着菲律宾和越南的神经,为南海问题注入了新的更大的不确定性。
(二)日本与东盟国家的海事安全合作
日本贸易严重依赖东南亚海域,日本原油98%依赖进口,而其中至少80%的进口需要经此海域,因此,马六甲海峡和南海的航行安全在日本的能源和经济安全战略中具有重要的地位。同时,作为海盗劫持的主要受害者,日本在加强与东南亚国家在海事安全领域的合作也具备直接的借口。这也决定了海事安全合作是日本需要与东盟合作的重要领域。
自1999年日本商船“彩虹”(ALondra Rainbow)号被海盗劫持后,日本开始了与印度尼西亚、马来西亚和新加坡三国在打击马六甲海盗上的合作。通过联合研究、提供资金、技术和设备、培训等形式,日本在帮助提升东南亚国家的海事行动能力上发挥了相当大的作用。日本甚至还提出了成立地区联合巡航部队,但由于过于敏感未被接受。2006年,由日本提议建立了“亚洲打击海盗和武装抢劫的地区合作协定”(ReCAAP),成为该地区打击海盗的重要合作机制。
在东盟海事论坛成立之前,日本认为东盟成员国利益过于分散,很难达成共识,因此,日本并不愿直接与东盟进行合作。[23] 然而,在中日围绕钓鱼岛争端升级以及南海问题不断升温的背景下,日本与东盟在海事安全上的合作开始加强。2011年的《加强东盟-日本战略伙伴关系、实现共同繁荣的联合宣言》明确表达了双方在海事安全合作上的共同目标和原则。《东盟-日本行动计划》(2011-2015年)则提出了双方在海事安全问题上具体的合作举措。这些举措包括加强海事机构、海岸警卫队以及相关机构间的合作,推动双方在培训演练、信息共享、技术合作和能力建设上的合作,重点加强海洋互联互通、港口设施建设、短途船运和港口电子数据交换等方面的合作,还提出加强在防务领域的合作。[24] 2011年10月,日本提议将东盟海事论坛扩大化,其加强与东盟在海事安全合作的热情比以往更加高涨。“日本开始更大程度地加强与东盟的合作,更加积极地参与在东南亚地区的军事演习和培训,更加灵活地使用官方发展援助(ODA)和出口原则。非常明显,日本更加积极地参与联合演习、人道主义救援、救灾和非战斗性疏散行动……日本开始允许将ODA用于安全相关的领域。”[25] 同时,日本积极支持和声援东盟国家在南海问题上的立场,支持制定有法律约束力的行为规范、提议和支持加强海事安全在东盟各级别会晤机制中的重要性。
日本还加强对东盟国家尤其是菲律宾和越南等国的支持,帮助提升这些国家的海事行动能力,其用意不言自明。加强与东盟的海事安全合作已经成为新时期日本地区安全政策的一个重要抓手,而这一合作具有非常明显的针对性,即加大对与中国有海洋主权和权益争端的国家的支持。其合作形式主要表现在:一是积极参加地区内的联合军事演习和培训。2011年7月,日本第一次参加了与美国和澳大利亚在南海举行的军事演习。2012年9月,日本海岸警卫队历史上首次与越南海警开展联合搜救演习。二是通过ODA援助支持东盟的安全能力建设,提高援助的战略用途已经成为日本ODA的一个重要特征。日本外长明确地表示将提升日本援助与地区安全之间的关联度。[26]例如日本承诺为越南建立一个海事培训和指导中心,帮助越南加强海事警戒的能力。三是直接的武器出口。2011年10月,日本放松了武器出口限制,允许出口用于和平目的的防御型武器。2012年,日本向菲律宾出口了12艘新型巡逻船,2013年7月,在访问菲律宾时,日本首相安倍晋三表示日本将通过发展援助的名义向菲律宾提供10艘巡逻船。[27]
(三)美日推动的海事安全合作国际化的特点
通过上述可以发现,美国和日本与东盟国家的海事安全合作的意愿明显增强,合作内容和方式更加丰富。相比之前,无论是合作的形式,还是合作的内容、目的、工具手段以及制度和规范建设,美日推动的海事安全合作国际化开始呈现出明显的阶段性特征。
其一,在合作的形式上,逐渐从早期的更倚重双边转变为更加重视多边海事安全机制和平台的建设。美国在东盟的战略基石是与菲律宾、泰国、马来西亚等国建立的双边同盟体系,这一体系在维护美国在东南亚的战略和军事存在,作为“第二战场”在维护美国反共、反恐等全球性战略上发挥着重要的作用,这构成了美国与东南亚国家双边海事安全合作的基础。日本早期主要与印尼、马来西亚和新加坡在维护马六甲海峡通道安全、提高海上行动能力、打击海盗上开展合作。由于早期东盟的相关性危机及行动能力的低下,美国和日本都没有给予东盟足够重视。然而,随着美国“亚太再平衡”战略的提出以及南海和钓鱼岛等热点问题的升温,加强与东盟的多边合作,提升东盟自身的实力成为美日两国的重要选择。
其二,功能性合作暗含着强烈的战略目的。美国积极加强与东南亚国家在海事领域的功能性合作的重要目的是提高东盟在海事安全上集体协作的能力,减轻自身应对中国的压力。如上所述,日本与东盟的功能性合作具有更强烈的战略目的,一方面借ODA名义积极支持与菲律宾和越南等与中国有海洋权利争端国家的海上行动能力建设,另一方面则希望通过南海问题转移中国在钓鱼岛问题上对日本的压力。
其三,在战略工具的选择上,一方面通过展示实力来威慑中国,另一方面则希望加强法制和规范建设,通过集体优势来改变中国的行为。在南海争端上,不秉持客观公正的立场,一方面要求“冻结”现状,另一方面,则积极向相关国家出售或援助武器,通过技术转移帮助这些国家提升海事行动能力,这对相关国家的投机和冒险行为是巨大的刺激。2014年美国与东盟六国的联合军演(SEACAT2014)首次允许海洋民事执法机构的加入,而且决定以后将会让更多海事执法机构加入并建立一套综合性跨机构的海事演练体系。这次演习的行动指挥美国第七舰队的查理·威廉姆斯(Charlie Williams)直言这一做法就是为了应对南海争端,虽然其声称加大民事执法能力会降低直接武力对抗的可能,增强国家间的互信建设,但他并没有意识到或者是故意规避了这样一个事实,美国的这种行为对某些国家的投机行为很大程度上是纵容和鼓励。[28]
其四,早期东盟与美日等国的海事安全合作主要表现为以美日等大国为主导,东盟国家更多是从属或服务于美日的全球和地区海洋战略。随着东盟国家对海事安全合作的更加重视,尤其是在东盟政治安全共同体蓝图提出后,海事安全合作成为东盟构建安全共同体的一项重要内容,东盟在地区海事安全合作框架中的地位开始提高。像其他地区合作机制一样,东盟也希望确立自身在地区海事安全合作上的中心地位,从而使地区合作能够更好地服务于东盟国家的需要。东盟海事论坛扩大会议正是这一现实变化的反映。

三、 以东盟为中心的东南亚海事安全合作:东盟及大国的角色

海事安全是东盟国家共同关心的一个重要问题,然而,在相当长时期内,东盟国家并没有建立一个专门性的以东盟为中心的海事安全合作机制,地区内的海事安全合作更多表现为东南亚国家参与由美国等大国推动的海事安全合作体系。东盟海事论坛的成立弥补了这一机制缺陷,与此同时,东盟海事论坛扩大会议的机制化则使东盟处于这一机制的中心地位。东盟海事论坛扩大会议为地区国家参与海事安全合作尤其是功能性合作提供了一个重要平台,然而,各国在东南亚海事安全合作上的立场、动机和战略并不相同,这构成了理解东盟海事论坛扩大会议未来发展的重要前提。为此,这一部分将首先探讨东盟海事论坛的目的、内容和机制特点,其次分析美日的战略动机,最后探讨中国在这一机制上的立场和角色以及面临的挑战。
(一)以东盟为中心的海事安全合作
2003年,《东盟第二共同宣言》(《巴厘第二宣言》)提出了建立东盟共同体的目标,其中海事安全合作是非常重要的内容。“海事问题本质上是区域性的,因此应该通过建立一套区域性的、综合的、全面的合作方式来解决。东盟国家间的海事合作应该以最终建立东盟安全共同体为目标”。[29] 2007年9月,东盟海事论坛筹备会议报告指出,东盟海事论坛将不仅仅为海事安全问题提供一个交流思想的平台,也将涉及海洋环境保护、非法捕鱼、走私和海运等议题。其中主要的安全威胁包括海盗、武装抢劫、海洋领土争端、恐怖主义、环境恶化、商品和人口走私。[30] 这表明,东盟希望通过东盟海事论坛为区域内的传统和非传统安全问题提供一套区域性的、综合的、以东盟为主导的合作平台。
2010年7月,作为《东盟政治安全共同体蓝图》的一项重要举措,第一届东盟海事论坛在印尼东爪哇召开,会议谈论的议题包括互联互通、海事安全、人员和船只搜救等问题。[31] 2011年8月,第二届东盟海事论坛在泰国帕提亚召开,会议的目标是扩大东盟在海事问题上的集体利益,探讨建立一种共同的合作方式。[32]会议讨论了东盟海事合作取得的进展和面临的挑战,包括东盟地区论坛和东盟防长会议 在海事安全上取得的进展,如东盟地区论坛通过的海事安全工作计划,以及海盗、跨国犯罪、恐怖主义、海啸、原油泄漏等各种挑战。[33] 在这一届论坛上,主办方泰国也明确表达了与对话伙伴加强合作从而建立一个共同平台的意愿。[34] 在此之后,2011年10月,日本提议将东盟海事安全论坛扩大从而包括东盟的对话伙伴国。[35] 很快,东盟对日本的提议进行了回应,东盟领导人同意将东盟海事论坛扩大化,但强调在扩大化的东盟海事论坛中,东盟必须保持其中心地位。[36]
2012年10月,第三届东盟海事论坛和第一届东盟海事论坛扩大会议在马尼拉召开,会议最后发表了两份主席声明,这标志着东盟海事论坛及扩大会议已进入常态化阶段。相比于东盟海事论坛更多集中于功能性合作议题,东盟海事论坛扩大会议一开始就将海事安全放在了非常突出的位置。第一届扩大会议相关国家用相当长时间讨论了《联合国海洋公约》的权威性和对地区海洋争端的相关性、以及制定“南海行为准则”。[37] 在这一论坛上,美国提议将东盟海事论坛扩大会议机制化。在具体合作上,美国提议建立扩大化的东盟航海培训项目(EAST),美国也明确表达了加入《亚洲打击海盗和武装劫持船只的地区合作协定》。[38] 2013年10月,第四届东盟海事论坛和第二届扩大会议在马来西亚举行。2014年8月,第五届东盟海事论坛和第三届扩大会议在越南举行。会议讨论了海洋国际法的执行问题、应对自然灾害、海洋搜救以及各方执行国际协定的机制,其中海事安全和航海自由是两个重要议题。[39]
(二)东盟海事论坛的目标与局限性
从五届东盟海事论坛和三届扩大会议的会议情况可以看出,东盟海事论坛至少包含着三个非常明确的目标:一是凸显海洋安全与合作的重要性,建立东盟国家间以及与周边大国间的合作机制,有效利用外部资源来推动地区海事安全建设。二是利用东盟的集体身份积极推动海事行为规则和规范的构建。东盟国家中的南海争议岛屿声索国越南、菲律宾等更愿意将东盟海事论坛视为是协调和利用东盟集体海洋立场和谋取本国利益的重要平台。“东盟海事论坛的目的是为了明确东盟在海洋合作、互信建设、以及根据国际法确保东盟在海洋安全合作中的中心地位,这些国际法包括1982年的《联合国海洋公约》、《南海各方行为宣言》以及计划制定的“南海行为准则”。通过这些合作,东盟希望强化内部的团结、利用伙伴国的支持来实现这些重点关切。”[40] 2014年8月27日,第五届东盟海事论坛和第三届东盟海事论坛扩大会议在越南召开,“这一论坛可以成为国家间讨论如何加强南海安全合作的重要对话平台,海事论坛的目的之一是推动‘南海行为准则’的出台。”[41] 三是通过功能性合作或民事领域的合作培育并深化地区国家间的合作,最终建立东盟安全共同体。
然而,东盟海事论坛目前的合作相当程度上仍局限于功能性合作,而且这些合作也主要是东盟国家与大国间的合作,东盟内部的合作程度仍然相对较低。这本质上是由东盟国家的能力、利益和意愿决定的。首先,虽然共同的海事安全问题决定了东盟国家必须合作,然而,东盟国家有着不同的利益考虑,而且对利益的优先界定并不一致。菲律宾和越南等与中国有海洋争端的国家更愿意将东盟视为谋求自身海洋权利的平台,如在2012年东盟外长会上,菲律宾和越南试图将黄岩岛和专属经济区问题列入最后的会议通告,然而,其他国家例如泰国和柬埔寨等更关心地区总体的和平安全和海事安全领域的务实合作,当然不会允许某些国家因为自身国家利益而置东盟的团结和地区稳定于不顾。其次,虽然“以东盟为中心”是东盟海事论坛扩大会议的一个重要原则,然而东盟国家的实力非常有限,在应对地区海洋争端、海啸等自然灾害、海盗等非传统安全上,东盟国家不得不借助大国的支持。这事实上又降低了东盟国家推动东盟国家间合作和利用东盟制度规范的意愿。[42] 第三,东盟国家间的海洋争端也是影响东盟海洋安全机制和规范建设的重要因素。菲律宾、文莱、越南、马来西亚彼此之间都存在着不同程度的海洋权利争端。然而,东盟国家很难在这些涉及国家主权的问题上达成有效的解决机制。根据《东盟宪章》的要求,2010年,东盟制定了《东盟宪章争端解决机制草案》,这一草案需要东盟十国批准才能生效,然而截至2014年10月,只有越南、印尼和柬埔寨三国向东盟秘书处提交了批准文书。同样,在“南海行为准则”的制定上,东盟国家在制定南海行为准则上存在共识,然而在如何制定上则分歧非常明显,例如菲律宾最早起草的 “南海行为准则”在后来东盟的起草中几乎被完全去掉。[43]
由此可见,东盟海事论坛依然很难超越东盟国家间的利益认知和分歧,同时协商共识的“东盟方式”决定了东盟依然很难在海洋争端等核心问题上建立有效的争端解决机制。因此,目前的东盟海事论坛很大程度上只是一个功能性领域合作的平台。然而,东盟海事论坛在培养互信、加强对话、“冻结”领土和权益争端、尤其是拉住美国和日本等与外大国加大对东盟和本国投入上显然发挥着比议题本身更重要的作用。[44] 这正是目前东盟国家尤其是越南和菲律宾对此非常重视的重要原因。
(三)美国和日本的目标
在“亚太再平衡”的战略背景下,东盟在美国亚太战略中的地位明显提升。东南亚的海事安全关系美国的国家利益,也是美国维持和加大在东南亚地区战略存在的重要抓手。因此,美国给予东盟海事论坛扩大会议高度的重视。正如美国负责亚太事务的助理国务卿丹尼尔·拉塞尔(Daniel Russel)向国会做听证时讲到,“联邦政府对地区机制如东盟地区论坛、东盟防长会议 、东亚峰会和东盟海事论坛扩大会议进行了大量投资。这些论坛的持续推进,将能在推动成员国遵守国际法和加强合作上发挥重要的作用……美国将继续强化在该地区的外交和军事存在,包括加强我们盟友的实力,提升其现代化水平,建立牢固的战略伙伴关系,这对于地区稳定至关重要……在东盟和东亚峰会等机制之外,推动正在成长的合作活动,如扩大后的东盟航行培训倡议。”[45] 由此可见,美国将东盟海事论坛扩大会议视为是加强地区国家对话、增强互信、确保国际法得以遵守、发挥美国海事行动能力优势的一个重要平台。
日本在与东盟海事安全合作上基本也是秉持与美国和东盟相似的原则,即声称国家应遵守《联合国海洋公约》以及东盟相关条约、宣言和规范精神,反对争议海域内改变现状的行为。然而,日本如此积极提议将东盟海事论坛扩大化并加大与东南亚国家海事安全合作的目的远非如此。其深层次的目的包括:其一,试图构建与东盟、美国等在海域问题上的“道义”联盟,以及与菲律宾、越南等的利益联盟,在海洋争端问题上从而相互支持,孤立中国。2014年4月奥巴马访问日本时的最后声明提到,“美日将联合援助东南亚沿海国家建立海域感知体系(MDA),帮助东南亚国家提升海事安全能力,从而使这些国家能够更好地执法、打击走私、武器扩散和保护海洋资源”。[46]在5月的香格里拉对话上,安倍更是声称,“日本将毫无保留地支持东盟国家,帮助其保护海域和空域安全,捍卫航道和空域自由通行。”[47]“阻止中国单边海洋扩张是重要目的”。[48]其二,以南海的紧张形势为契机加快修改宪法解释和武器出口原则,2014年7月初,日本内阁批准对实行近70年的和平宪法(第九条)做出重新解释,解禁了集体自卫权,从而使日本自卫队可以以防卫为目的加强与其他国家的合作,“地区军事同盟成为可能”。[49] “这一修改能够使日本从每年100亿美元的ODA中拿出一部分用于培训和资助国外武装力量,能够使日本向东南亚国家的提供舰艇和海岸警备行动培训,这对于与中国有争端的国家非常具有吸引力,比如菲律宾和越南。”[50]因此,这不仅受到美国欢迎,也得到一些东南亚国家的支持。菲律宾总统阿基诺三世(Benigno Aquino III)就称日本和平宪法“过于严苛、并不实用”。[51] 其三,日本极力帮助提升东南亚国家海事能力的另一个重要目的是希望东南亚能够在中日争端之间起到缓冲作用并能对美日同盟体系提供补充。[52]
从美国和日本与东盟的海事安全合作来看,两国的积极支持凸显了东盟在东盟海事论坛扩大会议中的中心地位。一方面,这一合作机制为东盟国家在海事安全问题上拉住美国提供了重要平台,东盟国家希望借助美国和日本为海域安全提供保障,帮助提高自身的海事行动能力,而菲律宾、越南等国更希望通过这一平台推动南海行为准则的制定,从而形成对中国更大规模的集体优势和压力。另一方面,东盟海事论坛扩大会议则是美国和日本积极介入地区事务的重要抓手和战略工具。
(四)中国的角色
马六甲海峡和东南亚海域对中国经济发展和能源安全同样具有重要战略意义,中国也高度重视与东南亚国家的海事安全合作。2004年,中国向东盟提出建立中国-东盟海事机构磋商机制的倡议,2005年这一倡议付诸实施。截至2014年,中国-东盟海事磋商机制已经举行了十次会议。2011年11月在印尼举行的第十四次中国与东盟领导人会议上,温家宝总理提出中国将与东盟国家开展海上务实合作,为此提出建立30亿元的中国-东盟海上合作基金,用于推动海洋科研与环保、互联互动、航行安全与搜救、打击跨国犯罪等领域的合作,并逐步将合作延伸扩大到其他领域,形成中国-东盟多层次、全方位的海上合作格局。[53] 中国在海上合作的倡议和主张与东盟海事论坛目前推动的功能性合作非常吻合,在海上互联互通、航行安全与搜集、人道主义救援等诸多领域,中国与东盟存在着很大的合作空间。2013年,中国提出建立21世纪海上丝绸之路和建立亚洲基础设施投资银行的战略设想,东南亚国家在其中的战略地位受到高度重视。2014年中国-东盟博览会的主题是“共同建设21世纪海上丝绸之路”,在开幕致辞上,张高丽指出海上合作将是中国将与东盟开展合作的重点领域。为此,中国与东盟计划将2015确定为“中国-东盟海洋合作年”,探讨建立海上执法机构间交流合作机制。充分利用中国-东盟海上合作基金,推进海洋经济、海上联通等领域交流与合作。[54]
中国一贯支持东盟在地区政治安全合作机制中的中心地位,中国积极参与以东盟为中心的多边合作机制建设。作为第一个加入《东南亚友好合作条约》、第一个与东盟建立自由贸易区、以及第一个提出与东南亚国家签订“睦邻友好合作条约”的国家,中国不仅向东南亚国家展现了维护地区和平稳定、开展务实合作的诚意,更在促进其他国家加强与东盟合作从而推动东亚区域合作上发挥着重要作用。2002年,中国与东盟国家共同制定了《南海各方行为宣言》,将其作为规范南海各方行为的重要规范。截至2014年,中国-东盟执行《南海各方行为宣言》高官会已经举行七届,中国表示会在合适时间与东盟国家共同制定“南海行为准则”。在南海争端上,本着与东盟关系大局的考虑,中国承认南海存在主权争议,并主张争端应有当事方通过双边途径解决。目前来看,这是最合适也是最有可能获得成效的方式。然而,东南亚少数国家以菲律宾为代表却置这一事实和东盟国家的团结于不顾,一方面将南海争端提交国际仲裁法庭,试图将南海问题复杂化进而从中牟利,另一方面急于单方面起草“南海行为准则”,并极力在东盟层面推动,却把中国这个最大最重要的一方排除在外。对于这种不合理不合法的做法,中国自然坚决反对。
综上,东盟海事论坛扩大会议反映了海事安全合作在东南亚以及亚太地区受到越来越大的重视。东盟希望通过这一机制来推动外部国家对东南亚海域的重视,利用外部资源和支持来推动海洋领域的功能性合作,同时确保东盟在这一机制中处于核心地位。这一定位能够得到相关国家的普遍支持。作为区域内第一个专门性的海事安全合作平台,东盟海事论坛扩大会议在推动功能性合作、观念和政策讨论、加强信任以及形成海事行动规范共识上正发挥着积极的作用。新时期美国、日本、中国等大国都愿意并重视加强与东盟的海事安全合作,这很大程度上也提升了东盟以及东盟海事安全合作机制的重要性。然而,如果东盟海事论坛扩大会议背离了合作的宗旨,而成为某些国家表达非法诉求或谋求不正当利益的工具的话,这一机制的有效性肯定将大打折扣。

结 语

东盟海事论坛扩大会议是东盟、东盟少数国家、域外国家共同推动东南亚安全国际化的典型案例。海事安全合作是东南亚国家的现实需要,是美国亚太再平衡战略的重要支柱领域,是日本战略援助东南亚的重点领域,也是日本实现其安全战略和军事化的一个重要借口。因此,东盟国家间以及东盟与大国间能够在海事安全合作上形成基本的共识。具体表现在:加强功能性合作、尊重《联合国海洋法公约》等国际条约、以东盟为中心推动区域性海事行为规范和准则的出台。从五届东盟海事论坛和三届扩大会议的情况来看,目前的海事论坛及扩大会议更强调合作,并没有突出南海等敏感问题,扩大会议也只是二轨外交的形式。然而,通过这一合作机制本身能够清晰地看到:美国和日本在加强与东盟国家功能性合作的同时,军事和战略层面的合作也加强了;在功能性合作的背后存在着强烈的战略目的。这一战略目的主要包含两个层面:一是通过加大在东南亚地区的军事和战略存在,通过提升东南亚国家的海事行动能力来威慑和制衡中国;二是通过多边平台和机制的互动来推动南海行为准则的制定,以国际规则的名义诱导中国,从而实现本国的战略利益。
近些年来,中国加大了与东盟在海事安全合作上的合作,尤其是“21世纪海上丝绸之路”和亚洲基础设施银行等重大战略设想提出后,中国与东盟在海事安全上的合作必将迎来更大的发展。中国的战略倡议和合作设想强调更强调合作导向,这与东盟海事论坛的功能性合作导向是吻合的,因此能够在推动中国与东盟国家加强合作、建立互信、淡化冲突上发挥积极作用。然而,不能否认,南海问题仍将是中国与东盟海事安全合作中非常突出的一个问题。当前,美国和日本等单方面的鼓励和支持进一步鼓励和纵容了菲律宾等国的投机和冒险行为,使南海问题更加复杂化,给南海争端的解决带来了更大的难度。
总体上,国际合作是东南亚应对地区海事安全的基本选择,美国、日本与中国也愿意并积极参与东盟推动的地区海事安全合作。从功能性领域合作的角度,国际合作有助于保障东南亚海域的安全、有助于改善东盟国家的海事行动能力、也有助于提升东盟总体的地区治理能力。然而,在海洋争端上,越多不相关国家尤其是有明显战略私心的国家的介入会加剧问题复杂化的程度,反而不利于争端解决。从当前的现实来看,通过当事方的双边对话磋商是解决南海争端最合适的方式。

文献来源:《外交评论》