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非本院作者
李开盛
机制协调与未来亚洲安全架构
李开盛 2015-07-08
机制协调 中美关系 安全架构 亚洲安全
简介
由于亚洲各国的多元性与安全问题的复杂性,在未来较长一段时期内,对亚洲来说最重要的是如何协调各种安全机制间的关系,而不是建立一个强有力的、统一的、全地区性的安全架构。当前亚洲安全架构面临的主要问题是:对抗型的同盟机制较多,而防御型的集体安全机制缺乏;安全机制与安全问题不够匹配,使得安全机制“冗余”与“赤字”同时存在;主要安全机制及大国间缺乏有效的协调,导致不能有效解决中美这一对新老大国的结构性矛盾。因此要应对上述问题,根本之道在于从中美互动入手,根据亚洲安全问题的特点,建立如下三个层次的安全机制:第一,以亚洲国家为主导,中美参与的、致力于对话与建立互信的论坛性机制;第二,由邻近国家或具有共同利益关切国家组成的、以促进次区域稳定与和平为目的的协调性机制甚至是集体性安全机制;第三,中美共同主导、相关国家参与的、以解决特定问题为目的的强制性机制。由此,可形成由不同层次、领域和议题等安全机制相互配合、协调的安全架构。
正文
很多学者都注意到,亚洲并不缺乏各种次区域的安全安排。从东亚到南亚,再到中亚,都存在众多的双边或地区多边安全安排甚至是同盟,特别是美国主导的双边同盟体系。事实上,在过去10—15年中,亚洲国家已经建立了一批合作性的安全制度、机制和进程。[1] 上海合作组织可算其中一例。但是,全区域性的地区安全机制仍然缺乏,以至于常被研究国际机制与制度的西方学者所忽略。[2] 相比较而言,世界上其他大陆甚至非洲都已建立了覆盖本区域的综合性组织或安全机制,如欧洲联盟与欧安会、非洲联盟和美洲国家组织等。亚洲相互协作与信任措施会议(亚信会议,CICA)可能是最接近这一目标的组织,它包括26个成员国,但是许多东亚国家目前仍未参与。东盟地区论坛(ARF)成员更多,但它包括美国、加拿大、澳大利亚等非亚洲成员。而且,上述两个组织都属于松散的论坛性质,不是具有强制力的高端安全机制。在这种情况下,推动建立覆盖全亚洲的安全或综合性机制,成为许多亚洲人心中的梦想。
但在笔者看来,在未来较长一段时间内,对亚洲国家来说最重要的仍然是如何协调各种安全机制间的复杂关系,而不是建立一个强有力的、统一的全地区性安全机制。其原因很简单,一方面是现实:“国家的多样性使得建立覆盖全亚洲的安全机制的意图似乎变成了一个可望而不可及的梦想。”[3] 另一方面是需求:亚洲各次区域所面临的安全问题各不相同,需要的是不同而非统一的机制。但亚洲安全问题又确实需要从一种整体性甚至全球性的视角去处理,在这种情况下,关键是要建立一种安全架构,妥善安排机制布局,并对国家间关系以及这些机制进行协调。特别是在当前情势下,随着中国的日益崛起,必然面临地区甚至全球政治安全格局如何重塑的难题,如何协调亚洲现有的安全机制、妥善建立未来的亚洲安全架构将成为一项关键而紧迫的任务。

一、当前亚洲安全架构现状

未来亚洲安全架构必须建立在当前评估的基础之上。本文认为,安全架构(security architecture)既非安全机制,也非安全结构,也不是一系列安全机制、进程的简单混和,而是一种不同机制或行为体之间安全关系的有机安排。所以,它不同于安全机制,某种安全架构下可能包括也可能不包括安全机制。其次,安全架构也不同于安全结构,安全结构归根到底是一种权力结构,而安全架构则是一种制度结构。最后,安全架构也不等于安全体系,安全体系不但包括权利义务体系,还包括观念规则体系。在汉语中,“架构”本意是指房屋等建筑的物质结构,而英文中的“architecture”也是指有形结构(physical structures)或物质形式(material form),因此不能将其与安全体系(security system)等同。简而言之,安全架构主要反映的是在一定区域内各有关安全的机制或行为体之间在制度层面的互动关系。依此概念,安全架构的要素包括:相关大国的角色、制度类型、机制的广度与有效性以及大国或制度间的互动等。
根据上述概念与要素,可对当前的亚洲安全架构作一简单评估。
(一)大国角色
一般来说,大国总是在安全架构中充当主要角色,但亚洲的情况相对特殊。尽管亚洲存在众多大国,但缺乏公认的全区域内的领导者。美国以双边同盟的方式主导了亚洲的多数安全制度安排(包括它与日本、韩国、菲律宾、泰国、巴基斯坦的同盟关系以及与许多其他国家的紧密军事合作)。这点在东亚地区体现得特别明显,形成了一种美国控制下的地区等级制(regional hierarchy)。[4] 但是,另一个重要大国中国并非其中一员,而且有潜力成为亚洲地区秩序的领导者。事实上,正是中国把东北亚、东南亚、南亚、中亚等区域结合在一起,使之成为一个在地理上相互联系的完整实体。而在安全实践中,由于中国增长的经济和军事力量,以及作为其政治和制度影响增长的结果,中国越来越成为地区秩序建构进程中的核心要素。[5] 但是,中国影响力的增长被美国视为重大挑战,一些周边国家也对其心存警惕,对一种可能由中国主导的未来地区秩序充满不安。至于日本,它在亚洲各区域都影响广泛,但主要是经济意义上的,还远远无力在安全上承担全亚洲的责任。另一大国印度更是如此,它除了在南亚保持其优势地位之外,在东南亚等其他地区的影响力仍然有限。在这种大国虽多但无一能够主导整体地区安全的背景下,小国或小国集体令人瞩目地扮演着地区机制推动者的角色。例如东盟,尽管它可能不是亚洲地区主义的领导者,但肯定是其轴心(hub)所在。[6] 还有哈萨克斯坦,其在亚信会议的创建与发展过程中扮演了奠基者与推动者的角色。上述这种小国扮演地区安全架构“驾驶员”的角色,在其他地区是罕见的。
(二)机制类型
与世界上其他地区相比,亚洲包括了最为多样化的机制类型。除了双边同盟外,绝大多数安全机制都不具有强制力,而且许多都是低层次或非正式的安全机制。
总体来看,亚洲的安全机制主要包括:第一,双边同盟,即美国与亚洲盟友建立的同盟体系,是美国为了应对不同次区域安全挑战而分别建立的安全机制。因此,这些盟友与美国都是单向联系,与美国形成一种轴辐结构。但由于这些机制往往都具有应对中国崛起的功能,美国也在尝试把它的不同盟友联合起来,如撮合其东北亚两盟友日本与韩国的关系,从而达到把双边同盟发展为多边同盟的目的。
第二,临时性安排,即针对一些突出的安全问题而发起的临时性机制,如针对朝核问题的六方会谈、针对伊核问题的“6 1”会谈等。这些“动议和过程”被用来处理具体问题,一旦任务完成它们也将不再存在。[7] 当然,由于这些安全挑战可能持续时间很长,因此这些机制往往也会维持较长时间。但从性质上讲,它们仍是临时性机制,而且往往不针对其他安全议题。在一定情况下,也不排除在其基础上建立次区域或功能性的正式安全机制的可能。
第三,战略伙伴关系,这往往是一种双边关系安排,其中也可能包含安全方面的合作,甚至包含倡导和推动正式双边安全机制建设的内容。但是,战略伙伴关系中的安全机制一般不具有强制力,也往往强调不针对第三国。
第四,多边首脑峰会,如东亚峰会、中日韩峰会等。多边首脑峰会在性质与内容上类似于战略伙伴关系,但由于其往往涉及多个国家,因此在效力上反而可能不如双边战略伙伴关系那样容易落实。
第五,多边安全论坛,如东盟地区论坛与亚信会议。多边安全论坛的主要特点是成员广泛,虽然无法达成有实质意义的一致性协议,但可以在不同程度上发挥表明各方观点、加强沟通、实施信任措施的作用,最终致力于建立各方之间的战略信任。
(三)机制广度与有效性
鉴于机制在安全架构中的特别意义,安全机制特别是具有强制力或有效性的机制覆盖了多少国家或区域,是衡量一个地区安全架构有效性的重要指标。总体观之,在机制的广度(即覆盖面)与有效性方面,存在如下几种情况:
第一,最具强制性与效力的是美国的双边同盟体系,仅覆盖其盟友日本、韩国、泰国、菲律宾、巴基斯坦这五个国家。虽然这些同盟体系涉及东北亚、东南亚、南亚等区域,但仅包括其中少数国家。
第二,临时性的安全安排也仅仅覆盖有限的国家和地区,如六方会谈的参与方是中、美、俄、日、朝、韩。而且由于这些机制局限于特定议题,因此不具有持久性。
第三,战略伙伴关系虽是双边的,但由于一个国家往往参与多对战略伙伴关系,而且各种伙伴关系相互交叉,其覆盖面也比较广泛。例如,据统计,中国与近20个亚洲国家建立了各种战略伙伴关系(包括全天候战略合作伙伴关系、全面战略合作伙伴关系、战略合作伙伴关系、全面战略伙伴关系、战略伙伴关系等,但不包括各类合作伙伴关系)。[8] 而其他国家,如菲律宾与越南,也在尝试建立战略伙伴关系,[9] 但战略伙伴关系的有效性比较低,经常受到各种安全事态的影响。
第四,多边峰会的覆盖范围依具体峰会而定,如中日韩峰会只包括三个国家,但东亚峰会则包括18个国家。
第五,多边安全论坛,其参与范围更广,但有效性也最低。
综合来看,尽管亚洲安全机制众多,但多数属于不具强制性或非正式性的安全机制,存在很多机制薄弱甚至空白区域。而且,在许多情况下这些机制存在着机制广度与有效性的负相关关系,即机制包括的国家越多,则效力越低。
(四)机制/大国间关系
缺少机制间的有效互动是亚洲安全架构中最关键的问题,特别是美国主导的双边同盟体系与中国或中国参与的多边安全体系之间的互动,由于其中融入了中美之间的结构性权力矛盾而显得更为重要,它们之间缺乏互动也显得更为突出。
当然,缺乏互动因次区域的情况不同而有所不同。在东北亚,一方是美日、美韩同盟,另一方是中朝特殊关系与中韩全方位战略伙伴关系。这些国家曾通过六方会谈这一临时性议题安排对接在一起,但由于目前六方会谈陷入长期停滞状态,对接渠道因此亦不复存在。韩国虽然同时与中美保持了良好的关系,但目前并未成为衔接中美的角色。
在东南亚,一方是美国与多数东南亚国家的正式或非正式军事关系,另一方是中国与少数东南亚国家的特殊关系以及与东盟整体的战略伙伴关系。双方通过东亚峰会和东盟地区论坛实现对接,但由于这些对接形式缺乏效力,因此不能缓解制度间对抗的张力。
在南亚,一方是美巴同盟,另一方是中巴间事实上的准同盟关系。双方共同利益较多,虽然缺乏对接,但问题相对较小。
在中亚,一方是美国与部分中亚国家的军事合作关系以及在阿富汗的军事存在,另一方是中国参与的上海合作组织。在美国刚开始进行阿富汗战争时,双方关系较为紧张。但目前由于美国正在退出阿富汗,这种紧张关系大大降低,而且事实上双方决策层与学者都在探讨在该地区特别是阿富汗问题上合作的可能性。但鉴于阿富汗问题的重要性在下降,加之中美战略信任度不够,以及阿富汗问题本身的复杂性使得中国难以较深地介入该问题,因此双方在此问题上的合作可能仍是有限的,很难对总体战略合作与安全对接产生较大影响。

二、问题、目标与挑战

面对日益复杂的亚洲安全形势,现有的亚洲安全架构的缺陷显而易见,主要体现在四个方面:
第一,对抗型的同盟机制较多,而防御型的集体安全机制缺乏,这是导致亚洲安全形势不稳的一个重要原因。同盟与集体安全机制的一个重要区别在于,前者是共同对付外部威胁,后者则旨在制止来自内部的威胁。在国际关系实践中,一些人认为同盟可能对维护国家安全利益更为有效,因为它参与国家少,权利义务关系清晰,而且往往拥有某种强制手段。但对于那些参加同盟的国家来说,由于存在安全困境效应,同盟很可能引起别国的不安全,进而是相互安全竞争甚至对抗的恶性循环。中美之间之所以缺乏战略信任,原因是多方面的,但美国在亚洲的同盟体系不能不说是一个重要因素。总而言之,同盟机制容易导致对抗,它制造的安全问题可能比其解决的安全问题还多。所以,尽管在亚洲很可能不需要全亚洲性的安全体制,但确实需要涵盖一定范围的集体安全机制,在最大程度解决区域安全问题时,又不致产生新的对抗。
第二,安全机制与安全问题不够匹配,使得安全机制“冗余”与“赤字”同时存在。简单地说,在亚洲安全问题上,有效的机制缺乏,但是无效或效果不明显的机制却出现冗余。当前亚洲的多数安全机制都是冷战后的产物(如亚信会议、东盟地区论坛等),或是在冷战中产生,但随着时代的变迁而调整(如东盟)。但是,作为最主要的安全机制,即美国主导的双边同盟安全体系,它仍然是冷战的产物,尽管冷战后也做过一定的调整,但基本性质、框架未变。由于原来的威胁(即苏联)的消失,这些安全机制出现了应对问题与机制设计不匹配的问题。当然,事实上美国已开始将其双边同盟体系调整为应对中国、朝鲜这些潜在或公开的对手。但在实践中,这些双边同盟除了制造怀疑与对抗之外,是否能够有效应对中国崛起也是一个疑问。应对朝鲜,这些机制又有“杀鸡用牛刀”之嫌。总之,不管应对中国还是朝鲜,它们都不同于原来的苏联,因此也需要不同的制度设计加以应对,但美国只是对这些机制作有限的修补,所以也很难有效应对上述问题。
与此同时,对于一些冷战后新出现的问题,却缺乏有针对性的、有效的安全机制,如朝核问题、南海问题甚至伊核问题等。对于许多人津津乐道的“东盟方式”,事实上也不足以解决其在领土争端、地区互信、国内冲突外溢等种种难题。正如有学者指出,“地区安全制度中的‘东盟大家庭’有着混合的记录:它在提升国家间互信方面不无裨益,但在致力于和平变化方面却无所作为;它在一定程度上有助于增进地区稳定,但在解决国家间冲突上毫无作用。”[10] 这样,亚洲就出现了安全机制“冗余”与“赤字”同时存在的怪现象。
第三,主要安全机制间缺乏有效的协调,导致不能有效解决中美这一对新老大国间的结构性矛盾。中美结构性矛盾是一个全球性问题,但主要的矛盾点在亚洲。在中国事实上仍未走出亚洲且周边问题众多的背景下,美国将亚洲作为牵制中国的重点地区,其亚太再平衡战略的出台就是例证。2013年9月,中国外长王毅在美国发表演讲,提出新型大国关系的建构首先要从亚太地区开始,“使亚太成为构建中美新型大国关系的试验田”。[11] 言语之间,颇含深意。所以,当前中美之间的主要问题是,如何在亚洲特别是东亚实现冲突管控和管理权力的和平转移。这并非一定需要全亚洲性的安全机制,但建立一种将主要大国特别是具备权力竞争关系的新老大国包括在内的安全安排是很有必要的,否则容易出现各自为政甚至相互对抗的两极结构。
目前,在中、美、日、印等主要大国之间,只存在一个松散性的东盟峰会和东盟地区论坛,中日之间是中日韩峰会。这些机制效力都较低,不但应对外部挑战的能力有限,而且自身易受外部因素的影响。例如中日韩峰会已连续两年停滞,而东盟峰会体制在东盟平衡战术不断膨胀下扩容,有效性反倒更加低下。最关键的是,中美之间有效安全机制的缺乏,已对整个亚洲安全造成了重要的挑战。尽管中美已意识到这一问题,并一直开展中美战略与经济对话。但多年的实践表明,要应对中美之间深层次、全方位的安全挑战,仅有对话性质的机制是远远不够的;要解决深层次的战略忧虑,就必须在各自所代表的安全机制或安排之间建立更加机制化的互动与协调。
基于以上分析,可以发现当前亚洲安全形势仍然十分脆弱。正如布赞所言,亚洲类似于19世纪处于均势格局的欧洲,仍然主要是传统的军事—政治模式的地区安全态势的范例。他提到了两方面的表现:一是对传统权力的关注依然主导着大多数地区大国的安全议程,战争的可能性仍然是明显的,即使这种可能性是受制约的;二是经济发展成为优先议题,但这不仅是基于福利和维持军事实力的目的,也是为了提升军事权力的地位。[12] 这种传统安全问题突出与经济迅速发展之间的鲜明反差被许多学者注意到了,如澳大利亚拉筹伯大学教授尼克·比斯利(Nick Bisley)也强调,亚洲不只是世界上经济最有活力的地区,也是防务开支最多的地区。[13] 但是,安全上的“短板”已使经济发展受到诸多牵累。例如,尽管中国与东盟的经贸关系持续发展,但有学者注意到,“南海问题处理得好与坏直接关系到中国与东盟经贸关系的正常发展。”[14] 另外,中日韩自由贸易区(FTA)谈判也因中日政治安全关系的走低而受到影响。中国商务部新闻发言人沈丹阳就曾坦率地表示,“三国之间稳定的政治关系是谈判顺利推进的基本保障,因为推动谈判需要有强大的政治推动力。”[15]
由于亚洲安全形势复杂,解决这些问题将是一个长期的过程。但是,如下问题具有紧迫性,或在较长时期内具有根本性意义,宜从目前开始着手应对。第一,管控中美结构性权力竞争的问题,特别要避免在东亚发生冲突与对抗。第二,有效解决或至少缓解、管理好现实性安全难题或隐患,如朝核、伊核、南海问题等。如果这些问题得不到有效的管理,它们将随时成为引发地区安全形势恶化的定时炸弹。第三,协调地区各国、各机制间的安全关系,最大限度地整合现有的各种安全力量,减少安全“冗余”,填补安全“空白”地带。
在实现上述目标的过程中,面临以下挑战。事实上,上述问题的存在也是由于这些挑战尚未得到较好的应对。第一,其他国家如何看待并容纳中国在现有安全架构中崛起。一方面,中国的崛起应该照顾其他国家特别是周边国家的安全关切;另一方面,其他国家特别是美国与周边国家也应该以开放的心态、实质性的制度接纳包容中国的崛起,这是问题的一体两面,忽视其中的任何一面都是不公平的。但遗憾的是,两个方面的问题都没有解决,特别是美国与周边国家更多强调前者,而忽视了后者。
第二,中国如何看待美国的作用,并与美国及其主导下的地区安全机制进行互动。目前的现实是,“美国从亚洲退出是不可能的,因为美国在亚洲存在经济利益,而且美国的退出将意味着其超级大国地位的终结。……很难确定亚洲要花费多长时间才能摆脱对美国的依赖。与在欧洲的情况一样,许多国家发现这样的依赖很惬意(而且合算),尽管有些夸大其词,但很少有人完全反对。”[16]
第三,如何发挥中美之外第三方的积极作用。一个成功的亚洲安全架构不仅是中美的舞台,还必须发挥其他亚洲国家的主体性,才有利于建立广泛、有效的亚洲安全体系。但第三方的作用可能具有两面性,正面的情况是扮演中美沟通的桥梁,或是缓和竞争的中间地带;负面的情况是第三方可能成为中美竞争的触发点与催化剂,如当前菲律宾就力拉美国介入南海局势。因此,一种新的亚洲安全架构,必须能够抑制第三方的负面角色,并为其扮演积极角色提供更多空间。

三、中美互动下的机制协调

在上述三个目标中,管控中美矛盾并形成彼此间的机制性互动是关键。这是因为其他亚洲安全问题的解决,基本上都离不开中美两国的参与。如果两国协调不好,这些安全问题往往难以解决。而机制间的协调也有赖于中美间的互动特别是美国主导的双边同盟体系与中国倡导和参与的机制之间的互动。当然,在这个过程中也不能忽视第三方的作用特别是第三方主导的机制,如东盟、亚信会议等在解决安全问题、协调机制间关系方面的作用。以下将从中美互动入手,在综合考虑第三方的基础上,对未来的亚洲机制协调做出设计。
就中美互动与对接而言,从理论上来说,基本包括以下几种路径:
(一)建立中国主导、排除美国的亚洲统一安全架构
中国的崛起不只是自身实力的增长,也伴随着国际秩序的调整。如前所述,中国与亚洲国家的“战略伙伴关系”已经初具规模。但是,“正式的联盟没有在中国当前的安全战略中扮演重要角色,无论是作为联盟成员或是联盟所针对的对象,中国过去有着与联盟或其他安全联合体交往的不幸经历”。[17] 当前,中国开始积极参与甚至倡导一些开放性的机制安排,如上海合作组织、亚信会议等。但是,建立亚洲安全机制也面临许多问题,例如习近平主席在亚信峰会上提出的“亚洲的安全应该由亚洲人维护”,也被视为排挤美国的一种信号。如果依照这一逻辑,最终理想的结果就是美国解散双边同盟体系,并退出所有的亚洲安全安排。但这一前景既不现实,也非中国所愿,更是当前中国力量所不及,遑论其他亚洲国家的意愿如何。
(二)继续维护美国主导、排斥中国的安全架构
长期以来,美国以双边同盟的方式主导了亚洲的多数安全制度安排,在东亚地区形成了一种美国控制下的地区等级制。这些制度安排充当了亚洲主要的安全框架,但中国并没有参与其中。冷战结束以后,美国有意将这些原来主要针对苏联的安全体系转而对准中国。因此,尽管美国不排除在双边基础上与中国建立更多的安全联系,但不允许中国“染指”这些机制。现实中这种布局面临的问题越来越大,主要体现在:第一,它在中美间制造的问题越来越多,这是美国主导的双边同盟的对抗性所导致的必然结果。第二,这种对抗导致许多地区安全问题无法有效解决,如朝核问题。特别是中国在不断崛起的背景下,它必然在地区安全秩序方面发出更多自己的声音。如果美国继续坚持这一路径,那么所导致的对抗以及地区安全赤字就会越来越严重。
(三)建立中国主导的安全机制,与美国主导的机制或竞争或共存
这一路径实际上是第二种路径持续发展可能导致的一种结果,即在美国始终排斥中国的情况下,中国选择在安全秩序上“自立门户”。但“自立门户”可能有两种前景:第一,出现冲突性的竞争甚至对抗关系,这是一种极具破坏性的前景,两种机制之间的对抗可能比一个国家与一个机制之间的对抗力度更大,因为中国借助自己主导的机制获得了更大的与美国相抗衡的资本。这种路径实现的关键在于,有多少国家愿意冒着与美国对抗的风险支持中国,除了朝鲜、伊朗之外,中国可选择的国家不会太多。更为关键的是,中国也未表现出选择这一路径的意愿,因为这可能导致中国崛起面临难以承受的压力。第二,中国组建一种机制与美国主导的体制建立基本共存(可能存在有限的、局部的竞争)的关系。有学者曾倡导类似路径,提出中国倡导的多边合作体系与美国主导的双边同盟体系实现兼容共存的“制度嵌套交叠模式”的战略构想。[18] 但这种路径实现的可能性在于两个体系能够实现错位竞争:一是中国能够满足于一种松散式的安全安排,不对美国的双边同盟体制造成挑战;二是双方的利益焦点或错位或互补,没有形成正面竞争和对抗关系。但事实上,上述两个方面可能都难以成为现实,因为中美在东亚的利益交叉是越来越多而不是越来越少,其中许多都存在结构性或议题性的利益对立。而且,一种松散式的安全安排越来越不符合中国的利益,许多国内的分析人士都在反思不结盟这一战略。总的来看,除非继续压制中国不断增长的安全利益需求,否则这种共存关系是很难实现的。
(四)中国逐步加入美国主导的安全架构
这种路径完全不同于第三种路径,它取决于中美两国的意愿,即美国同意向中国逐步开放其主导的现有机制体系,而中国也有意愿加入这种体系。当然,中国不会作为一个完全被动的国家融入其中,而是要提出自己的改革方案,或是以自身的加入形成一种新的安全架构。这种架构最可能的结果是中美共同主导亚洲安全秩序。从目前来看,中美都未表现出这样的意愿。但比较上述路径后可知,这种方案可能是未来较长时期内中美实现良性安全互动的唯一理性和可能的选择。中美目前之所以没有这样的意愿,一方面是由于上述第二、三种路径中对抗的恶果尚未全部显现,因为中国崛起尚未在安全领域明显体现出来。但可以确定的是,只要中国继续崛起,而且继续被排除在美国主导的安全架构之外,中国势必会着力建立符合自身利益的安全机制。届时再来协调两种机制的对接,可能为时已晚。另一方面是由于中美间仍存在很深的战略不信任,美国担心中国的加入会对现有安全体系造成颠覆性的影响,而中国也仍无法想象加入一个可能受到美国掣肘的安全架构。
面对上述现实,中美之间所能做的就是逐步推进双边战略信任关系的建立,并在非敏感性问题、地区与领域问题上尝试建立机制性互动与融合。也正是在这方面,第三方可以发挥一些关键的作用,因为第三方如能以一种较为中立的姿态出现,将有利于弥补双方的不信任,并成为双方沟通的桥梁。这里的第三方,不应该是与中、美任何一方有竞争性关系的国家,例如日本和印度,由于它们在成为地区大国的过程中仍与中国存在竞争关系,无法成为沟通中美的第三方。相对来说,韩国、泰国、巴基斯坦等与中国和美国均保持较好关系的中小国家是较好的第三方,它们虽然无法在力量上平衡中美,但可以提供一种机制化的渠道,促进中美间的沟通。另外,从一些中美具有较多共同利益,且有紧迫性的问题入手,更有利于推进中美间的机制协调。例如,朝核问题虽然僵持未决,但仍可以作为中美机制协调的重要议题。
由此可见,地区内、机制间协调与中美关系协调是一个相互推进的过程。在理清中美互动路径选择这一关键问题之后,根据亚洲的多元性与安全问题的复杂性以及推进中美良性互动的需要,可以设想在未来的亚洲安全架构中,应该有如下三个层次的安全机制:
第一,以亚洲国家为主导,中美参与的、致力于对话与建立互信的论坛性机制。在东亚,继续推进以东盟为主导的东盟地区论坛;在中亚、南亚,则支持由哈萨克斯坦牵头的亚信会议。中美应该共同参与这些机制,而不是相互排斥,并将其作为增进双边信任、推动地区对话,从而建立双边或多边战略互信的渠道。
第二,由邻近国家或具有共同利益关切国家组成的、以促进次区域稳定与和平的协调性机制,甚至是集体性安全机制。这种机制在中亚已有上合组织,在东北亚已有中日韩峰会等,应该继续推动这些机制在地区国家合作的基础上发挥作用,未来还可以创设南海地区的和平机制。在这些机制中,由于中国多是当事国与成员国,将扮演比美国更加重要的角色。但这些机制在性质上应该坚持非对抗性,从而避免与美国主导的现有体制发生直接冲突。
第三,中美共同主导、相关国家参与的、以解决特定问题为目的的强制性机制。这主要是针对那些中美为当事国或重要参与方,缺少两国的参与就无法解决的问题,如应对阿富汗问题的机制、六方会谈等。之所以要把它们建设成为强制性机制,一是因为这些问题的紧迫性,二是为中美进一步的机制化互动提供经验与渠道。需要指出的是,美国主导的双边同盟也属于强制性机制,但由于其负面作用,应该逐步转变其性质,可向协调性机制转化,从而使之成为中美合作的渠道。
总的来看,上述三个层次的机制是一种相互分工、配合的关系,特别是那些覆盖面广、中美均在其中的论坛性机制可以发挥一种机制间协调、沟通、联系的作用。另外,上述机制间的关系也是动态的,内在的各种机制也仍在演化之中。在较长时期内,亚洲的安全架构都将维持这种动态演变的态势,关键是维系并强化中美合作,确保这一脆弱的态势能够逐渐趋于持久的稳定与和平。

文献来源:《国际展望》