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作者及其成果
张建
助理研究员
海洋和极地研究中心
台港澳研究所
zhangjian@siis.org.cn
zhangjian@siis.org.cn
亚太再平衡战略视角下的奥巴马政府对台政策
张建 2016-12-30
亚太再平衡 台湾角色 奥巴马政府 TPP
简介
美国实行亚太再平衡战略后,对于台湾在美国这一战略中的角色与作用存在很多争论,美国、台湾和中国大陆对此有不同的认知。本文论述了三方对台湾在美国亚太再平衡战略中角色的不同认知,分析了在亚太再平衡战略下当前奥巴马政府在政治、军事和经济层面的对台政策。文章认为,奥巴马政府虽然对台政策的基础和结构没有变化,但中国在美国对台政策上应采取有效的回应。
正文
一、引言
   重返亚太或亚太再平衡战略是奥巴马自2009年1月就任总统以来极力推动的美国国际战略的重大调整,也是其重要的外交遗产。无论是“重返亚太”还是“亚太再平衡”,实际上都是美国调整全球战略布局、全面提升并强化其在亚太地区政治、经济、外交以及安全利益的新举措。当前,西太平洋地区正在经历冷战结束以来最大的结构性变化,美国的再平衡战略、日本的修正主义以及中国的崛起,对西太平洋地区的格局演变产生了前所未有的影响。[1]
     台湾对于美国具有非常重要的安全和战略价值。但美国推行亚太再平衡战略后,无论是美国、台湾,还是中国大陆,对于台湾在美国这一战略中的角色与作用存在很多争论。由此产生的是,在亚太再平衡战略这一框架下,美国采取什么样的对台政策。本文拟在综述美国、台湾和中国大陆对台湾在美国亚太再平衡战略中角色的不同认知后,分析当前奥巴马政府的对台政策。
二、台湾在美国亚太再平衡战略中角色的争论
(一)从美国视角看,支持的一方主张明确将台湾纳入美国的亚太区域安全和区域经济战略,反对的一方以持“弃台论”观点的最具有代表性。
美国亚太再平衡战略提出以来,美国官方层面并没有在政策文件中将台湾纳入该战略,但一些官员的发言和学界的讨论以及智库的研究报告中多有涉及。美国和台湾地区的官员和学者多次探讨台湾在亚太再平衡战略中从中可扮演的角色,但美国官方一直谨慎表态,尤其在谈及亚太安全时,更是避免公开谈论台湾的角色。但这并不是说美国没有考虑台湾在其中的角色。2011年10月4日,时任美国国务院负责亚太事务的助理国务卿坎贝尔在众议院外交委员会作证时表示,与台湾保持强有力的、多方面的非正式关系,以及对保障台海和平稳定的承诺,是美国转向亚洲的重要组成部分。[2]美国国务卿克里也表示,“台美安全关系”是美国在亚太战略地位中的基石,美国将继续支持对台湾的各项承诺,提供台湾防御所需武器协助台湾维持足够的自我防御能力,以增进台海与亚太地区的稳定。[3]
从美国角度看,台湾是美国的核心利益所在,作为特别的联盟伙伴,台湾可以在空海一体战、联合作战介入以及亚太再平衡战略的实施过程中发挥轴心作用。[4]一方面,美国担心中国大陆、日本和台湾在东亚海上领土问题上的对峙给各方造成误判,引发海上冲突,使美国面临卷入冲突的危险,这势必影响美国在该地区的安全利益[5]。另一方面,美国希望台湾在其亚太安全战略中发挥一种独特的“隐形”作用,通过加强与台湾的安全合作和“间歇式对台军售”提升台湾的安全力量,以牵制中国的军事力量在东亚地区的扩张。对于近年来“弃台论”的盛行,美国通过以加强与台湾关系的实际行动予以否定。2014年5月12日,美国布鲁金斯学会与战略与国际问题研究中心联合举行“35年之后:《与台湾关系法》效能评估”的研讨会。在这次研讨会上,美国在台协会主席薄瑞光驳斥了“弃台论”。薄瑞光认为,台湾有自己的地理优势,台湾与美国合作强化自身的“不对称战力”以吓阻敌人,美国不会撤离亚太,美国对自身军事力量有全然信心等足以说明美国不可能放弃台湾。[6]
但美国也存在反对将台湾纳入亚太再平衡战略的声音,而且也是颇有代表性,这其中又以持“弃台论”[7]观点的最为盛行,呼吁美国重新思考台湾对于美国的战略意义。卡内基国际和平基金会高级研究员史文(Michael D.Swaine)认为,随着中国经济和军事实力的持续增长,而且政治上保持稳定和统一,中国的民族主义情绪增长,中国政府对台湾的立场将会趋于强硬,美国应该放弃“对台六项保证”,与大陆制定一个有关对台军售的对话机制,以避免美国当前的台海政策引发冲突乃至战争。[8]哈佛大学教授保罗·凯恩(Paul L. Kane)则从经济层面“以国债换台湾”的视角建议美国政府放弃对台军售,并以此作为交换,说服中国取消美国的1万多亿美元的国债。[9]另外,布鲁斯·吉利(Bruce Gilley)则从台湾地区“芬兰化”视角建议美国政府停止对台军售。[10]查尔斯·格拉泽(Charles Glaser)也指出,美国应考虑逐步放弃对台湾地区的安全承诺,以此来消除中美关系中最明显且争议最大的冲突点,从而推动中美关系在未来几十年的发展铺平道路。[11]他虽然不支持一下子打破“美国的对台承诺”,但美国必须考虑台海现状还有可能发生变化,尽管目前的台海形势比较安宁,但取决于台湾的政策,不知道将来某个时候是否还会出现悬崖(brink),因为这个问题并没有从桌面上移除掉。[12]芝加哥大学教授、现实主义理论的主要代表人物米尔斯海默指出,华盛顿没有盟约义务在台湾遭受攻击时来保卫台湾,但美国有强烈的动因使台湾成为制衡中国联盟中的重要一员,希望台湾成为美国战略资产,同时美国对台湾的承诺也关乎美国在亚太地区的可靠性。但与台湾维持密切的关系也将付出巨大的代价。随着中国大陆在经济和军事上的日益强大,数十年后台湾将无从选择,只能走向统一,美国终究会告别台湾(say goodbye to Taiwan)。[13]“史汀生中心”东亚项目主任容安澜(Alan Romberg)认为,美国亚太再平衡的安全战略不应将台湾纳入,以免给人造成印象:台湾是美国限制中国崛起安全战略的一部分。那样可能危及台湾,损害美中关系,也不符合台湾利益,美国对此应当谨慎。容安澜强调,不预期美台关系有任何基本的改变,包括“台湾关系法”发挥的作用也不会改变。[14]“美国亚洲研究局”副总裁邓马克(Abraham Denmark)也认为,将台湾公开纳入美国亚太再平衡战略的地缘政治代价会很大。
(二)从台湾视角看,以支持台湾在美国亚太再平衡战略中扮演积极角色为主。
从台湾角度看,一方面,鉴于自身防务力量的有限性,台湾希望通过“配合”美国的亚太再平衡战略以获得美国在安全上的的“奖励”。另一方面,在两岸关系和平发展、中美构建新型大国关系的背景下,台湾也不希望被边缘化甚至可能被牺牲,希望参与到亚太安全的博弈中以谋求对已有利的情势。当前,“岛内社会的氛围亦无法摆脱区域安全依赖美国的军事支援的概念”[15]。马英九当局将台湾参加TPP和“区域全面经济伙伴协定”(RCEP)作为最优先的经济工作,希望台湾各部门在2014年7月就相关法规做出研议。[16]2013年11月,台湾地区前副领导人萧万长率经贸团访问美国,呼吁强化台美经贸关系,游说美国支持台湾加入TPP。在马英九政府的“亲美、友日、和中、连接亚太、布局全球”战略中,“亲美”是第一位的,这也是马英九采取“低调、零意外”(surprise-free)的对美外交原则下发展与美国的关系的根源。马英九执政六年,三项对美工作指标,赴美免签证待遇、TIFA(《台美贸易暨投资框架协议》)复谈和部长级官员访台,如今皆已达成,台美关系看似达到政府宣称的断交后最好。[17]
台湾学者认为,美国的亚太再平衡政策使台湾获益匪浅。美国增加亚洲区域的活动,台湾因此以战略民主的地位获得支持,获得美国军售,成为美国重要的安全与经济伙伴,从中国大陆的政治对话压力中获得喘息、提升国际地位,并增加参加TPP的机会。[18]2014年4月2日,台湾“国防部副部长”夏立言在美国智库“新美国安全中心”举办的“美台安全关系”(U.S.-Taiwan Security Relations)研讨会上指出,台湾愿意在美国亚太再平衡战略实施中分担重负(share burden),贡献于亚太和平稳定。他呼吁美国继续支持台湾,因为这既是“台湾关系法”下美国的“法律义务”,也是美国对具有共同价值观和历史关系的台湾承诺的“道德义务”。[19] 台湾民进党更是认为,美国的亚太再平衡战略和日本的右倾化,会让台湾的地位更加凸显,大陆对台湾的影响则可以被抵消,台湾应该被整合成为美国亚太再平衡的一员。[20]
(三)从中国大陆视角看,存在亚太再平衡战略下台湾在美国亚太战略中的地位提升和台湾难以在美国的亚太战略中发挥作用两种主要认知。
近年来,中国大陆关于美国台政策的研究,特别是奥巴马政府提出“重返亚太”、“亚太再平衡战略”以来出现了很多研究成果。[21]有学者认为,美国已将对台政策上升至其全球战略、亚太战略和对华战略的重要组成部分。鉴于中国实力的进一步提升,台湾对美国的战略价值主要表现在“军事滞缓”、“侦察前哨”和“联盟催化剂”三种作用方面。美国以对台军售阻滞中国的战略突破是美国亚太战略的重要步骤,而以台湾问题为契机重整美国的亚太联盟则是美国亚太战略调整的另一重要内容。[22]台湾在奥巴马政府亚太战略中的地位有进一步的提升,因此美国采取了多种措施来进一步密切美台关系,防止两岸关系和平发展影响到美国在亚太地区战略利益的实现。[23]为了巩固和强化自身在东亚的战略优势地位,美国在延续“以台制华”战略的同时,也在根据亚太形势的新变化和美国战略的新需求,重新审视台湾对于美国亚太战略的现实意义[24]。美国的对台政策在国内还存在很多争论,主流派主张维持现行的美国对台政策,保守派则主张把“中国威胁论”与美国对台政策结合起来,强调台湾对美国的战略价值。[25]
但也有学者认为,2008年以来两岸关系得以缓解,台湾作为美国防范、遏制中国的战略筹码作用大为降低,也降低了美国亚太战略调整对中美关系可能带来的损害。[26]台湾问题跟美国亚太再平衡战略没有多大关系,因为中国的崛起以及美国对中国的重视,台湾当局对中美关系的影响力比过去弱。[27]有学者认为,由于台湾当局自身在军事层面、外交层面、意识形态层面的局限性,以及美国亚太再平衡战略自身的某些特质,决定了台湾很难在美国的亚太再平衡战略中起到很大作用。[28]台湾与日本之间存在钓鱼岛主权与东海划界争议,与菲律宾之间存在南中国海及相关岛礁争议。去年签订的《台日渔业协议》是个治标不治本的解决方案,因为它回避了主权问题。而台菲之间迄今甚至连这种治标不治本的解决方案也没有。台湾与日本和菲律宾之间的这些矛盾可能会由于美国施压而暂时缓解,但不可能从根本上消除。台湾尤其不可能为了替美国分担战略重任而放弃在东海和南中国海议题上的原则立场。
三、奥巴马政府对台政策新发展
新美国安全研究中心是美国研究台湾问题的重要智库,早在2009年奥巴马就任总统的第一年就推出研究报告,建议奥巴马政府采取具体措施发展与台湾的关系:一是继续对台军售,坚持美国对台军售的承诺,同时美国应与台湾制定长远规划,密切协商与合作;二是扩大与台湾的经贸关系,并支持其它国家提升与台湾的经贸关系;三是派遣高级别官员访台,表达对台湾的政治支持。[29]2011年11月,时任美国国务卿希拉里·克林顿表示台湾是美国一个重要的安全与经济伙伴(an important security and economic partner),美国将继续坚持‘一个中国’政策及美国对维护台海和平稳定的承诺。[30]仅在2013年,台美在“过境”、官员互访上继续保持较高层级和频率,美国参众两院提出近10项直接以台湾为主要议程对象的议案,内容涉及“恢复台美‘外交’关系”、“向台湾出售武器”、全面强化台美实质关系等。[31]
(一)政治层面,奥巴马政府高层访台不断实现突破
奥巴马第一任期内的访台官员已经取得了比前任小布什政府的重要突破,但主要集中在副部长级官员和国会议员,如2011年访台的助理商务部长库马尔(Suresh Kumar)、能源部副部长伯纳曼(Daniel Poneman)和国际开发署署长沙赫(Rajiv Shah),2012年访台的负责经济和商业事务的助理国务卿费尔南德兹(Jose Fernandez)以及2012年5月出席马英九“就职典礼”的众议院外交委员会主席伊利安娜·罗斯-莱赫蒂宁(Ileana Ros-Lehtinen)。第二任期开始后,访台官员层级进一步提升。2013年1月,刚刚当选众议院外交委员会主席的罗伊斯(Edward R.Rcyce)率议员代表团访问台湾,并参观了台湾军事设施。今年1月,罗伊斯再次访台。3月底,罗伊斯等人向国会提出“确认与台湾关系法重要性”的议案,要求深化美台贸易和投资关系,支持美国对台湾的安全承诺,包括向台湾出售先进的防御性武器。并将这一决议案和售台佩里级巡防舰合并为单一法案。今年4月14日,美国环境保护署署长吉娜·麦卡锡(Gina McCarthy)访问台湾,不但成为2000年以来首位访问台湾的美国部长级官员,而且麦卡锡还是奥巴马政府内阁成员。上一次美国政府内阁成员访问台湾还是2000年克林顿政府时期的交通部长斯雷特。通过派遣负责“低政治性”领域的内阁成员访台,美国主要有两方面的考虑:一是强化美台关系,象征意义大于实质意义。二是降低大陆对此做出反应的层级,不至于惹怒大陆。另外,奥巴马政府在坚持“一个中国”框架下,不与中国主权相抵触的情况下,特别是在中国大陆已经“默许”下,继续支持台湾拓展国际活动空间,提升国际参与机会和能力。2013年7月,奥巴马签署支持台湾参与国际民航组织大会(ICAO)的1151号法案,并要求国务卿克里积极促使国际民航组织大会给予台湾观察员资格。
(二)军事层面,奥巴马政府对台军售在数量和质量上都有突破
在美国看来,对台军售有三种目的:一是让台湾具备在足够时间内应对中国大陆攻击的能力,以使美国有时间介入来扭转战局;二是通过对台军售向外界传达美国仍致力于对台湾的安全防卫义务;三是通过对台军售向亚太地区的其他朋友和盟友表明,美国是可以信赖的,因为一旦台海发生战争,它们将陷入恐慌之中。[32]美国精英认为,对台军售是不仅是军事层面的问题,而且是一项政治决定,它事关美国在东亚的永久存在,甚至事关美国的国家威望与地区乃至全球的领导角色,因此更具有政治层面的象征意义。而公众则倾向于认为,持续对台军售主要是源于经济利益的考量。[33]因此,奥巴马在第一任期内对台军售总额超过120亿美元,其中仅2012年就达47亿美元。
2013年1月,美国众议院议员罗斯-莱赫蒂宁提出众议院《2013年台湾政策法案》,要求通过一系列军售加强台湾的防卫能力,包括向台湾出售F-16C/D战斗机和佩里级军舰。2013年5月,美国国防部长哈格尔向国会提交的报告称,为台湾海峡可能发生的冲突作准备似乎仍是中国军事投入的主要关注点和驱动力,中国人民解放军针对台湾的意图没有改变,试图恐吓或侵略台湾。[34]奥巴马政府以此为作为继续对台军售,协防台湾的理由。2013年8月1日,美国众议院外交事务委员会通过《2013年对台政策法案》,法案规定美方应鼓励美国和台湾高层互访,允许双方官员在所有美国政府部门办公室会面。法案还规定,授权美国总统同意出售4艘佩里级导弹巡防舰给台湾,增强台湾的国防实力。美国总统接受台湾对F-16C/D战机的要求,并在规定时间内向美国国会做简报,提交各项攸关台湾安全事务的报告。[35]2014年4月7日,美国众议院无异议通过“2014年确认《台湾关系法》与军舰移转法案”,明确支持美国政府出售柴油潜艇以及F-16C/D型战机给台湾,并授权美国政府移转四艘佩里级飞弹巡防舰给台湾,要求法案通过三年内必须完成巡防舰的转移。重申《与台湾关系法》的重要性,《与台湾关系法》是美台关系的基石,这项承诺坚定不移;其次,是对台湾民主机制的支持;三是为了亚太利益,台海必须维持和平;四是支持美国政府依据《与台湾关系法》的对台安全承诺;五是支持美台深化经贸关系,在解决影响美国出口的既有经贸问题后,适当时机支持台湾参与双边和区域贸易协定。[36]。
(三)经济层面,奥巴马政府在推动美台自贸协定上实现突破
2013年3月10日,美国和台湾在台北重启TIFA(Trade and Investment Framework Agreement,简称为TIFA,贸易暨投资框架协定)对话,这是自1995年启动TIFA以来的第七次会谈,但距2007年7月举行的第六次会谈也有近6年。在这次会谈中,双方共同发表了“国际投资共同原则声明”和“资讯技术服务”(ICT)贸易原则声明,还宣布启动新的TIFA工作小组—投资与技术性贸易障碍(TBT)两个工作小组,来讨论投资和贸易技术壁垒问题。此次复谈对台美双方来言,是“过程”比“结果”更具实际意义,其政治、战略意涵大于可见的经济效益。[37]台湾学者认为,鉴于美台经贸已经不只是经贸议题,且具有战略层次的意涵,美国应协助台湾参与TPP之谈判,避免台湾经贸被边缘化,避免台湾因过度依赖大陆市场而降低在两岸的谈判筹码。[38]美国国会要求美国贸易代表全面利用“台美贸易暨投资架构协定”(TIFA)咨商机会,并在适当时机寻求与台湾进行自由贸易协定(FTA)的谈判。
另一方面,美国强势推动TPP,并希望在未来将台湾纳入其中。美国战略与国际问题研究中心高级研究员葛来仪(Bonnie S.Glaser)建议台湾要作出必要的经济调整以加入区域性经济组织以及TPP,台湾应继续寻其与其他国家签署“双边贸易协议”为未来加入TPP作铺垫。[39]美国在台协会处长马启思也表示,台湾应该利用与美国进行贸易谈判的机会,证明自己致力于加入TPP所需的经济改革,然后再寻求加入TPP。[40]美国智库“企业研究所”(AEI)研究员史剑道(Derek Scissors)因为台湾已经是世贸组织的重要成员,TPP很容易形成同样的做法,将台湾作为单独关税区,适用于TPP的规则,而不涉及政治。美国国内对台湾加入TPP也有政治上的支持。[41]2014年3月,台湾发生“反服贸运动”后,美国担心《两岸服贸协议》若不能通过,势必会影响台湾参与亚太经济合作机制的进程,有可能成为台湾加入TPP和RCEP的阻碍。[42]因此,美国向民进党施压,在化解反服贸风波上发挥了“积极”的作用。2013年,台湾与美国之间的贸易额约577亿美元,美国是继中国大陆、日本之后台湾的第三大贸易伙伴,也是台湾第三大出口市场及进口来源地,台湾则是美国第12大贸易伙伴,第12大进口市场、第16大出口市场。
四、结语
2014年是美国制定的《与台湾关系法》生效35周年,也是中美两国关系正常化35周年。30多年来,美国的《与台湾关系法》及售台武器问题一直对中美关系形成干扰,是两国关系发展的一个重大障碍。[43]美国虽然鼓励海峡两岸的和解,但中国大陆对台影响力快速增长,已使美国长期“维持台海区域平衡”的目标无法实行,美国必须全面检讨对台政策。未来美国对台政策可能会呈现出总体框架维持不变、局部修正的态势。[44]美国不会轻易放弃其在台湾的利益,包括战略与军售利益,美国仍会维持与台湾既有的安全合作及传统关系,如售台武器、官员互访、支持台湾参与国际组织、强化美台经济关系等。[45]当然,奥巴马政府对台政策的基础、结构都没有变化,即坚持“一个中国”政策,以中美三个联合公报和“与台湾关系法”为基础。
中美两国正在构建新型大国关系,两国在全球、地区以及双边层面有许多共同利益,特别是亚太地区的安全与稳定符合两国的利益。基于此,中美两国在管控“台海风险”、维护台海和平局面和避免这一问题对地区安全造成的冲击方面有着共同的目标和利益。从目前情况来看,中美双方共同维护台海地区的和平稳定是双方都可以接受的一种妥协性安排。[46]我应加强与美国在台湾问题上的协调,强调台湾问题在中美新型大国关系中是我核心利益,双方形成一种“默契”,共同制约台湾发生危机性问题。对美国继续对台军售,我应评估其规模和影响,采取有针对性的回应。

文献来源:《现代台湾研究》