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从东盟自由贸易区到东盟经济共同体:东盟经济一体化再认识
周玉渊 2015-10-12
东盟经济一体化 东盟自由贸易区 东盟经济共同体 东盟共同体
简介
冷战结束后,东盟转型的一个重要特征是其重心从政治安全转向经济合作和地区治理。这一转型过程伴随着东盟合作习惯、合作机制和经济决策参与者的变化,这也成为影响东盟决策实践和效率的重要因素。从东盟经济共同体的执行和实践效果来看,东盟在经济一体化上取得了一些积极的进展,东盟国家对东盟经济共同体的收益预期也持乐观态度。然而,在非关税障碍、技术工人自由流动、金融等服务业自由化等核心问题上,东盟经济共同体进展依然非常缓慢,2015年建立东盟经济共同体的目标已经很难实现。东盟已经开始着手制定东盟经济共同体2015后议程,为不能按期实现的目标提供补充方案。这事实上再次证明了东盟经济共同体建设更多是过程导向而非结果导向的,东盟经济共同体建设很大程度上只是东盟高度经济一体化的起点。
正文
从20世纪90年代开始,随着欧盟一体化的加速、北美自由贸易区的建立以及中国、印度等周边大国经济的快速发展,东南亚国家的经济面临着严峻的外部压力。在这一背景下,东盟的重心逐渐从早期的政治安全合作转向区域经济合作。1992年,东盟国家签署东盟自由贸易区(AFTA)协定,这是东盟一体化进程中的一个标志性事件,一方面这一协定使东盟的合作开始呈现出一定的约束力特征,另一方面则开启了东盟功能性合作的序幕。在1997年吉隆坡峰会上,东盟通过《东盟展望2020》(ASEAN Vision 2020),声明将东盟建设成为一个稳定、繁荣和富有竞争力的地区,实现经济的均衡发展、削减贫困和社会经济差异。2003年巴厘峰会,东盟通过《巴厘第二宣言》(Declaration of ASEAN Concord II),提出了在2020年之前建立东盟共同体(AEC)的目标。2006年,在吉隆坡召开的东盟经济部长会议上,东盟国家主张将东盟经济共同体的实现目标提前至2015年,并尽快制定《东盟经济共同体蓝图》。在2007年的第十二届东盟峰会上,东盟制定了《东盟经济共同体蓝图》,东盟经济共同体的目标是要把东盟建设成为一个商品、服务、投资、技术工人和资本自由流动的地区。建成后东盟经济共同体将具备以下特征:一是单一市场和生产基地;二是经济上有竞争力的地区;三是经济平衡发展的地区;四是完全融入全球经济的地区。[①]2009年3月,东盟出台《东盟共同体路线路宣言》(2009-2015 Roadmap for an ASEAN Community),同意加速实现东盟经济共同体。2011年,东盟通过《全球国家共同体中的东盟共同体巴厘宣言》(Bali declaration on ASEAN Community in a global community),2012年4月通过《东盟共同体建设金边议程》(Phnom Penh Agenda for ASEAN Community Building)、2013年通过《东盟共同体2015展望的斯里巴加湾宣言》(Bandar Seri Begawan Declaration on the ASEAN Community’s Post-2015 Vision)、2014年通过《2015年实现东盟共同体的内比都宣言》(Nay Pyi Taw Declaration on Realisation of the ASEAN Community)。由此而言,东盟经济共同体已经成为东盟经济一体化的核心目标和手段。
当今的东盟被认为是欧盟之外最成功的地区组织。[②]2015年建立东盟经济共同体的目标更让外界充满期待,然而各种问题也随之而来。关注度最高的是2015年东盟能否实现东盟经济共同体的目标?其次还包括其他一系列问题,如东盟经济共同体对东盟一体化和成员国经济的影响?能否推动东盟地区治理功能发生实质性变化?能否推动东盟实现类似欧盟的政治一体化进程?东盟经济共同体面临着什么样的问题和挑战?本文通过对这些问题的思考,试图通过梳理东盟经济职能的转型和决策的实践水平来认识和反思东盟的经济一体化进程。
一、东盟经济一体化决策的理论解释
在相当长的时间内,由于对主权的敏感,东盟国家对一体化一直比较谨慎。即使在东盟经济共同体目标提出后,东盟也表示东盟的一体化不是要效仿欧盟模式。[③]虽然东盟在发展过程中一直面临着各种质疑,但是经过几十年的发展,东盟已经向世界提供了另一种相对成功的地区主义模式。当前东南亚经济的快速发展使东盟研究再次兴起,与早期对“东南亚奇迹”的研究不同,当前的研究更多关注东南亚经济的体系特征,即研究东盟作为经济合作和一体化进程的倡导者和推动者。作为主要由政府推动的经济一体化模式,东盟的经济决策以及相应的制度保障发挥着核心作用。因此,厘清东盟经济决策转型和发展的原因是理解东盟经济共同体实践后果的重要前提。冷战后,东盟经济转型主要包括两种理论解释:现实主义和政治经济学。
(一)现实主义的解释
现实主义的基本论断是,东盟的经济一体化包括东盟自由贸易区和东盟经济共同体的重大经济决策是东南亚国家对国际和区域经济格局现实的反应。在政治层面,一方面,东盟希望通过新的倡议和计划如东盟自由贸易区为东盟国家提供新的政治目标和合作抓手,巩固对东盟的认同;[④]另一方面,由于东盟国家间的分歧,东盟在亚太经济合作组织(APEC)中有被边缘化的危险,因此东盟国家更需要新的合作倡议来提升东盟的凝聚力和相关性。[⑤]在经济层面,东南亚国家的经济对外依存度很高,区域内相互依存度却很低。冷战结束后,国际政治和经济格局发生了重大变化,欧洲和北美区域一体化的加速,东欧、拉美、海湾国家以及苏联的前加盟共和国等转移和降低了欧美大国对东南亚的重视程度,这对东盟经济构成了重大的挑战。东盟自由贸易区的提出正是对这一现实的回应。保罗×鲍尔斯(Paul Bowles)指出,“东盟决定建立东盟自由贸易区和转向经济共同体建设根源于东盟对资本和投资竞争力的担心。”[⑥]虽然东盟自由贸易区对促进区内贸易上的作用其实非常有限,但海伦×奈瑟杜雷(Helen Nesadurai)认为区域贸易自由化举措能够成为应对20世纪90年代外来直接投资不断降低问题的有效工具。[⑦]“东盟自由贸易区是东盟试图通过单一市场的‘胡萝卜’来吸引外资的重要工具”。[⑧]而威廉·琼斯(William J. Jones)则将东盟经济转型的原因归结于冷战后复杂的经济环境,认为这是由对出口市场、外来投资以及维持东盟作为一个地区组织的相关性的需要推动的。[⑨]简单而言,东盟自由贸易区是东南亚国家对冷战后面临的外部经济挑战的反应,而东盟经济共同体很大程度上则是对1997年东南亚金融危机的反应。东南亚金融危机暴露了东盟经济治理的脆弱性,但同时又为地区合作带来了重要机遇。东盟一方面迫切需要通过提出新的倡议和合作举措来提升自身的相关性和经济治理的能力,另一方面更能体现其经济现实主义特征的是,东盟与被其视为重要地区竞争者的中国开始加强合作。东盟经济共同体正是在这一背景下诞生的,“全球化带来的挑战、东南亚金融危机后的缓慢恢复、中国和印度的快速崛起促使东盟决定建立东盟经济共同体来应对这些挑战。”[⑩]由上,东盟重大的经济决策很大程度上是东盟国家试图通过合作来应对外部挑战和压力的反应,然而,自身的实力和经济模式又决定了东盟的区域经济合作不是要推动保护主义,相反,是将其作为一个加强与外部国家合作的跳板,最终服务于本国的经济战略和国家发展。[11]
(二)政治经济学的解释
现实主义给出的是一种结构层面的解释,其关注的是外部和顶层(政府)因素。相比之下,市场自由化和民主化等内部和底层因素则是政治经济学关注的重点。政治经济学也承认外部因素和压力在推动东盟决策上的作用,但他们强调国内层面的因素尤其是商业利益集团才是决定国家间合作动力增强并最终决定了区域经济合作形式的重要因素。理查德·斯塔布斯(Richard Stubbs)认为,从20世纪80年代末开始,“东南亚主要国家经历着从经济民族主义向自由开放主义的转变,这是导致东盟决定建立东盟自由贸易区并能够取得进展的关键因素。”[12]海伦·奈瑟杜雷也认为,东盟自由贸易区是东南亚国家自由开放主义胜出经济民族主义的结果,但同时他指出东盟自由贸易区在开始的三年内停滞不前的原因是经济民族主义依然非常强盛。[13]因此,东南亚国家内部不同利益集团间的博弈才是真正影响东盟国家间互动和东盟决策形成的要因。[14]在东盟自由贸易区的建设上,一开始东盟国家存在三个不同的意见,一是泰国提出的东盟自由贸易区,新加坡对此积极支持,二是印尼一开始对自由贸易区比较谨慎,包括在东盟自由贸易区的完成时间上印尼也提出了自己的关切和主张。三是马来西亚提出的东亚经济组织(EAEG)(后来的EAEC)则是主张建立一个集团性质的地区合作组织。这种利益和认知分歧塑造着东盟国家对东盟自由贸易区和东盟经济共同体的不同考虑。如奈瑟杜雷就认为,马来西亚最终支持自由贸易区并不是以真正推动地区自由贸易为目的,而是将其视为培育本国企业的发展工具(developmental tool)[15]
上述解释从不同维度和视角即全球化和国内政治来理解东盟的经济决策,即世界和地区政治经济格局很大程度上塑造着东盟经济一体化的方向,而东南亚国家自身的经济形态和利益诉求则决定着东盟经济决策的本质和形式。简言之,前者决定了东盟必须加强经济一体化合作,后者则决定东盟如何进行合作。
二、东盟经济职能的转型
从东盟自由贸易区的提出,到东盟经济共同体的提出,东盟外部和内部环境的变化推动着东盟作为一个经济组织也发生了重大的变化。首先,东盟经济决策的政治色彩逐渐淡化,开始回归到经济议题本身。其次,东盟正在从早期单一的经济工具发展到构建复合经济共同体阶段。再次,机制化合作正在成为地区经济合作的新常态。最后,东盟从本地区合作的推动者发展成为东亚经济合作的推动者,东盟成为联接东亚大国、构建地区经济合作网络的重要结点。
(一)作为一个成功的经济组织的东盟
从东盟成立到东南亚金融危机的30年间,东盟更多地被视为一个政治安全组织。东盟自由贸易区的设想在初期也更多被解读为冷战结束后东盟维持自身相关性的需要。然而,东南亚金融危机的爆发极大地推动了东盟向经济组织转型的进程。一方面,东盟在金融危机中的低效促使东盟国家意识到加强东盟的经济职能刻不容缓。1997年12月,正是危机最严重的时候,东盟领导人通过了《东盟2020展望》,呼吁东盟国家间加强合作,建立相互支援的共同体。[16]金融危机后,东盟国家间经济合作的意愿和制度建设,尤其是金融一体化进程开始明显增强和推进。1999年,东盟在东盟秘书处下设立东盟预警进程机构(后来扩大为宏观经济与金融预警办公室(MFSO)),2003年,制定了《东盟货币与金融一体化路线图》(RIA-Fin)。2001年,东盟领导人峰会得以机制化。另一方面,东盟从之前加强内部合作来应对和防范其他经济体转向开放的地区主义,加强与周边国家尤其是大国的合作。金融危机加速了东盟作为一个经济组织的转型,而2007年《东盟宪章》的出台以及随后《东盟经济共同体蓝图》的制定和实施则促使东盟正在成为一个成功的经济组织的代表。在东盟层面,东盟国家通过越来越制度化的框架和功能性合作项目将差异化显著的东南亚地区联系起来,这一成功的地区主义范式已经得到了国际社会的广泛认可。而且,制度化的合作安排正促使东盟从一个“共识型”的合作组织发展成为一个“一体化灵活推进”(integration by choice)的组织。[17]在东亚层面,东盟通过各种地区间合作安排确立了其在各类型机制中的“中心”地位,很大程度地塑造着东亚地区的一体化进程。
(二)地区经济合作机制更加完备
地区经济合作工具的逐渐增加反映了东盟一体化的进展。东盟自由贸易区最开始主要关注关税减免,主要机制是《共同有效优惠关税协定》(CEPT),而在东盟经济共同体的目标驱使下,东盟在贸易和投资便利化、人员自由流动、金融一体化、互联互通、东盟竞争力、海事合作等诸多领域开始进行实质性的合作。较之早期东盟经济共同体合作工具的单一性,当前东盟经济共同体的合作工具更加复合多元。
东盟自由贸易区原计划从1993年1月1日起的15年内建成,1994年东盟经济部长会议决定将自由贸易区建成时间缩短为10年即到2003年建成。根据东盟自由贸易区的主要机制《共同有效优惠关税协定》,东盟自由贸易区建成后,东盟内部贸易征收的关税必须降低到5%以下,东盟新成员国最晚则可以推迟到2008年。1998年12月东盟第六次首脑会议又将原东盟6国的自由贸易区启动时间提前一年。1999年11月在马尼拉召开的第三次东盟首脑非正式会议上,东盟领导人同意东盟6国提前实现零关税的时间,即从2015年提前到2010年,新成员国则从2018年提前到2015年。2003年1月,在《CEPT-AFTA消除进口关税协定的修改框架》签署后,东盟6国同意清除包含清单中60%商品的关税,在《共同有效优惠关税协定》框架下,东盟六国的平均关税从1993年的12.76%已经降到了1.51%,东盟自由贸易区事实上已经建成了。[18]



与东盟自由贸易区相比,2007年《东盟经济共同体蓝图》的制定标志着东盟地区经济合作进入全面发展阶段。其中重要的标志是地区经济协定和法律的完善。2009年,为了实现建立单一市场和生产基地的目标,东盟国家签订了《东盟商品贸易协定》(ATIGA),该协定于2010年生效并取代了《东盟自由贸易区-共同有效优惠关税协定》,成为东盟在经贸合作领域一份重要的法律文本。在投资、服务业、交通和矿业合作等核心领域,东盟也制定了合作协定和行动计划(见表一)。经济协定和法律一方面是经济合作深化的需要,另一方面则为经济一体化进程提供法律和制度保障。20世纪90年代之前,东盟国家间很少签订经济协定,而且签署的经济协定要么没有实施,要么因为成员国的不遵守而沦为一纸空文。90年代之后,签订的经济协定数量开始增加,而经济协定的密集签订则是在2000年之后。目前,东盟国家共签署了184份经济协定,其中137份(74.5%)已经生效。绝大多数签署并生效的协定属于第一支柱(即单一市场和生产基地)。[19]在这些协定中,2000年以后签订的有108项,80年代之前只有33项。这些经济协定涵盖了几乎所有行业和领域,标志着东盟经济决策范围的扩大和经济治理能力的提升。与政治安全协定相比,更容易看出90年代以来东盟经济职能的转型(见表二)。总体而言,与东盟早期的经济合作相比,东盟经济共同体时期东盟国家的经济合作更加立体和全面、内容更加务实具体,国家间互动的层次、涉及的部门、行业和人员更加多元,这些复合多元的经济合作工具为东盟经济共同体的推进提供了重要保障。



(三)东盟经济决策的开放程度有所增强
东盟经济一体化的一个重要结果是越来越多的非政府行为体被纳入东盟经济决策进程中。东盟早期的经济决策很大程度上是出于维持东盟相关性的政治目的,是东盟领导精英决策的产物。然而,随着各种经济合作政策的制定以及经济互动程度的加深,利益集团、学界和智库、非政府组织、企业乃至个人与东盟经济一体化的关系也逐步增强,这些行为体通过不同途径参与并试图影响东盟经济决策的制定和执行。
私有企业被视为是东盟经济一体化的发动机。“虽然制定地区一体化政策框架的是东盟政府,但一体化只能通过东盟企业家的决定和行动才能实现。”[20]然而,在东盟的经济一体化决策中,私有企业尤其是中小企业的声音和利益很大程度上并没有受到重视。一方面,各成员国国有企业主导着国家的地区经济一体化政策,这往往导致国家保护主义。如马来西亚和印度尼西亚对敏感产业的补贴和进口配额限制等保护国内产业的措施,菲律宾虽然降低了关税,但却通过更高的技术障碍等非关税性障碍来保护本国产业,老挝和柬埔寨通过海关部门、不同机构、标准和程序对贸易进行保护。另一方面,私有企业对东盟经济一体化的态度也相当尴尬。东盟独特的运作模式即先决定再讨论(agree first talk after)等于一开始就将私有企业排除在外。在后期的谈判建设过程中,东盟国家政府又缺乏有效意愿和机制保障私有行业参与这一过程,这又给私有行业参与东盟一体化进程带来了很大的障碍,“尽管有些私有行业者认为东盟经济共同体能给自己带来收益,但更多的则持谨慎和批评的态度”。[21]更尴尬的是,大多数东盟国家的中小企业对东盟协定的认知水平非常低。高昂的管理成本、较低的优惠幅度、复杂的原产地规则、经济结构的同质性又导致东盟国家很少会利用东盟自由贸易区的关税优惠政策。比较而言,新加坡的中小企业对东盟一体化持积极态度,马来西亚、泰国和菲律宾的大型企业能较好地理解东盟的相关政策,所以对一体化的态度更加正面。相比之下,相对落后的国家柬埔寨、越南更关心国内问题,对东盟地区政策和法律的批准和国内化进程比较缓慢。目前,“东盟私有行业对东盟经济一体化的认识程度还非常低,而且也缺乏相关机制来促进东盟商界和公共部门更好地理解东盟的经济问题。”[22]
自2007年《东盟宪章》制定以来,东盟通过东盟人民大会(APA)、东盟公民社会大会(ACSC)和东盟人民论坛(APF)等平台建立了与东盟公民社会的机制联系。这些机制平台通过自身声明和与东盟的对话机制来参与和影响地区经济的发展。东盟经济一体化的一个重要目标是实现以人为中心的发展,东盟的一体化进程是否促进了地区内人民福祉的改善,这是东盟公民社会关注的核心议题。以此为核心,东盟公民社会还关心移民劳工、贸易问题、采掘业、环境、气候变化和气候正义、农业、信贷和微金融等诸多问题,这些问题与东盟经济共同体建设关注的议题高度一致。然而,现实中,东盟公民社会参与并影响东盟事务的能力依然受到严重限制。其中一个重要的原因是东盟公民社会认为,经济发展很大程度上意味着对人和自然的破坏,这与东盟经济共同体目标下东盟国家现行的经济政策和主张相冲突。例如,东盟内的一些公民社会组织如贸易替代组织(Alternative Trade Group)就担心东盟现行的贸易和投资政策对地区人民和社会产生不利的影响。“公民社会应该研究并仔细审查东盟的贸易协定,并加强与政治领导人的对话来纠正不公平的贸易政策。地区内的公民社会有责任提升与政策制定者互动的能力,因为东盟经济政策最终影响的是我们的生活”。为此,贸易替代组织指出,东盟的贸易政策制定应该更加开放包容,应该更多地听取公民社会组织的声音,应该为东盟政策的制定提供最大化的讨论空间,即在国家和地区层面,通过对话等形式允许更多的利益相关方参与其中,应该实行更加有效的机制来规范商业实践活动。[23]。
智库是东盟经济一体化的重要参与者。与公民社会的批评式参与不同,智库对东盟经济事务的参与更多的是建设性的。东盟的智库在影响东盟法律和政策文件的制定上发挥着非常重要的作用。2003年《巴厘第二宣言》提出建立东盟经济共同体的目标后,在第二轨道外交层面,东盟的智库如东盟国际战略研究所(ASEAN-ISIS)、新加坡东南亚研究所(ISEAS)以及印尼战略与国际问题研究中心(CSIS)在东盟经济共同体和东盟政治安全共同体上提供了理念建议。[24]新加坡东南亚研究所围绕东盟经济共同体出版或发表了大量的著作和论文,如《实现东盟经济共同体:综合评估》、《实现2015东盟经济共同体目标:成员国及商业部门面临的挑战》(2012)、《东盟经济共同体记分卡:成效与认知》(2013)、《东盟经济共同体:工作进展》(2013)、《东盟2030:致力于建设一个无国界的经济共同体》(2014)。这些研究分析和评估了东盟经济共同体建设中的各种问题,并提出了相应的政策建议,如东盟经济共同体记分卡已成为东盟秘书处以及东盟国家认识和反思共同体政策和执行的重要参考。
(四)东盟在东亚地区经济合作中的“中心”地位的建立
东盟经济职能转型的另外一个重要成果是东盟作为一个经济组织在东亚乃至全球的重要性增强。具体表现在三个方面:一是东盟国家自身经济的较快增长,东盟作为一个整体的活力明显增强。自2005年以来,东盟国家经济的增长率总体维持在5%以上,贸易额在1993-2013年间从4300亿美元增长到25000亿美元,而区内贸易额从820亿美元增长到6090亿,增长了7倍。[25]2000-2013年是东盟吸引外资最好的一段时期,其中地区内投资年增长率达到25%,外部投资为13%。2013年东盟吸引外部投资达到1220亿美元,比1995年增加了近5倍。[26]与之前的金融危机相比,东盟国家很快从2009年的经济危机中恢复,这反映了当前东盟经济抵御风险能力的提升。二是东盟在地区经济合作安排中的中心或纽带优势。目前在东亚地区存在着由美国推动的跨太平洋伙伴关系(TPP)协议,中国倡议的亚太自贸区(FTAAP)、中日韩自贸区以及各种双边自贸区谈判,这些自贸区倡议和实践对东盟而言是重要的外部压力。为了增强东盟的话语权、降低投资转移的风险、避免被边缘化,东盟必须加快自身的一体化建设,充分利用自身的集体优势,建立东盟在东亚一体化中的中心地位。事实上,在2010年TPP进入谈判阶段之前,东盟自由贸易区是亚太地区唯一的正在进行实质性谈判和执行的地区性一体化框架。2012年11月,东盟启动了其作为核心的区域全面经济伙伴关系(RCEP)谈判。区域全面经济伙伴关系正是东盟主导区域经济一体化合作,推动建立以东盟为中心的一体化框架的重要尝试。三是域外大国间的复杂竞争关系相对提升了东盟的地位。东盟所谓的“中心”地位很大程度上是由域外大国间的竞争关系造成的。从中国-东盟自贸区到东盟 3、东盟 6、乃至亚太自贸区、跨太平洋伙伴关系,虽然东盟在推动区域一体化上的真实效率与其所谓的“中心”地位并不完全相符,但是域外大国也意识到,离开东盟,在亚太地区推行由各自倡导的地区性合作框架也是不可能的。东盟事实上已成为美国、中国等域外大国推动各自的地区合作设想,以及沟通和协调彼此利益和主张的重要平台。“特别是2011年后,美国总统至少每年都会访问东南亚并参与东亚峰会,东盟发挥着为中美两国参与地区多边平台和国家间磋商提供平台的重要作用。”[27]
三、东盟经济共同体与东盟的转型实践
从东盟自由贸易区到东盟经济共同体,从东南亚经济合作到东亚一体化,东盟的经济职能和“中心”地位已经得到了外界的认可。作为当前东盟在经济领域最重要的决策,东盟经济共同体是理解东盟转型实践的重要内容。那么,东盟经济共同体进展如何?东盟经济共同体建设如何影响当前以及2015后的东盟经济合作?本部分将对东盟经济共同体的实践进行评估。
(一)东盟经济共同体举措的执行情况
为了有效及时执行东盟经济共同体的政策倡议,东盟建立了一体化监督机制,即东盟经济共同体记分卡。2012年3月,东盟秘书处发布了《东盟经济共同体记分卡:地区经济一体化的进展/阶段一(2008~2009)和阶段二(2010~2011)》。东盟记分卡跟踪和评估东盟经济共同体四个支柱以及各种举措的执行进展情况,明确执行差距及面临的挑战。记分卡将东盟经济共同体的举措分为三类:一是成员国对东盟经济共同体蓝图中有具体时间规定的责任和承诺的批准、接受、转化为国内法律、规定和行政程序的执行情况;二是东盟战略规划中的协定或承诺以及重大目标的执行情况;三是为东盟经济共同体提供统计指标。根据这一记分卡,截至2011年12月底,东盟前两个阶段(2008~2011)的277项措施已经完成了187项,执行率为67.5%。[28] 2014年8月,第46届东盟经济部长会议和第12届东盟经济共同体理事会召开,根据会后公布的文件,东盟经济共同体2013年之前应完成的229个重点项目已经完成了82.1%。在2015年4月召开的第26届东盟峰会上,东盟宣称已经全部执行了东盟经济共同体记分卡设定的2008-2015年间的458项举措,相比于全部506项措施,执行率达到了90.5%。[29]



相对于早期东盟经济决策和承诺的执行情况,东盟经济共同体记分卡的统计以及具体项目的进展说明,东盟在执行东盟经济共同体蓝图上已经取得了巨大的进步。然而,如果从一些重中之重行业或东盟国家优先关切的领域来看,这一执行率仍非常不容乐观。其中,第一支柱(即单一市场和生产基地)的执行率是四个支柱中最低的,如果从商品、资本、投资、服务和人员流动这五个最核心的领域来看的话,执行率则只有57.6%,其中商品、服务和资本自由流动的比率则更低,这三者总共就有53项没有被充分执行。其中尤其是非关税性障碍问题更加显著,据《全球贸易警报》(Global Trade Alert)2014年的数据,从2009~2013年,东盟国家的非关税性保护措施不仅没有下降,反而呈增长趋势。经济实力更大的国家反而实施更多的保护措施。(见图一)另外,在服务贸易一体化上,东盟的劳工输出国和接收国在制定强制性移民劳工保护协定上存在着明显分歧,而在更敏感的金融行业,进展则更加缓慢。


http://www.asiapathways-adbi.org/2014/12/asean-economic-community-2015-what-is-next/#sthash.PWvUwRFu.dpuf.

同时也必须指出,东盟经济共同体记分卡的统计结果并不能真实反映东盟经济一体化的程度。因为这一记分卡只关注东盟成员国批准条约的数量,并没有跟踪这些条约的执行情况。同时,这些数据基本上全部由各国政府负责提供,是否提供、提供何种数据都由政府说了算。[30]从这个意义上讲,记分卡更多反映的是成员国的协定批准和执行情况,它并没有真正反映出东盟经济共同体建设的实质进展,如作为一体化最大相关者的企业是如何利用并受益于一体化进程的,这些都没有明确。东盟研究所(CARI)的一篇报告对记分卡机制也提出了质疑,认为目前的监督机制过于关注政治动机而忽视企业等在一体化中的收益;记分卡的“关税灯”机制(traffic light system)会起到误导作用,认为相关政策目标的实现就意味着一体化目标的实现。而事实是,成员国通过了某项政策例如竞争政策或法律(CPL)并不意味着这一政策就能发挥立竿见影的效果。[31]同时,根据东盟商业咨询理事会(ASEAN-BAC)的调查,东盟经济共同体蓝图中比较重要政策的执行情况与东盟企业家的预期之间存在着很大差距,其中投资保护、关税程序简化、以及非关税障碍的透明化是问题最严重的几个领域。[32]
(二)东盟经济共同体的实质进展
东盟经济共同体蓝图的实施取得了积极进展。在第一支柱,2010年,《东盟商品贸易协定》签订生效,截至当前,东盟内部贸易的70%执行了零关税,超过10%的关税为5%。然而,东盟自由贸易区对地区内的贸易增长的贡献并不明显,以东盟一体化7个优先行业为例,只有电子行业的区内贸易占总贸易的比重超过了10%,汽车行业约6%,而其他五个行业(农产品、橡胶、木材、渔业、纺织及相关)都在2%以下。[33]服务业是东盟国家的重要支柱,占东盟国家GPD的比重基本都超过了40%。服务业也是东盟吸引外资最高的行业,2009年,服务业吸引外资占东盟全部外资的比重为50.6%。[34]目前东盟已接近完成第9轮(倒数第二轮)东盟服务贸易协定谈判。在东盟服务业框架协定(AFAS)下,东盟国家金融部长签订了第6轮金融服务业执行协定,包括建立东盟银行业一体化框架(ABIF)。[35]然而,“相比于WTO的服贸协定承诺,东盟服贸协定取得的进展几乎微乎其微”。[36]因为东盟国家在服务业开放上依然非常谨慎,它们对自由化的冲击并不确定,而且担心国家会失去对重要行业如金融业的控制,当然还有国内利益的因素。[37]投资合作是东盟经济一体化的一个重要目的。2009年,东盟国家签订《东盟全面投资协定》(ACIA)代替了之前的东盟投资区协定(AIA),这一协定的目的是将东盟打造成为单一的投资目的地,提升东盟作为一个整体的投资能力,促进并保护投资的自由化和便利化。然而,这一过程并不顺利。直到2012年3月,所有国家才完成对《东盟全面投资协定》的国内批准程序(主要是因为泰国和印尼的拖延)。在技术工人的自由流动上,虽然东盟签订了《相互认证安排》(MRA)来保障东盟内技术工人的流动,但国家间的利益和顾虑仍存在着明显的不同。新加坡和马来西亚愿意利用这一协定,鼓励其他国家技术工人到本国,然而,其他国家由于担心人才外流,则会通过政策和法规加以限制。同时,在移民劳工的权益保护上,劳工输出国和输入国在是否制定具有约束力的地区规章上也存在明显分歧。基础设施是吸引外资和提升地区竞争力的一个重要条件,也是一体化程度的重要反映。东盟在交通、能源上达成了一些重要倡议和政策,包括《东盟互联互通总体规划》(MPAC)、《东盟网络通讯科技总体规划》(ASEAN ICT Master Plan 2015)等,这些计划也引起了包括中国、美国、日本、印度等大国的兴趣,大国的积极参与为这些政策和项目的执行提供了重要的机遇。
在第二支柱,东盟制定了多个地区性竞争扶持工具,提升成员国的竞争意识和政策制定,包括制定并评估东盟知识产权行动计划(2011~2015)(ASEAN IPR Action Plan 2011-2015)、建立商标行动小组确保有关商标的各项举措能够得到有效执行、发布《欧盟-东盟航空合作宣言(JDEAAC)》、制定东盟通讯管理者理事会(ATRC)合作框架、起草《公司伙伴关系的东盟原则》(ASEAN Principles for PPP Framework)等。在第三支柱,在日本、德国和美国等的支持下,东盟高度重视《中小企业行动计划2010~2015》(SME Action Plan 2010-2015),加强与东盟商业资讯理事会的资讯合作来支持中小企业发展项目,在世界银行的支持下起草了第一份《东盟经济均衡发展框架》(AFEED)。在第四个支柱,东盟大力加强东盟与伙伴国的自由贸易区谈判,目前区域全面经济伙伴关系已经进行了五轮谈判,东盟-香港自贸区开始进入谈判阶段。[38]
(三)东盟经济共同体决策对东盟经济的影响
自1998年金融危机以来,除了2009年经济增幅的大幅降低,东南亚国家总体上实现了经济稳步增长。2010年,东盟国家GDP平均增长率达到7.8%,除了文莱,所有国家的增长都超过了6%,新加坡更是达到14.5%,2011、2012年的增长分别为4.7%和5.7%,除了越南,新东盟国家基本上都维持了7%的增长。[39] 2011年,东盟人均GDP达到5581美元,比2000年增长了近一倍,地区内商品贸易额从2004年的2609亿美元增加到2011年的5982亿美元,翻了一倍多,但地区内贸易占全部商品贸易的比重基本没有发生大的变化,2004年为24.3%,2011年为25.0%。相比于贸易,地区内投资增速明显,2000年,地区内投资额为8.5亿,只占东盟吸收投资额的3.9%,但2011年地区内投资增长到约263亿,地区内投资占全部投资比重增加到23%。[40]
根据对东盟经济共同体的可计算一般均衡(CGE)模型分析,在东盟国家完全消除关税和非关税障碍、实现了五个服务行业的自由化、贸易成本降低5%、以及AEC带来了投资变化的前提下,东盟经济福利将能够实现比当前标准5.3%的增长,竞争政策将能够使东盟六国的人均收入增长26-28%,东盟经济共同体的净收益将大于经济福利5.3%的增长。[41]类似的研究认为,假设在关税完全消除,减少相当于20%关税的服务贸易障碍,以及降低20%的进出口时间成本的情况下,其对东盟经济的影响表现在:一是关税减免对除了柬埔寨的东盟国家GDP的影响非常小,因为东盟国家的关税已经很低。二是服务贸易自由化将促使印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和越南的GDP出现快速增长。三是时间成本的降低将极大促进东盟国家尤其是老挝、缅甸和越南的GDP增长。[42]总体上,东盟经济共同体对东盟而言都将是一个重要的机遇,虽然可能各国程度不同,但东盟国家能从中获得收益。以马来西亚为例,根据马来西亚经济月刊《依斯干达观察》(IM BizWatch)的预测,东盟经济共同体将会给马来西亚的服务业带来更多的投资,技术人才的流动将填补本国的产业发展需求,促进服务业的发展。“东盟经济共同体即将到来,它不仅将会带动成员国GDP的增长,更会提高贸易水平和劳工的流动。东盟经济共同体将会带来更多机会,对马来西亚而言更是如此。投资者们已经瞄准了旅游业、教育和医疗护理上的投资机遇。”[43]对印尼的民意调查显示,印尼民众总体上对东盟经济共同体持支持态度,认为其对国家、社会和经济能带来积极影响。[44]当然,不同的利益和关切决定了成员国对不同行业和领域一体化进程的态度和行为是不一样的,[45]这既是东盟经济共同体目前的重要现实,更是考验东盟经济共同体推动国家改革和变化能力的重要动力来源。
(四)东盟经济共同体:东盟政治改革的动力来源
根据新功能主义的“外溢效应”解释,某一经济领域的具体合作能够促进其政治领域合作的发展。[46]从政治经济学的角度,经济合作或市场的力量将能对国际政治和国内政治产生重要影响,瓦解阻碍市场运作的机制,建立市场所需的制度。一体化是经济制度的创造者,并推动着政治制度的变革。从东盟自由贸易区建立开始,东盟在经济一体化进程中制定了一揽子具体明确乃至有法律约束力的条约和机制。这些制度和条约为东盟国家间的合作提供了重要的制度保障,成为推动东盟国家间合作惯性的重要工具。更重要的是,制度化的经济合作挽救了上个世纪90年代末东南亚金融危机后东盟面临的严重的相关性质疑。[47]然而,东盟的经济共同体建设并没有打破长期以来东盟赖以生存的政治法则,即东盟方式,东盟地区一体化和共同体的建设仍让步于国家主权和自主权。恪守东盟方式是各界对东盟批评的核心。无论是人权、和平安全领域还是经济共同体的约束力等各种问题,似乎最终都能东盟方式中找到根源。然而,制度的变革往往是在某一进程达到临界点时发生的,从东盟自由贸易区的争端解决机制,到东盟经济共同体的东盟-X方式,再到东盟国家间的近300项经济合作安排,东盟在经济合作中的制度实际上正在不断完善,而这些制度某种意义上正在改变成员国的国内经济政策和行为,尽管东盟经济共同体所蕴含的自由化和开放主义力量相对比较温和。东盟经济共同体目标的实现会不会成为东盟政治机制改革的一个临界点?经济一体化的决策水平和效率、政策的执行、争端的解决、对损害地区利益的行为的处罚,经济一体化的高频率和深层次毫无疑问是对东盟传统决策方式和行为准则持续的考验,深层次的一体化加剧了进一步机制改革的需要。[48]
结语
从政治安全组织向经济组织的转型是冷战结束后东盟发展的一个重要特征。然而,在相当长一段时间内,东盟的这一转型在外界看来更多只是为了维持东盟作为一个地区组织的相关性。东盟自贸区从提出到谈判的早期实践正是东盟国家间围绕地区利益与国家利益、自由主义与保护主义、新地区主义与旧地区主义争论非常激烈的阶段。1997年的东南亚金融危机很大程度上结束了这一争论,自此之后,以开放合作、加速东盟一体化进程、构建以东盟为中心的地区合作安排为主要特征的新地区主义成为东盟国家的基本共识。东盟经济共同体的提出标志着东盟作为一个经济组织的转型。这一现实对早期有关东盟的相关性和政治经济学解释是直接的挑战,当前经济学解释已经回归成为理解东盟经济一体化的主要视角。
如何理解东盟的经济转型或者如何评价东盟作为一个经济组织的作用是当前东盟研究的一个重要内容。动态地看,东盟作为一个成功的经济组织已经得到了国际社会的广泛认可,具体表现在东盟地区经济合作的机制工具日趋完善,东盟经济决策的开放性逐渐扩大,东盟对成员国国内政策的力度较之前明显增强,东盟在东亚地区合作安排中的中心地位也得以确立。作为当前东盟最重要的经济决策和实践,东盟经济共同体无论是从协定和举措执行还是实质性合作都取得了巨大的进展,尤其是在与早期东盟协定执行情况对比下。同时,大量的研究表明,东盟经济共同体能够为东盟国家带来巨大经济收益,东盟国家总体上对东盟经济共同体持积极和支持的态度。另外,东盟经济共同体的建设过程伴随着东盟贸易争端解决机制等具有约束力的制度建设和东盟—X等一体化推进方式的创新,这些新的变化正成为推动东盟前进乃至变革的重要基础。
当然,东盟经济共同体的建设依然面临很大挑战。一方面,东盟经济协定和条约的国内法律程序批准或接受过程依然面临着比较大的压力,东盟成员国的国家利益和产业保护意识依然非常强大,同时,不断壮大的非政府组织和公民社会团体批评和质疑,也将成为影响东盟经济决策社会化的重要因素。另一方面,协定和安排是一回事,如何落地执行则是另一回事。在非关税障碍、服务业开放、技术工人自由流动、劳工保护、对中小企业的重视程度、公民社会强烈的参与意愿等不同问题上,东盟依然面临着严峻的挑战。即使是东盟也承认,2015年启动东盟经济共同体的目标将很难完全实现。[49]鉴于此,东盟明确了当前的紧迫任务:(1)快速推进东盟经济共同体中重要且具有重大影响的项目。(2)加强东盟经济共同体在东盟中小企业、公民及其他利益群体中的传播力度。更重要的是,要尽快出台东盟经济共同体2015后议程,来为2015年东盟经济共同体未能实现的任务提供方案。[50]这事实上再次表明,东盟的经济共同体建设本质上依然是过程导向的,东盟经济共同体建设很大程度上只是东盟高度经济一体化的起点。

文献来源:《当代亚太》