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试论奥巴马政府时期美国对台军售问题
张建 2014-12-05
美台关系 对台军售 认知差异 中美博弈
简介
对台军售问题是事关中国大陆、美国和台湾“两国三方”战略互动与利益博弈的一个复杂性问题,其走向取决于三方的战略博弈和利益平衡,但关键的又是美国与中国大陆和美国与台湾这两对关系的互动。宏观上,塑造有利于中国的地区安全架构,推进地区安全体系“非美国属性”的发展应是中国在应对东亚安全问题上努力的方向,也是平衡美国对台军售的顶层设计。中观上,中美围绕对台军售问题进行的博弈仍将持续,但如何平衡中美关系整体格局与局部博弈,如何平衡台湾对美国的安全诉求和两岸关系和平发展是中国突破对台军售导致的安全困境的主要挑战。微观上,台湾的安全保障归到底还是取决于两岸和平发展,建立两岸军事安全互信机制是消解对台军售的重大战略设计。
正文
 一、引言
台湾问题事关中国的国家核心利益。在中美构建以不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢为目标的新型大国关系的框架下,两国如何处理对台军售问题是整个中美关系中台湾问题的核心。美国对台军售是美国对华战略的重要组成部分,也是美台安全关系中最核心的议题。可以说,对台军售问题是事关中美台“两国三方”战略互动与利益博弈的一个复杂性问题,其走向取决于三方的战略博弈和利益平衡,但关键的又是美国与中国大陆和美国与台湾这两对关系的互动。
二、中美关系中的对台军售问题
在中美两国进行战略博弈的过程中,如何避免中美关系陷入“修昔底德陷阱”[1]是中美共同努力的方向。中美两国如何相处,国际社会提出了许多选择,如“中美分权论”[2],这种观点认为,为避免中美两国出现灾难性冲突,两国应该以明确的协议分享权力。“竞争性合作论”[3]认为,中美未来建立竞争性合作关系而不是对抗和战争才是两国的明智选择。从正向的视角观察,战略博弈是检验权力转移、两国关系的一个较有代表性的角度。
台海是中美战略博弈的焦点之一,台湾问题是中美关系中最敏感的问题,甚至可以说台湾问题是中美两国关系中最核心的问题,而不是核心问题之一。中美建交35年来,台湾问题一直是阻碍、干扰中美关系发展的最显著因素。在中美关系中的台湾问题上,围绕对台军售问题开展的两国博弈与较量又成为影响中美关系的关键节点,两国多次因为对台军售问题导致双边关系大幅动荡。从地区安全局势上来看,对台军售更可能导致两岸关系紧张,甚至造成亚太地区的不稳定。
美国深知随着中国大陆经济实力和军事力量的快速增长,对台售武也无力改变台海两岸军事力量对比的不对称,但美国仍以避免两岸军事平衡过度向大陆倾斜,造成难以扭转的力量不对称为借口选择性地对台售武,并在售台武器的时机、售台武器的数量和性能上大做文章。美国认为,其对台军售的根本逻辑是售台武器是回应台北的弱势感,而台北之所以感到威胁是因为中国本身发展军力及部署的结果。因此,北京要让台北降低或终止向美方购买先进武器的最佳办法是让台湾在做威胁评估时得出正向的结论。[4]
美国对台军售已持续多年,在这个问题上美国负有不可推卸的责任。1982年在中美“八一七公报”中美国政府声明,它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策,它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平,它准备逐步减少它对台湾的武器出售,并经过一段时间导致最后的解决。但三十多年来,美国一直依据1979年4月制定的《与台湾关系法》,坚持向台湾出售武器,以国内法的形式介入台湾问题,让这一问题成为中美关系发展的最大障碍。
2009年1月,奥巴马就任美国总统。在中美建交30周年的2009年,两国关系发展顺畅。[5]2009年11月15日至18日,美国总统奥巴马对中国进行了国事访问。两国发表的《中美联合声明》指出,互相尊重主权和领土完整这一根本原则是指导中美关系的中美三个联合公报的核心,双方均不支持任何势力破坏这一原则的任何行动。双方一致认为,尊重彼此核心利益对确保中美关系稳定发展极端重要。奥巴马还表示美国在台湾问题上坚持一个中国政策,遵守中美三个联合公报的原则。美方欢迎台湾海峡两岸关系和平发展,期待两岸加强经济、政治及其他领域的对话与互动,建立更加积极、稳定的关系。正当世界关注中美关系将进入一个良好的发展时期之时,形势急转直下。
2010年1月30日,奥巴马政府不顾中方的强烈反对批准售台武器案,包括60架黑鹰直升机、“爱国者”三型防空导弹系统、2艘翻修过的“鹗级”猎雷舰、12枚训练用的鱼叉导弹以及与“博胜案”有关的指管通情系统,价值达63.92亿美元。这距奥巴马2009年11月对中国进行国事访问仅仅两个多月。这虽然是小布什政府时期已定下的军售项目, 但也可看出奥巴马政府坚持美国对台军售政策的决心。美国自以为这批售台的武器中没有特别先进的武器,并认为选在一个中国的反应可能比较温和的时机做出决定,中方反应不会很大。但事实上并非如此。在奥巴马政府不顾中国强烈反对抛出对台军售案后,中国采取了数十年来在这一问题上最强硬的作法。[6]在中美两国围绕此次美国对台军售进行激烈的“博弈”时,同年3月,美国派出常务副国务卿斯坦伯格(James Steinberg)和国家安全委员会亚太事务资深主任贝德(Jeffrey A. Bader)访问北京为此灭火。贝德说在这次中国之行中,中国提出美国应该就未来的对台军售及对各种军售的限制与中国进行谈判。而斯坦伯格则对此回应说,任何涉及台湾问题的讨论,不能把美国对台军售当做焦点,但是可以整体来谈区域的军事平衡,以及透过所有各方的行动而非仅是美方的行动来降低紧张。[7]
2011年9月,奥巴马政府再次决定售台武器计划,包括为台湾升级145架F—16A/B型战斗机,为F—16A/B型战斗机提供飞行训练及后勤支持,出售F—16A/B、IDF、F—5E/F型战斗机和C—130H型运输机配件,总额达58.52亿美元。连续两年大规模售台武器且总额超过120亿美元这是美国与台湾自1979年实行《与台湾关系法》以来前所未有的。
2013年6月7日至8日,中美两国领导人习近平与奥巴马在美国加州举行了举世瞩目的庄园会晤。在台湾问题上,习近平重申了中方在台湾问题上的原则立场,强调台湾问题涉及13亿中国人民的民族感情,希望美方恪守中美三个联合公报,坚持一个中国政策,以实际行动支持两岸关系的和平发展,停止售台武器。2013年8月,中国国防部长常万全访问美国。中方再次要求美国停止对台军售,并提出成立工作小组就售台武器问题进行中美对话。美方虽未直接回应,但对中方提出的建立相关工作小组的提议给予了积极回应。常万全特别列举数字指出,1982年中美签署“八·一七公报”后,30年来美国对台售武越走越远,其中第一个10年售武金额为几十亿美元,第二个10年达190亿美元,第三个10年更达270亿美元,这种高倍增长的趋势对中美关系的稳定发展极其不利,希望美方反思立场。
在未来相当时期内,美国虽不会主动放弃对台军售,但对台售武方式将更具选择性。2014年3月14日,美国国会众议院外交事务委员会举行“《与台湾关系法》的承诺”听证会,美国国务院负责东亚事务的副助理国务卿梅健华(Kin Moy)出席作证时强调,“在安全关系方面,美国提供给台湾必要的防卫设备和服务,使台湾能维持充分自我防卫能力。这一长期政策贡献于维持台海和平稳定。加强与台湾人民长久友谊仍是美国亚太战略再平衡的关键元素。美国在《与台湾关系法》下与台湾持久关系是美国独特资产,也是美国区域影响力的重要放大器。”[8] 在台美安全合作中,更具选择性对台售武将成为美国制衡中国大陆以及台海形势的重要途径之一。
美国国会内部以“台湾连线”为代表的支持台湾力量要求奥巴马政府向台湾出售F16C/D战斗机、“佩里”级军舰等性能更加先进的武器,这样才能加强台湾的防御。2011年5月26日和8月1日,先后有45名和181名国会议员致信奥巴马总统,要求美国售台F-16新型战机。以美国众议院外交事务委员会主席伊利安娜·罗斯-莱赫蒂宁(Ileana Ros-Lehtinen)为代表的亲台势力更是通过各种方式力促奥巴马政府对台军售。2013年8月1日,美国众议院外交事务委员会通过《2013年对台政策法案》,法案规定美方应鼓励美国和台湾高层互访,允许双方官员在所有美国政府部门办公室会面。法案还规定,授权美国总统同意出售4艘佩里级导弹巡防舰给台湾,增强台湾的国防实力。美国总统接受台湾对F-16C/D战机的要求,并在规定时间内向美国国会做简报,提交各项攸关台湾安全事务的报告。[9]4月7日,美国众议院无异议通过“2014年确认《台湾关系法》与军舰移转法案”,明确支持美国政府出售柴油潜艇以及F-16C/D型战机给台湾,并授权美国政府移转四艘佩里级飞弹巡防舰给台湾,要求法案通过三年内必须完成巡防舰的转移。重申《与台湾关系法》的重要性,《与台湾关系法》是美台关系的基石,这项承诺坚定不移;其次,是对台湾民主机制的支持;三是为了亚太利益,台海必须维持和平;四是支持美国政府依据《与台湾关系法》的对台安全承诺;五是支持美台深化经贸关系,在解决影响美国出口的既有经贸问题后,适当时机支持台湾参与双边和区域贸易协定。[10]
中国与美国在对台军售方面存在巨大的认知差异。一直以来,中美双方在台湾问题的表态上都是“台湾问题,各自表述”。中国往往强调台湾对中国的重要性,希望美国不要介入、干预台湾问题,特别是美国不要支持台独及对台军售。而美国则一味地以表示坚持“一个中国”政策,以中美三个联合公报和与台湾关系法处理台湾问题,并强调台湾问题应和平解决。在美国看来,对台军售有三种目的:一是让台湾具备在足够时间内应对中国大陆攻击的能力,以使美国有时间介入来扭转战局;二是通过对台军售向外界传达美国仍致力于对台湾的安全防卫义务;三是通过对台军售向亚太地区的其他朋友和盟友表明,美国是可以信赖的,因为一旦台海发生战争,它们将陷入恐慌之中。[11]美国精英认为,对台军售是不仅是军事层面的问题,而且是一项政治决定,它事关美国在东亚的永久存在,甚至事关美国的国家威望与地区乃至全球的领导角色,因此更具有政治层面的象征意义。而公众则倾向于认为,持续对台军售主要是源于经济利益的考量。[12]
三、 美台安全关系中的军售问题
对台军售是衡量美台实质关系的关键指标之一,是美国将台湾作为“准联盟”看待的标志。每次的对台军售也是美台双方在售武的数量和质量上进行“讨价还价”的一次大博弈。根据美国的统计,近年来美国对台军售数额巨大,2008年为65亿美元,2010年为64亿美元。2011年虽然有所下降,但仍然高达59亿美元。[13]
美国对台军售是美台安全关系中最重要的内容。在美国和台湾看来,对台军售不仅仅是武器交易,更具有深刻的军事和政治意涵。一方面,通过对台军售,提升台湾的军事能力以吓阻或对抗中国人民解放军。另一方面,通过对台军售,显示美国与台湾坚定地政治关系,同时也避免台湾在政治上受到过多中国大陆的胁迫。
美国学界和政界对售台武器重要性的论述也多侧重于军事和战略意义。如美国战略与国际问题研究中心研究员葛来仪(Bonnie S. Glaser)就指出,美国对台军售不仅有明确的军事意义,而且更有重要的地缘政治意义,发出一个美国遵守其义务的信号,那些在安全与稳定方面依赖美国的国家和地区可以放心,即美国的支持是可靠的、坚定不移的。[14]奥巴马政府第一任期国家安全委员会负责亚太事务的高级主任杰弗里·贝德也认为,美国售台武器可以起到三重作用:第一,一旦大陆进攻台湾,可以使台湾有足够的能力支撑到美国来救援;第二,对台售武是美国对台湾安全承诺的重要象征;第三,这是美国在地区安全上的信誉所在。[15]但近年来,美国也不乏对美国对台军售造成中美关系动荡的反思之声。如美国前太平洋司令部总司令普理赫( Joseph Prueher)表示,美国与中国的关系经纬万端,可一扯上对台军售,往往就可能陷入死胡同,不免因小失大,所以不妨重新思考对台军售,以跳脱由此产生的恶性循环。[16]美应对以下选项进行充分分析:一是停止向台湾出售武器,但承诺在中国无缘无故发动袭击的情况下保卫台湾;二是继续向台湾出售武器,但声明一旦发生冲突,美国将不会代表台湾介入冲突,即便挑起冲突的并非台湾;三是将继续支持台湾与台湾政府自我克制、不向独立方向发展的意愿联系起来。[17]
多年来台湾对美国一直存在安全诉求,并致力于寻求美国的安全保障,要求美国恪守《与台湾关系法》,保障台湾安全。从安全上来讲,台湾对美国存在依赖,将其安全寄望于美国的保护和介入。因此,台北必须与华府培养良好的政治关系,并增强美国的信心,相信台湾不会做出不符合美国在台海地区和平与稳定的利益之举动。李登辉和陈水扁时期,美国的信心曾经受损,但在马英九执政后已又加强。[18]
在美国推行亚太再平衡战略的背景下,美国希望台湾在其亚太安全战略中发挥一种独特的“隐形”作用,通过加强与台湾的安全合作和“间歇式对台军售”提升台湾的安全力量,以牵制中国的军事力量在东亚地区的扩张。从台湾角度看,一方面,鉴于自身防务力量的有限性,台湾希望通过“配合”美国的亚太再平衡战略以获得美国在安全上的的“奖励”。另一方面,在两岸关系和平发展、中美构建新型大国关系的背景下,台湾也不希望被边缘化甚至可能被牺牲,希望参与到亚太安全的博弈中以谋求对已有利的情势。《与台湾关系法》是美台军事安全合作的基础,美国据此为台提供安全承诺,台湾将其作为“配合”美国亚太安全战略的依据。
美国有限度地支持两岸之间的接触和对话,乐见两岸关系的改善和进入和平发展阶段。但美国深知两岸关系的发展还在于台海两岸的中国大陆和台湾之间的努力,美国在其中并不能发挥实质性的作用,美国只能是“配角”,美国也不想让中国大陆觉得其在干预两岸事务。美国并没有因为支持两岸关系的和平发展而改变根据《与台湾关系法》进行的对台军售,并认为适当、适量的售台武器有益于两岸的政治和军事对话。颇具讽刺意味的是,美国在不断售台武器的同时却要求中国大陆主动撤出对台部署的导弹,以释放进一步改善两岸关系的诚意。
为了确保台海始终处于美国可以控制的范围之内,对台军售政策被赋予新的使命,即一方面,在一个难以测定长度的“现状”时期保持对中国大陆的约束力。另一方面,传达提升美台关系的信息。强硬派认为,为了保持两岸军事实力平衡,美国应通过军售方式,保持甚至加大对台湾的军事支持。温和派认为,认为美国的对台军售政策有不可替代的战略价值,但是考虑到中美关系和两岸关系的总体形势,建议美国应根据当前的变化,适当地调整其军售策略,逐渐减少对台军售。[19]
不容忽视的是,美国与台湾在售台武器问题方面也存在认知差异。如美国认为,台湾主要强调军售台湾的政治意涵以及由此产生的心理信心,往往忽视了军购的防务战略需求。如果台湾军购主要是为了降低对中国大陆的不安全感,台湾应客观评价其威胁环境、防务战略、军力结构等层面,并加强与美国的协同合作。[20]美国国防部负责亚太安全事务的助理国防部长莱沃(Peter Lavoy)也认为,台湾长期的安全不能完全依赖于购买数量有限的先进武器系统,台湾还必须正视不对称的概念和技术,以最大化台湾的持久力量和优势。[21]
从台湾角度来看则是另一种情形。今年4月2日,台湾“国防部副部长”夏立言在美国智库“新美国安全中心”举办的“美台安全关系”(U.S.-Taiwan Security Relations)研讨会上指出,台湾愿意在美国亚太再平衡战略实施中分担重负(share burden),贡献于亚太和平稳定。他呼吁美国继续支持台湾,因为这既是“台湾关系法”下美国的“法律义务”,也是美国对具有共同价值观和历史关系的台湾承诺的“道德义务”。[22]台湾“中国文化大学”教授蔡逸儒认为,美国对台军售问题当前的情况是,台湾不管是为了心理上的安全感,或实质上的国防自卫能力,一定会选择性的买;而美国则是不管为了军工企业的庞大利益,或内政、国际信誉,以及平衡两岸关系的需要,也一定会选择性的卖;北京方面则不管是出于国家颜面,或政策立场问题,必然是全面反对到底,但反弹的强度则要看军售种类而定。[23]台湾智库副执行长赖怡忠指出,常万全会晤美国国防部长时要求停止对台军售,并提出成立工作小组探讨,这种越过台湾直接向美国提出具体要求的做法,显示中国大陆在处理美国对台军售的积极性与攻击性方面都在上升。[24]台湾政治大学国际关系研究中心研究员刘复国也认为,在美国对台军售的问题上,在找到一个可以相互容忍的策略、政治谈判达成之前,台湾还是需要从美购买武器。[25]另外,台湾在购买美国武器方面处于被动局面也让台湾“不爽”。有评论认为美国售台的武器报价比原先上涨了千亿新台币,是“凯子军购”[26]。台湾目前最需要的是战斗机,其次是潜艇,第三是水面舰艇,而美国所卖武器并非“陆海空关键性作战装备”,也没有超过台湾现有作战性能水平,从长远看美国似乎重回1982年军售“不超过台湾现有程度”的状况。[27]
四、应对对台军售:中国大陆视角
对台军售作为美国掌控中美关系和美台关系的重要手段,短期内美国不可能放弃。由于对台军售既受美国府会权力博弈的影响,又受中美关系、美台关系的发展制约,因此,美国对台军售的未来走势将在这几个因素的复杂博弈对冲下展开。在中美两国构建新型大国关系的框架下,奥巴马政府在售武的具体时间及售台武器的具体规格方面将更具选择性。在奥巴马余下的两年多任期内,不排除美国可能还会进行一次较大规模的对台军售行动。今年11月美国将进行中期选举,12月奥巴马可能来华出席亚太经济合作组织领导人非正式会议并对中国进行访问,因此,在此之前奥巴马政府不太可能宣布对台军售以免破坏来华参加APEC会议的氛围。从中国视角来思考,美国对台军售问题始终是掣肘中美关系、两岸关系发展的沉疴痼疾。短期内,中美之间就这个问题仍然无解,但中国应有宏观、中观和微观三个层面的应对。
宏观上,塑造有利于中国的地区安全架构,推进地区安全体系“非美国属性”的发展应是中国在应对东亚安全问题上努力的方向,也是平衡美国对台军售的顶层设计。当下,东亚地区由美国主导的安全体系带来很多不确定因素,不利于中国安全空间的扩展。通过努力塑造有别于美国安全体系的安全架构,以此来扩大中国的安全空间、战略利益和对亚太地区的安全“介入”是一项长期的战略。一方面,中国可通过加强战略支点布局、建立战略伙伴支撑、运用多元战略手段等方式提升战略安全。另一方面,中国可通过增强军事力量、构建安全体系、提升安全关系、提供安全保障等安全性途径来确保安全资源的配置和均衡。将中国的政治影响、经济体量、文化魅力、军事规模、社会活力、价值感召等因素融合成一种“综合力”仍然需要全面的规划和设计。中国要对美国亚太再平衡战略进行“再认识”,要突破或超越简单地认为该战略就是针对中国、遏制中国的单一思维。台湾在美国的亚太安全体系中居于附属地位。[28]中国通过提供地区安全公共产品,让台湾也从中受益,既能消解美国在安全上给中国的压力,也让台湾“多一个选项”。
中观上,中美围绕对台军售问题进行的博弈仍将持续,但如何平衡中美关系整体格局与局部博弈,如何平衡台湾对美国的安全诉求和两岸关系和平发展是中国突破对台军售导致的安全困境的主要挑战。当前,中美之间在东海和南海的龃龉是近期两国博弈的焦点。包括对台军售在内,中美之间有许多结构性的矛盾。今年恰逢中美建交35周年。35年来,中美两国虽然围绕包括对台军售在内的众多结构性问题进行局部博弈,但两国整体格局的发展趋向是好的,也为中国的发展赢得了战略机遇。这就是中国的一个平衡问题。在未来,中国仍将维持这样一种平衡。另外,准确把握台美安全合作框架延续性之中呈现的新变化、新趋势,积极推动两岸关系和平发展,也是中国面对的另一项任务。在台湾问题上,美国公众与精英之间存在关注度的差异,由于台湾问题不是事关美国民众生活的重大问题,因此美国公众不太关注台湾问题,很少认为它会威胁美国的国家核心利益,大多数美国民众的理智选择是不愿以武力保护台湾地区,且对台湾问题的关注程度呈现下降趋势。而精英则多从维护美国霸权的战略角度来审视台湾问题,倾向认为美国是否使用武力保卫台湾要视中国大陆是否“攻打”台湾的具体情况而定。[29]基于此,可在民间层面,特别是“二轨”渠道,召开由中国大陆、台湾、美国参加的安全合作讨论平台,就对台军售问题提供一个涉及三方的对话和沟通的管道,为在对台军售问题上与美国进行博弈提供另一个场景。
微观上,台湾的安全保障归到底还是取决于两岸和平发展,建立两岸军事安全互信机制是消解对台军售的战略部署。“客观而论,和平发展才是建构台湾安全的最重要、最关键之屏障。”[30]两岸应尽早建立军事安全互信机制以在复杂的台海安全问题上掌握主动权,而不是一直延续“美主台从”、“美国主动中国被动”。 中共十八大报告提出“共同努力,探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系,作出合情合理安排”,并提议商谈建立两岸军事安全互信机制,共同构建两岸关系和平发展的大框架。建立两岸军事安全互信机制是完全符合两岸民众意愿和共同利益的,得到台湾大多数民众的支持也是无安全可以预期的。[31]当前,台湾与美国的不对称性安全依赖,台湾地区对美国有较大的安全保障诉求,归根结底还是台湾对两岸关系和平发展缺乏信心。而且,基于自身利益考虑,美国对两岸军事安全互信机制的开展从采取不支持、不鼓励政策,转变为抑制、阻碍两岸军事安全对话的趋势,而这正是两岸努力的方向。美国支持两岸关系改善是有限度的,必须处于其可控范围,不损害其长期利益。两岸关系恶化不符合美国的利益,但两岸走的太近也不符美国的利益。如果两岸关系的发展超出了美国的预想和框架,美国也认为会损害其在台海的长期战略利益。
 五、结语
中美两国在全球、地区以及双边层面形成了多层次的复杂网格化利益结构,亚太地区的安全与稳定符合两国的共同利益。基于此,中美两国在管控“台海风险”、维护台海和平局面和避免这一问题对地区安全造成的冲击方面有着共同的目标和利益。从目前情况来看,中美双方共同维护台海地区的和平稳定是双方都可以接受的一种妥协性安排。[32]在中美关系的发展框架中应加强与美国在台湾问题上的协调,强调台湾问题在中美新型大国关系中关涉中国国家核心利益,双方形成一种“默契”,共同制约台湾发生危机性问题。对美国以继续对台军售维系美台安全关系及将台湾作为制约中国的前哨,我应评估其规模和影响,采取有针对性的回应。

文献来源:《台海研究》