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南极话语权刍议
郑英琴 2014-12-02
南极 话语权 权力 科学 道义
简介
话语权的重要意义之一在于其对国际关系的建构作用。由于南极在领土主权和法律条约层面存在种种未定的情况,话语权对南极事务的建构作用尤为突出,且呈现出多元竞争的局面。南极话语权的博弈不仅体现在多元化的话语主体之间,也体现在多面化的话语议题之间,话语权的建构路径也有所不同。话语权之争使得南极区别于一般的国际事务,权力政治之外,更富有道义和科学的色彩。
正文
 话语权既是国家参与国际事务的权利,也是一种权力的体现。话语权的重要意义之一在于其对国际关系的建构作用。在南极事务中,话语权涉及南极的领土与资源、科学考察与研究、人类活动管理与环境保护等议题,包括与其相关的概念界定、议程设置、规则制定、评价标准等内容,主要通过南极事务行为体之间的互动得以表达。由于南极在领土主权及条约层面存在诸多未定情况,使得话语权对南极事务的建构作用尤为突出,且呈现出多元竞争的局面。南极的话语权博弈不仅体现在多元化的话语主体之间,也体现在多面化的南极议题之间。本文通过浅析南极话语权多元博弈的特点及其多样化的建构路径,试图阐述南极话语权的独特性及其意义。
一、南极的特殊性
首先,南极的特殊性表现为领土主权的归属未定。1908年-1941年间,英国、澳大利亚、新西兰、法国、挪威、智利和阿根廷等七个国家陆续对南极提出了领土要求。七国根据“扇形原则”(即以南极极点作为领土主权要求的终点,以经线和纬线为边界,使其领土范围呈现出大小不等的扇形)和“先占原则”对南极提出了领土主权要求,要求的区域占南极大陆面积的83%。但国际社会对此并未给予承认,呼吁南极应被视为“全人类的共同遗产”,但这一呼吁未被七个主权要求国所接受。在此情况下,相关国家于1959年签订了《南极条约》,暂时搁置了南极的领土主权的归属问题。条约禁止提出新的主权要求,但并未明确否定七个国家对南极提出的领土主权要求。南极领土主权的未定问题引发了主权逻辑下两个层面的竞争:一方面是主权要求国根据“完整性”(或称地理接近性)原则企图获取对南极的领土主权要求;另一方面是南极条约协约国,包括美国和俄罗斯等根据“关联性”,涉足已被宣称主权的南极领土空间内的相关事务。[①] 南大洋外大陆架的主权归属也面临类似的问题。由于《南极条约》未对南大洋外大陆架及其专属经济区做出规定,《联合国海洋法公约》生效后,七个南极主权要求国分别根据本国领土的全部自然延伸原则或南极大陆领土的自然延伸原则向联合国大陆架界限委员会提交了各自对南极外大陆架的主权申请,从而再次将南极的领土主权问题提上国际议程。南极这种“条约主权”的特殊性长期主导了南极政治,也给南极其他议题蒙上了未定论色彩,也加剧了领土主权背后的资源之争。
其次,南极的特殊性体现在法律层面的模糊性。一是《南极条约》及其体系[②]的适用范围模糊,关于南极条约体系对体系外的第三国是否同样具有约束力并不明确。有学者研究发现,不同于其他国际条约,南极条约体系有规范第三国的明确意向。尽管第三国对南极条约体系的宗旨和原则没有任何异义,但第三国在接受程度上是不一样的,甚至有很大的差别。[③] 这就危及到南极条约体系的合法性问题。二是南极条约体系中的某些条约存续未定。首先是《南极条约》本身的存续问题。根据条约第12款第2项,在条约生效30年后,条约协商国有权要求召开全体成员国会议,以审议条约实施情况,该审议会议有权提出对条约的修改意见,但若该条文修改或修正案经各方签署后两年内未满足生效条件,则任何成员国均有权退出南极条约。该程序一旦启动,条约的未来堪忧。其次是某些条约面临着届满后能否顺利延期的问题。例如,1991 年签署的《关于环境保护的南极条约议定书》规定,2041年之前禁止对南极进行资源勘探和开采活动,暂时冻结了南极矿产资源的开发利用。鉴于全球对资源的需求日益上升,此项规定在议定书有效期届满后是否会发生变革?学术界对此看法不一,一种判断是:对南极的保护不能片面地理解为不允许开发,保护的目的是为了合理地和可持续地利用。[④]另一种判断是,即使条约到期后也不一定会开放资源的开发。因为只要南极条约体系一国一票的否决制不改变,由于能够对南极矿物资源进行开发利用的国家只是极少数,因此大多数国家由于没有受益而不会赞同开发。
由于南极的政治版图和法律体系面临着上述种种未决的情况,南极的属性一直处于可塑、可变的发展状态。这使得南极话语权的意义与作用尤其突出。南极议题自从进入国际政治舞台以来,大致经历了领土驱动、科考和资源驱动、环境生态驱动等阶段。[⑤] 在各个不同的发展阶段中,有关南极的话语被主要的利益攸关者所构建,主导并规范了人们对南极的认知,从而从塑造了南极地区复杂的政治局面。
二、南极话语权及其特点
南极话语权主要指对南极性质的定义权、参与规则的解读权及南极活动的评判权等。南极话语权不仅是各国参与南极事务权益的体现,也是检验南极能否真正实现其国际公益的途径,因为《南极条约》规定,南极的开发利用是“为了全人类的利益”。在主权搁置的情况下,南极话语权的创议反映出国家私利与国际公利之间的博弈。由于不同的行为体对南极利益诉求不同,各种政策主张及战略行为之间或兼容或排斥,使得南极在多元发展方向之间抉择,话语权竞争激烈。这突出表现为多元话语主体之间的博弈以及多种话语议题之间的争锋。
(一)南极话语主体的多元化
“话语权力论”的鼻祖米歇尔·福柯(Michael Foucault)强调,话语的真理和权力的栖息之所不在于被谈论什么,而在于谁谈论它和它是怎样被谈论的。[⑥] 这里点出了话语主体的重要性。南极作为全球公域的一部分,其参与主体不仅包括国家、国际组织,还有企业和个人,呈现出多元博弈的局面。但目前南极的主要行为体是国家和相关国际组织;企业和个人对南极事务的影响相对小得多,主要集中在南极的旅游议题上。
参与南极事务的国家分为以下几类:第一类是南极领土主权要求国,英国、智利等七个主权要求国的南极话语权诉求主要体现在领土主权利益上。除了七国外,美国和俄罗斯作为准领土要求国,一方面不承认七国对南极的领土主权要求,另一方面又声称保留领土主权伸张的权利。第二类是《南极条约》成员国,截至2014年5月,共有29个协商国(其中12个为原始缔约国)以及21个非协商国,共50个国家。[⑦]这一类国家的话语权主要集中于南极的管理权。第三类是南极条约体系外国家,包括那些虽然与南极条约体系没有直接关联,但也在南极地区活动——主要是其船舶在南极海域及南大洋水域活动的国家。体系外国家涉及南极事务的焦点在于南极条约体系对其是否同样具有约束力。这一类国家大多将南极视为全人类共有财产,呼吁各国对南极事务应享有平等权益。
上述三类国家在南极议题上的价值理念与利益诉求大相径庭,且不同国家之间参与南极的权限与程度也各有不同。可以说,《南极条约》协商国主导了南极事务,但各协商国对南极的影响程度有别。从各国在南极建立科考站的情况、科研水平、参与南极治理规则制定的情况看,当前参与南极的核心力量是美国、澳大利亚、新西兰、英国和智利等五个原始缔约国;以俄罗斯、阿根廷、挪威、日本、法国、比利时等原始缔约国为第二梯队;而其他协商国的影响和作用显示度相对较低。[⑧] 我国于1983 年6 月正式加入《南极条约》, 1985 年10 月取得协商国的地位后,派代表团出席了历届协商国会议,并已在南极建立了四个科考站,但与上述国家相比,我国在提交南极工作文件以影响南极治理规则的制定方面有待提升。
参与南极事务的国际组织主要包括联合国及其下属组织以及其它相关的国际非政府组织。自1983年第38届联合国大会以来,几乎每届联大会议都有与南极问题相关的议案。[⑨] 总体上看,联合国在南极事务上的立场更多是将其视为全球公域的一部分,主张将南极纳入全球治理的范畴。在南极事务上影响较大的政府间组织——国家南极局局长理事会(Council of Managers of National Antarctic Programs, COMNAP)和南极海洋生物资源养护公约(Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resource,CCAMLR)委员会均已成为南极条约协商会议(Antarctic Treaty Consultative Meeting,ATCM)的观察员,[⑩]是南极国际治理机制的重要组成部分。非政府组织对南极事务的影响也不容忽视。目前有30多个非政府组织参与到南极事务中,主要集中在环保和科学两个领域,表现较活跃的包括南极研究科学委员会(Scientific Committee on Antarctic Research, SCAR)、南极与南大洋联盟(Antarctic and Southern Ocean Coalition,ASOC)、国际南极旅游者行业协会(International Association of Antarctica Tour Operators,IAATO)。这些非政府组织在南极问题上“参政、议政、干政”,改变了南极事务的纯官方性质,促进了南极事务决策的民主化和透明度,对南极政治与法律发展的推动力和影响力比肩政府。[11] 但非政府组织在参与南极事务方面集中体现在环境保护议题上,其话语权的影响力显然不如主权国家;且许多非政府组织的经费来源于其母国政府的支持,因此不免沦为国家实现其南极利益的工具。
(二)南极话语议题的多面性
有别于国际关系领域中的其它议题,南极不仅涉及社会科学,很大部分也涉及自然科学,两者在南极话语议题中可谓平分秋色。由于不同学科的交叉,加上上述南极本身的独特之处,使得南极话语呈现出多面化的特点。
一是科学与权力之争使得南极话语具有二元性。南极议题上,科学与权力恰似一个硬币的两面,相互交织,共同左右着南极问题的发展演化。一方面,根据《南极条约》的规定,南极仅用于和平目的,条约保证在南极地区进行科学考察的自由,促进科学考察中的国际合作。“科学”成了参与南极事务的敲门砖,甚至可以说是一张王牌。国家在南极科学领域的发言权很大程度上奠定了其对南极事务的影响力。另一方面,由于南极地理条件的特殊性,赴南极进行科学考察需要具备较高的科技水平,更主要的是要有足够的资金提供必要的设施建设与后勤保障,如建设科考站、避难营地以及破冰船等。因此,科学话语权受制于国家的科技水平、经济实力,即国家的综合国力。
可见,科学话语权的背后仍是权力的博弈;而且,科学活动很大程度上服务于权力的目的。因为南极与南大洋的科考科研究竟在多大程度上可被视为纯粹的科学研究,无法真正说清楚,目前也无任何国际层面的条例对此进行规范。于是有些国家打着科研/科考的旗号对南极进行资源调查,甚至直接进行资源开发利用,如日本在南大洋从事的“鲸类科研项目”。还有些国家垄断了南极某些生物及生态领域的科研能力,从而获得在南极某议题上的垄断性话语权,直接提升了该国对南极事务的影响力。
二是科学与环境之争使得南极话语呈现出矛盾性。《南极条约》将“科学”确立为南极的最高价值之一,“保证在南极进行和平的科学考察活动的自由”是该条约的宗旨。条约的第九条有关“南极生物资源的保护与保存”的规定,涉及南极的环境保护,但并未制定具体的保护措施;直到1991年《关于环境保护的南极条约议定书》的签订,才确立了“环境保护”作为南极的最高价值目标之一。议定书第三条明确了保护南极环境及其附属生态系统和南极的固有价值,包括荒野价值、美学价值和科学研究价值;第七条同时规定,“任何有关矿产资源的活动都应予以禁止,但与科学研究有关的活动不在此限。” 可见,议定书并未从环境保护上限制科研活动。因此,环境保护与科考活动都是条约体系规定的合法行为。这两种价值在认知上看似并行不悖,但在实践中却不免产生矛盾。因为科考活动对南极地区及南大洋的整体环境势必会带来损害。就南大洋而言,如地震勘测仪及声学仪器的运用对南大洋的哺乳动物存在潜在的负面影响、用于提取海洋二氧化碳的金属仪器可能导致海洋环境变化、人造浮游植物可能破坏南大洋的生物链,等等。[12]如何将科研及科考活动对南极生态的影响限制在尽可能小的范围内,目前尚无任何国际层面的条例对此行为进行规范。而且,人类在南极的任何活动都会对其环境产生一定的影响。有学者指出,保护南极必涉足南极,即既要利用南极又要保护南极,这两者必然会产生悖论。[13]
“科学”与“环境”这两个话语议题之争不仅体现在认知与实践之间的落差,也体现在权力与道义之间的博弈。鉴于科学研究和环境保护都是南极条约体系的主要价值目标,这两者被塑造成国家参与南极的两张牌,不同国家出于不同的权益考量,打着不同的牌。科学牌的背后靠的是权力的支撑,而环境牌则打着维护南极生态环境与可持续性发展的旗帜,更多体现为国际道义上的关切。科研的话语权大多由强国主导,但实际上,环保牌也未必掌握在弱国手中。一些发达国家利用对“环境保护”话语权的垄断,即对“环保”的界定,通过植入霸权式的环境话语将发展中国家边缘化。[14] 因此,学术界建议创造一个更具包容性的环境概念,将环境保护建立在科学利用南极的实践基础上。通过建立不同的环境话语,以及不同的环境定位维度,更好地开展南极科研。
三、南极话语权的建构路径
鉴于话语权在国家参与南极事务中的重要意义,各国在建构南极话语权上也颇为着力,试图从各种途径增强南极话语权。
一是实力路径:强大的科技力量是建设南极话语权的根本途径。
首先,科研力量是一国参与南极事务的敲门砖。《南极条约》第九条对条约协商国的资质做出规定,要求必须在南极有实质性科研活动,例如设立科考站或者派遣科考队。目前,在南极建立科考站或营地和避难所等基础设施建设的国家共29个,具体可参见下表。南极考察站等基础设施在南极科研中不仅承担着后勤保障和综合基地的任务,而且加强了各国在南极的实质性存在。这些基础设施对于维护国家利益、增强国家话语权有重要的战略意义:首先,南极领土未决的情况下,科考站及其它基础性设施在某种意义上成了对南极的变相“占地”,从各国对科考站的选址可看出其背后的领土意识与战略考量。[15] 其次,伴随着南极资源争夺趋势的加强,科考站或会成为各国进行资源争夺的工具。值得指出的是,美国的科考站大多占据了南极地缘的要害位置,其不仅在在南极极点建立了科考站,而且将一些已关闭的临时站保留下来,改为博物馆或另作他用,以保证美国在南极的活动空间。除了建立科考站外,科考设备的建设与更新,特别是极地科考船的建设也是国家南极科研活动的重要后勤保障。

其次,科研力量也是决定国家在南极收益的标杆。1988年的《南极矿产资源活动管理公约》规定,各国在南极可开发时能够享受的资源份额将由其对南极科考事业的贡献程度来决定,即“投入与收益相匹配”的原则。该公约虽然最终未能生效,但后来的《关于环境保护的南极条约议定书》很多条款直接引自矿产资源活动管理公约,其中“投入与收益相匹配”的原则被视为为南极可能的开发利用提前作了规范。能够从该规范中受益的,无疑是对南极科研有所投入及贡献的国家。目前的南极科考情况即存在这样的“潜规则”:一国首先对一个区域进行考察,该国就拥有在该区域建站的优先权;相应的国际惯例是,一国在某地建站,周围的科研活动就以该国为主。[16]
    二是机制路径:参与相关的国际机制是增强南极话语权的必要渠道。
南极治理的国际机制主要指由南极条约体系[17]构成的一整套制度体系。《南极条约》协商国是南极治理机制的核心组成,其通过定期召开南极条约协商会议(ATCM)(1991年之前为两年召开一次,1991年之后每年召开一次),并于2003年设立南极条约秘书处(Antarctic Treaty Secretariat, ATS)对南极事务进行管理与协商。[18] 根据《南极条约》第九条第一款规定,由南极条约协商国派代表参加的ATCM是南极条约体系的决策机构,所有的南极事务都由南极条约协商国来协商决定,协商国均享有一票否决权。非协商国只能应邀参加协商会议,不能参与表决;且协商国有权指派观察员开展南极条约所规定的任何视察,而非协商国则无此权利。[19]可以说,有关南极事务的一切决定都是由南极条约协商国共同做出。[20] 因此,成为南极条约协商国是增强本国南极话语权的必要路径。协商国通过参与ATCM,在会议上提交议案或参与起草正式文件,不仅可以增强本国在南极事务中地位,也可以借此输出本国的南极治理理念。这是实现南极话语权的重要方式。但正如上文所述,参与南极国际治理机制这一路径前提是必须具备一定的南极科研实力。可以说,这一渠道对于增强南极条约缔约国的南极话语权是锦上添花,但对非条约缔约国而言,则只能寻求其他途径。[21]
三是道义路径:利用国际道义的感召力是建构南极话语权的可能途径。
道义的途径主要是在对南极性质的定位上争取主导权。鉴于南极的主权归属未定,国际上广大发展中国家秉持着这样一种理念:南极应被视为全人类的共同财产,而非若干国家的俱乐部。这在国际上具有较大的道德感召力。因为南极面积占地球表面约10%,这10%的面积被仅仅七个国家宣布占有,在道义上说不通;而南极资源仅仅让数十个南极条约缔约国来管理,同样也存在合法性不足的问题。通过正义的宣扬以增强南极的话语权,主要渠道是在联合国大会等国际场合宣示南极的“国际化”及其属于“人类共同所有”。《南极条约》缔约之前,印度曾多次代表第三世界国家及发展中国家在“南极国际化”方面先行发声,[22] 尽管其建议遭到了南极主权要求国的一致反对,但印度呼吁南极国际化及治理民主化的做法为其跻身南极国际事务奠定了基础。而《联合国海洋法公约》将国际海底区域及其资源确定为“人类的共同继承遗产”后,再次掀起了“南极国际化”的呼声。1982年马来西亚与安提瓜代表在联大发言中提议,由联合国管理南极;1983年联合国大会将南极议题正式列入议事议程。此后,南极议题几乎出现在每一届的联大会议上。这是南极条约体系外国家与条约缔约国之间就南极及其资源的最终归属展开的话语权之争。尽管南极目前仍未被明确为“人类的共同继承遗产”,但体系外国家的抗争使得南极事务朝着更为民主和开放的方向发展。
此外,随着人类涉足南极的深入,南极的话语议题从政治、资源、科学、环境扩展到社会文化领域,这为南极行为体扩展了话语权空间。例如,一些国家在南极旅游的议题上做文章,将其作为政策工具建构自身对南极管理的话语权。其中,主权要求国通过地理优势大力发展南极旅游,以进一步强化他们的主权要求;有些国家则利用在南极旅游问题上的立场来宣扬他们是南极国家,以增强他们在南极条约体系中的位置。[23] 这些行为有时候看似简单的重复,但也是建构南极参与者身份和增强南极话语权的有效路径。正如奥图泰尔和德比所言:“有时不同的叙事能同时以多种方式制造一个特定的空间或状态……不断重复一些议题足以有效地建构身份或认同。”[24]
四、结语
南极的发展现状是权力较量的结果,也是话语建构的结果。在国际关系中,实力大小决定了话语权的强弱,而话语权又可进一步增强自身的国际影响力。但我们发现,南极话语权不同于一般的国际事务话语权,权力在南极事务上并不能起完全的决定性作用。一方面,南极事务的道义色彩较浓。正如《南极条约》所规定的,“为了全人类的利益,南极应永远专为和平目的而使用,不应成为国际纷争的场所和对象”,条约强调南极治理的最终目标是“符合全人类进步的利益”。南极的这一公共属性渗透到南极治理的方方面面,使得国际公利在某些时候超越了国家私利。另一方面,南极事务的知识驱动特征十分突出,由于南极条约体系将科学研究视为南极的最高价值,科学已然成为南极治理的根基;且南极发展的驱动力也在于科学技术的发展。因此,掌握先进的科技无异于打开了挺进南极的大门。从该角度看,知识的作用在一定程度上可超越权力政治。总之,道义与知识在各国的南极话语权建设中不容忽视。
作为参与南极事务的重要国家,我国于1984年首次赴南极建站与考察,开启了中国人南极探险的旅程。截止2014年4月,已成功组织了30次南极科学考察活动,并在南极建立了4个科考站:长城站、中山站、昆仑站和泰山站。其中,昆仑站建于南极内陆冰盖的最高点冰穹A地区,具有重大的地理战略价值。除科考外,我国还广泛参与相关的各类组织,并倡导发起了区域组织,如“极地科学亚洲论坛”。但我国在南极话语权方面尚未掌握主动态势。南极话语权的实现很大部分是通过在参与南极事务决策过程中,提交工作论文以及新的治理计划;但据统计,我国通过南极条约协商会议等提交“工作文件”与“信息文件”等方式主动提出的建设性意见非常有限。部分原因是因为目前我国有关南极的研究多集中于自然科学,南极软科学研究却几乎刚刚起步,尚未像其他国家一样全面系统地开展。此外,我国的南极科研也存在科学考察和研究能力不匹配等问题。这在相当程度上制约了我国南极话语权的建设。因此,就完善国际南极治理方面提供中国理念,使其朝更公正合理的方向发展,是今后我国参与南极事务亟需努力的。