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“二十国集团”转型与中国的作用
刘宗义 2015-08-26
二十国集团 大国协调 整体性治理 中国外交
简介
目前G20处于转型期,影响力明显下降,甚至有淡出的可能,许多G20成员国希望2016年杭州峰会能够使G20重新焕发活力。G20所面临的主要挑战是,其应对全球经济问题时决策能力和执行能力明显不足。要克服这些挑战,G20在转型中必须建章立制,逐步构建整体性治理模式。但G20转型是个长期的过程,并与国际体系转型紧密相关,中国在2016年峰会所能实现的目标有限。国内和国际社会应对2016年杭州峰会的成功有一个务实的预期。中国要取得峰会成功,需从平衡议题设定、加强大国协调、推动地区治理、培养草根外交力量等四方面加强努力。
正文
在2014年“二十国集团”(G20)布里斯班峰会上,中国获得多数成员国支持,成为2016年峰会的主席国,会议举办地已确定为杭州。当前G20正处于转型期,影响力明显下降,甚至有淡出的可能。然而,许多成员国对中国担任G20主席国满怀期望,如何将2016年G20杭州峰会办成一届成功的峰会,已经成为中国政府和中国学者亟需面对的一个问题。作为一个具有全球影响力的新兴大国,2016年杭州峰会是否会在G20的转型过程中发挥重要作用?中国又该如何定义峰会的成功?峰会如何才能取得成功?本文试图通过考察G20目前的状况,以及G20所面临的挑战,对这些问题作初步分析,以期激发学界同仁更深入的思考和讨论。

一、G20发展现状

在2008年的国际金融危机中,G20从一个部长级会议机制升格为领导人峰会。在此后两年,作为一个危机应对机制,G20峰会成为讨论全球经济问题的首要平台。但自2009年匹兹堡峰会之后,由于危机减退,G20进入转型期,主要任务从救市、加强金融监管和刺激经济复苏转向全球经济的可持续发展,议题也从主要关注金融领域向贸易、发展等其他相关领域扩展。在2010年11月举办的首尔峰会上,发展议题正式列入G20峰会议程,这一变化标志着G20从危机应对机制向全球经济指导机构的重要转变。[1]
但自进入转型期以来,G20的影响力明显下降。从2010年到2013年,G20多伦多峰会、首尔峰会、戛纳峰会、洛斯卡洛斯峰会和圣彼得堡峰会均未能达到预期,仅在国际反腐、税收制度改革、金融体系监管等技术性问题上取得一些成果。虽然逐渐形成了一批发达经济体和新兴经济体共同创制的新机制、新范式,如促进世界经济“强劲、可持续、平衡增长”的框架目标,保证国内宏观经济增长的“数量化规则”,防止国际经济失衡的一揽子“参考性指南”等,[2]但G20未能在国际货币基金组织(IMF)份额和投票权改革等有关世界经济治理的重大问题上取得实质性进展。历届峰会除不断重复危机期间各国达成的一些原则性共识,表明各成员国推动全球经济恢复增长的决心外,在行动上鲜有突破,G20有沦为“清谈馆”倾向,甚至有逐渐淡出的可能。
然而,世界离不开G20。首先,G20是当今世界唯一的一个发达国家和新兴经济体领导人“平等”对话的平台,是全球经济治理领域的最高机制。2008-2009年的金融危机清晰地表明了成立G20的意义所在:日益一体化的世界经济需要特定全球公共物品的供给。[3]G20大多数成员国都不希望放弃这一平台及其既有的地位。虽然现在各国短期经济政策的协调难度加大,但每年举行的各国首脑聚会(和为准备这些峰会而举行的其他几个会议)有助于更好地理解对方的立场,这至少给全球议程提供了议题。即使G20合法性不足、缺乏领导、有效性不够,但它却可以在新的危机爆发时,在全球范围内或者为主要经济体及时提供一些政策参考。[4]
其次,全球经济增长需要G20成员国进行宏观经济政策协调。金融危机后,世界经济经历了6年的复苏努力,然而长期经济增长前景仍然堪忧,全球经济正面临更为不明朗的“新平庸”[5]的困扰。美国经济似乎已经复苏,但基础尚不稳固,欧日各国面临通货紧缩的风险,新兴经济体增长率也有所下降,全球经济“强劲、平衡、可持续增长”的目标远未实现。虽然新兴经济体增长率有所下降,但中印等国在未来的一段时期仍将维持远高于西方的发展速度。一些非洲学者甚至认为,如果非洲能够扎实地推进全非地区一体化,非洲将成为全球下一个最大的“新兴市场”或者“新兴经济”。通过对过去几年全球经济发展的研究,IMF认为未来世界经济的动力不在北美和欧洲,中国等新兴经济体仍是世界经济的发动机。IMF希望新兴经济体和发展中国家能够贡献超过2/3的全球经济增长。[6]在布里斯班峰会上,G20确立了未来五年世界经济增长2%的目标,以及为了实现这一目标而应采取的促进经济增长和保障就业的具体、可行的行动计划,这标志着G20从危机应对机制向转型为全球经济长效治理机制前进了一步。澳大利亚与中国在会议议程的协调上效果显著,中国在亚太经济合作组织(APEC)峰会上提出的基础设施投资成为布里斯班峰会取得的最重要成果之一。[7]
最后,G20是西方国家以规则约束新兴经济体和新兴经济体以渐进方式推动国际体系和平转型的平台。美国等西方国家建立G20是为了将新兴经济体纳入现有的全球经济治理框架,而非彻底推翻二战后建立的体系。由“七国集团”(G7)和经济合作与发展组织(OECD)主导设计和管理的全球经济规则,原本不让中国参与,但现在已不可行。[8]金砖国家发展银行(NDB)和亚洲基础设施建设银行(AIIB)的成立,以及中国的互联互通和基础设施投资计划使西方国家感受到了压力。西方国家认识到,在“后西方霸权”时代,如果国际政治是以“规则为基础”的,新兴大国能够“按照规则办事”,尽管西方不得不放弃一些在国际制度中的权力,但总体还是利大于弊。而新兴大国的崛起与参与西方主导的现有国际制度有关,尽管付出代价,但还是从现存国际制度中获益了。[9]而新兴大国也希望“按照规则办事”,与西方合作促进现有国际规则和国际体系的渐进改革,不仅要成为“规则接受者”,而且要成为“规则制订者”。通过G20,美国等西方国家试图维护既得利益,以规则约束新兴经济体,减缓其衰落势头;新兴经济体也希望通过G20获得更多话语权,以渐进改革方式推动国际秩序和平转型。
正是由于这些原因,特别是后两方面的因素,布里斯班峰会使G20“重回正轨” [10]。但布里斯班峰会的成果并不能消除人们认为G20以及全球治理在全球金融危机之后处于衰退状态的强烈感觉。人们对于G20所能取得的水平越来越低、速度越来越慢的进展已经逐渐不抱太大幻想,并且日益怀疑。[11]大多数G20成员国不愿看到G20目前的这种状况,希望今后几年的G20峰会能取得积极进展,使G20重新焕发活力。因此,在布里斯班峰会上,多数成员国一致决定让中国而不是日本举办2016年峰会。日本是2016年G7峰会的主席国,十分看重自己西方“七/八国集团”(G7/8)成员国的身份,极力主张削弱G20。[12]如果让日本主办G20峰会,很可能将其办成另一场海利根达姆对话进程(HDP,也即“G8 5”)洞爷湖峰会。[13]

二、G20面临的挑战

在“后危机时代”的转型期,G20所面临的主要挑战主要还不是合法性问题,而是其应对全球经济问题的决策能力和执行能力明显下降。G20要从危机应对机制转变为“战略规划组织”,做出策略性、战略性规划以应对全球经济领域的长期挑战,必须解决决策效率和执行效率低下的问题。G20目前所面临的问题既与其作为一个危机应对机制产生的背景、条件及其与生俱来的弱点相关,同时也与全球力量对比和地缘政治的变化相联。G20的转型问题的实质是国际秩序的重组。
首先,G20的“非正式性”是其在危机之后丧失决策效率和执行效率的直接原因。G20就其本质而言是一种大国协调机制。大国协调要求参与的包容性、权责的对应性、立场的妥协性、议题的广泛性以及合作的有效性。[14]在权责对应性方面,G20的缺陷尤为突出。G2O建立的初衷是“美国总统克林顿及其G8盟友为了应对20世纪90年代后日益深化的全球化挑战,将加速上升的新兴国家(尤其是亚洲国家)联合起来,置于1944年形成的布雷顿森林机制下的全球核心政府管理体系中”。[15]美国的兴趣在于新兴的治理机制“不会加快发达国家向新兴国家的权力转移,如果可能甚至想促使这种转移放慢步伐”,包括放慢G20的制度化进程。[16] G20机制是在G7/8基础上的扩大,“非正式性”是其典型特征。虽然这种“非正式性”具有协调国内、国际两种政治需求的优势,有利于成员国开展政治协商,达成政治共识,在全球治理中的灵活性大大增加,[17]但“非正式性”所带来的“低法律化”或“非法律化”对成员国缺乏规范和约束。尤其是在危机之后,成员国失去了共同的威胁,同舟共济的精神也随之消失。而且,虽然G20与G7同为“新大国协调机制”[18],但两者却有显著不同。G7之所以成为国际社会中非正式机制有效治理的典范,低法律化的特征没有危及其治理的有效性,原因在于G7是通过与布雷顿森林体系机构合作来发挥作用。G7在联合国安理会的五个常任理事国席位中占有三个(美国、英国和法国),其成员更是在IMF、世界银行和关税及贸易总协定(WTO的前身)等国际组织中拥有占绝对优势的表决权和影响力。[19]而G20与IMF、世界银行和WTO之间不具备G7所拥有的那种关系,IMF和世界银行的主导权仍然控制在G7手中。[20]曾有学者建议建立G20与IMF、世界银行和WTO 挂钩的“非正式机制 正式机制”的“复合国际机制”,但建立这种安排的前提是新兴经济体和西方发达国家在IMF和世界银行中拥有基本均衡的权力基础。今天美国等国家连IMF份额的微小改革等已经承诺的内容都不想兑现。因此,IMF和世界银行根本无视G20财长会议的结果也就不足为奇。[21]
其次,G20缺乏效率的根本原因在于权力不均衡。大国协调需要均衡的权力基础,但不是权力制衡,亦不是权力共享,而是在权力支撑的共同规范框架内旨在解决问题、化解危机的相对的能力运用。[22]自G20成立以来,其议程主要操控在G7手中,更确切地说,其主要政策是由美国财政部和美联储制订的。[23]美欧日等国竭力保持甚至扩大在全球经济治理中的“领导权”,阻碍G20转型。由于在WTO巴厘贸易协议和IMF改革等问题上的分歧,现在G20中形成了三个小集团:即G7、金砖国家(BRICS)和最近形成的MITKA(墨西哥、印度尼西亚、土耳其、韩国和澳大利亚)。美国和一些西方国家的学者认为G20内部“小集团化”不利于国际经济合作,阻碍各成员达成必要的妥协。[24]但实际上,G20中小集团的形成主要是由于G7在G20中的主导地位。而影响G20决策效率的根本原因也不是小集团的存在,而是各集团力量对比尚未达到相对均衡。2013年,G20成员国内生产总值约占全球的85.83%,其中发达国家(G7、欧盟和澳大利亚)约占56.69%,发展中国家约占29.14%。[25]预计到2030年左右,金砖国家的经济总量才能与西方七国相当。如果按照购买力平价(PPP)计算,这个时间还要快得多。IMF研究预计,按照购买力平价计算,新兴和发展中经济体占世界经济的比重将从2014年的57%上升到2019年的60%,其中大部分增长将由中国和印度等金砖国家驱动。[26]但经济实力只是权力基础的一部分,综合国力还包括军事和软实力等要素。布雷顿森林体系之所以能够建立,与美国在二战中的军事胜利密切相关。新兴经济体希望通过渐进的方式推动国际机制的改革,战争不是它们的选项,而主要是希望在国际规则制订中获得更大的话语权。近来,美国经济复苏强劲,一些新兴经济体反而陷入停滞,说明权力转移有其曲折性。而美国为维护其全球主导地位,甚至利用其在国际规则制订方面的优势,不惜主动推翻它一手建立的国际规则。2010年3月,美国开启《跨太平洋伙伴关系协议》(TPP)新规则的正式谈判。2013年4月,美国和欧盟宣布将正式谈判《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》(TTIP)。TTP和TTIP的根本目标在于为国际贸易设定新的规则标准,与欧洲形成“经济北约”,令中国等新兴大国面对一个“复杂和高度一体化的全球体系”,以致除了加入外基本上别无选择,使“西方治理”的核心内涵保持在“全球治理”的外壳之中。[27]
再次,国际经济治理机制的“碎片化”严重制约着G20的效率。有效的全球治理离不开合适的制度安排,虽然G20被认定为讨论全球经济问题的首要平台,但当今全球经济治理领域国际制度大量衍生是一个不争的事实。大量国际制度形成了“机制复合体”。而机制复合体的产生导致“机制复杂性”问题,使国际机制表现出“碎片化”和“多元中心”特征。[28]在全球经济治理领域,既有G20、G7、金砖国家等非正式机制,也有联合国及其经社理事会、IMF、世界银行、WTO等正式机制,同时还存在APEC、TTP、TTIP、区域全面经济伙伴关系(RCEP)等形形色色的地区及次地区经济、贸易、金融合作安排,另外还有许多非政府组织(NGO)、跨国公司、个体精英及其他社会力量介入。各种经济治理机制成员不同,运作范围也不一样,互不隶属,目标各异,议题交叉重叠,相互之间缺乏有效的协调统一,甚至某议题领域的有效制度可能成为另一领域中的破坏者。另外,当今世界经济问题已不完全限于纯经济领域,气候变化、环境、发展、能源、食品,甚至安全等都与世界经济密切相关,但这些问题并非G20的主要议题,或者虽已列为主要议题,但尚未受到应有的重视。并且,这些问题也各由不同层次的国际机制负责,如气候问题有《联合国气候变化框架公约》下的世界气候大会,对于后2015年发展议程也成立了联合国系统工作组。在这些领域,G20与联合国和其他国际组织形成一种竞争关系,但G20的代表性和合法性远远无法和联合国等正式国际组织相比。如2012年G20洛斯卡洛斯峰会的成果无疑受到随后举行的里约联合国可持续发展大会的影响。这一现象表明,当前各国所面临的全球经济治理问题已经远远超出布雷顿森林体系所涵盖的范围。G20作为布雷顿森林体系的衍生品,如果不提高效率,不加速转型,以弥补其合法性不足,将难以摆脱淡出的命运。
最后,地缘政治竞争加剧了G20合作机制的脆弱性。金融危机过后,世界地缘政治的风险明显上升,G20中的一些主要国家牵涉其中,使得G20机制中夹杂了地缘政治博弈的变量,严重影响着G20成员国之间的关系,其机制脆弱性增加。在2013年圣彼得堡峰会上,叙利亚问题几乎绑架了峰会议程;而自乌克兰危机发生以来,美欧与俄罗斯在此问题上的对峙未根本缓解,西方对俄罗斯实施经济制裁,并将俄罗斯逐出了G8。甚至在布里斯班峰会前夕,澳大利亚总理还曾高调放风,将在峰会上“抱摔”普京。虽“抱摔”事件最终没有发生,但普京确实受到西方国家领导人的孤立,在峰会尚未完全结束前就先行离开。在亚洲,美国继续推进“亚太再平衡”战略,巩固旧有双边军事同盟,组建新的多边军事同盟,挑拨中日韩之间的关系,打乱东亚经济一体化进程。日本、印度等地区大国和一些地区小国,出于各自打算紧密配合,使得东海、南海局势起伏不定,亚洲有形成战略和价值观同盟的迹象和发生集团军事对抗的可能。在2016年的杭州G20峰会上,如果美国等西方国家提出与中国有关的地缘政治话题,将直接影响杭州峰会的成功。

三、G20转型的方向

对于G20应从危机应对机制转型为战略规划组织或全球经济指导机制,无论是G20中的发达国家,还是发展中国家都无异议,但问题是转型为什么样的机制,是保持“非正式性”和“低法律化”,还是发展成为具有“高法律化”和强约束力的正式国际机制?以及采取什么样的措施来完成转型。
对于G20的前途,有加拿大和澳大利亚学者提出,G20应成为一个咨询性的治理网络中心,而不宜按照指挥控制式的俱乐部治理模式运转。[29]美国学者约瑟夫•奈也持类似看法,认为“网络组织如20国集团,将被用于设置议程、建立共识、协调政策、交流知识及制定规范”。[30]
从理论上讲,网络化治理是多元主体共同参与治理的过程,以横向维度为主,强调“外联”,关注各治理主体间的互动。它要求各治理主体在分享公共权力的同时,也须相应地承担治理责任的义务。各治理主体的治理责任要通过硬性的制度约束和软性的伦理要求来实现:通过建立问责机制、实施绩效监控以及退出制度,来保障治理网络的有效运行。[31]但现实中,G20作为网络化治理中心,与其他治理主体间不存在硬性的制度约束和软性的伦理要求。由于没有永久秘书处,没有建章立制的能力,G20没有办法执行政策。它必须依赖现有正式机制来执行,并且只能通过间接方式随访以确保国际组织已经贯彻执行了其指示。[32]如果G20仅仅是作为一个“咨询性的网络治理中心”而存在,或者仅“被用于设置议程、建立共识、协调政策、交流知识及制定规范”,那么与目前状况并无太大差别,其执行能力低下、治理机制“碎片化”和“多元中心”等问题仍然无法解决。
G20执行能力低下的主要原因在于缺乏统一的执行机制,其领导人峰会-领导人特别代表(Sherpa)会议-部长级会议-副手级会议-工作组会议的组织架构,与G20工商领导人论坛、G20青年论坛、G20智库会议机制等对话平台之间呈现“碎片化”状态,特别是它与当前在全球治理中发挥重大作用的布雷顿森林体系的主要机制IMF、世界银行、金融稳定理事会(FSB)等机制之间并无纵向统属关系。这种“碎片化”是横向的网络治理方式无法解决的,只有整体性治理模式才能解决。整体治理既强调横向整合,更注重纵向层级的整合、内部功能的整合,它将建立一种“内网”与“外网”叠加的“整体性网络”。[33]
G20要克服目前所遇到的挑战,必须建立一种整体治理模式,它要求G20在从危机应对机制向全球经济指导机制的转型过程中建章立制。首先是实现G20自身的机制化,并解决其法律地位问题,特别是明确G20与联合国之间的法律关系。或者可以像德国总理默克尔等人所提议的那样,将G20作为联合国经济安全理事会。G20成员国的组成基本合理,可以在此基础上稍作调整,以更好体现地区代表性。这一体制可成为未来联合国安理会改革的努力方向。这既可以解决G20的合法性问题,也可以解决G20与联合国机制间在气候变化、发展等众多全球经济社会发展问题上议题重叠、相互竞争的问题。
其次,G20应建立秘书处,并与IMF、世界银行、WTO等国际机制建立硬性制度约束。法国总统萨科齐早在2010年就提议建立秘书处。如果不建立正式秘书处,至少也应该建立由“三驾马车”国家工作人员组成的“小型秘书处”,[34]以确保G20机制内部以及前后主席国之间的衔接。G20与IMF、世界银行、WTO等现有国际机制间责任义务的正式确立,可以有效改善G20执行能力不足的问题。
最后,整合议题。与世界经济相关的气候变化、环境、发展、能源、粮食安全等都应纳入G20框架,以解决全球治理“碎片化”和议题重叠的弊端。俄罗斯学者主张赋予G20经济和政治利益协商的新职能,认为G20的讨论层面有必要向政治转移。但在未明确G20与联合国关系的前提下,在G20中讨论政治问题将严重影响联合国安理会的权威。可以采取一种折中办法。因为联合国安理会五大常任理事国都是G20成员,因此在涉及政治安全问题时五大国可以先行磋商,以决定是否讨论或者直接搁置。

四、中国的作用

自G20成立以来,中国一贯支持其在全球经济治理中发挥更大作用,同时积极提供建设性方案。2008年金融危机发生后,G20升级为峰会机制,中国在危机应对中发挥了举世公认的作用:一方面采取强有力措施积极救市,促进就业和经济发展,为全球经济增长发展做出了巨大贡献。中国分别于2009年和2012年为IMF注资830亿美元以提振全球金融体系。过去七年,中国对世界经济增长的贡献高达三分之一。[35]另一方面推动国际体系转型,加强国际经济与金融领域的制度化变革。[36]在2012年中国共产党的“十八大”报告中,G20与联合国、上海合作组织、金砖国家等一道被列为中国积极参与国际多边事务的载体,G20成为当前和未来一段时间中国参与全球经济治理的核心机制之一。
中国之所以将G20作为参与全球经济治理的核心机制之一,积极承办2016年G20峰会,首先表明中国希望成为国际公共产品的提供者,为G20的转型与发展提供动力。G20是迄今为止发达国家与新兴大国之间唯一的一个可以“平等”对话的平台。面对美国国内政治僵局和欧洲“内视”的趋势,以及由此带来的G20逐渐淡出的风险,国际社会一些人士认为中国有必要在G20中发挥领导作用,[37]认为中国的特殊地位——世界主要经济体和发展中国家——可以建立起没有特权存在(比如否决权或占机构多数的特殊群体)的强势多边体系。[38]许多发展中国家希望中国在制订有利于发展中国家的国际规则方面发挥领导作用。中国政府与学界也认为中国有义务承担这一使命,为G20的发展注入新的动力,避免G20影响力进一步下降。而布里斯班峰会的成功及其与中国之前举办的APEC峰会之间的议题关联,使得多数与会国对中国的作用充满期望,因此支持中国,而不是支持日本举办2016年峰会。
其次,中国希望通过G20这一平台推动国际体系和平转型。G20的转型是一个长期过程,与国际体系转型紧密相关。中国积极承办2016年G20峰会,不仅因为G20相对于G7/8更加包容,更加平等,有利于中国成为国际规则的制订者,而且因为G20机制符合中国和平发展的战略。中国并没有一个取代布雷顿森林体系、重组全球经济治理体系的“大战略”。[39]中国主张对现有国际体系进行渐进改革,并不是要完全推翻现有体系。G20峰会不仅是当今世界几乎所有大国的对话平台,同时也可以被视为是既有大国美国与新兴崛起大国中国(G2)在国际体系层面互相调适的平台。以PPP计算,中国可能已经超过美国成为世界最大的经济体。自1872年美国GDP超过英国之后,国际社会从未经历过霸主降级为“第二经济大国”的情况,也不知如何应对由此带来的地缘政治后果。中美两国在G20等主要全球经济论坛中能在多大程度上建设性的互动,将有助于确定全球范围内两国关系发展的可能性。[40] 因此,G20峰会机制不仅对解决国际金融危机具有重要作用,而且作为新的全球经济治理的重要平台,标志着国际经济秩序的重大转变,甚至对避免“大国政治的悲剧”也具有重要意义。[41]
另外,中国可以借G20峰会为世界经济增长提供更多动力。G20建立了以加强成员间宏观经济政策协调为宗旨的相互评估进程。借助G20峰会,中国可以推动国内经济改革,并加强国内经济发展与对外经贸、投资之间的统筹和融合,甚至促进各国发展战略对接。虽然这两年中国经济增速有所下降,但仍是推动世界经济增长的最大引擎。有学者指出,2016年峰会举办之年是中国“十三五”计划的第一年,中国可以利用担任G20主席国的机会来强化其经济计划的可信度并获取国际社会的理解甚至支持。[42]这些计划应该包括中国领导人提出的“一带一路”及其互联互通项目,这不仅是国内发展计划,同时也包含庞大的海外投资计划。仅是中国提交的国内改革计划一项,按照IMF的量化评估,如果改革方案能够落实,对世界经济增长的贡献可达30%-40%。[43] 如果G20成员国能够切实加强宏观经济政策的协调和发展战略对接,世界经济增长的前景不可估量。
最后,中国可以提出建设性倡议,确保G20有序转型。G20转型及其建章立制将是一个循序渐进的过程,不可能一蹴而就,这是由G20内部权力不均衡性决定的。作为既得利益者的欧美发达国家不会轻易让出手中的主导权,势必会想方设法拖延改革进程,或者设定改革底线。而新兴大国则试图借助全球治理机制的构建,改革现存国际经济组织,扩大其代表性和发言权。[44]根据G20的制度安排,轮值主席国在确定G20峰会和其他重要会议的议题时拥有很大的主动权和决定权。由于转型时间漫长,中国有必要提出建议,确定G20转型的步骤、优先议题和时间表,加强转型的计划性和可操作性,以确保转型成功。促使G20中的发达国家与新兴大国在此问题上形成共识对G20顺利转型至关重要。比如,第一步可以设定在未来5年内,考虑将增强G20的执行力和议题的针对性作为重点:重新确定G20优先议题,采取切实措施将发展问题,尤其是其中的基础设施建设作为G20优先议题之一;推动建立秘书处;推动IMF改革,特别是改革特别提款权(SDR),建立一个“新多级货币体系”。第二步:到2030年左右,确定G20与联合国的法律关系;将IMF、世界银行和WTO转为G20的执行机制;确定G20的最终组成方式和治理架构;并逐步完成IMF、世界银行等布雷顿森林体系的改革。第三步是在第二步的基础上继续完善G20治理架构,将G20发展成为全球治理的主要架构,并同时完成联合国改革。
但面对G20当前所面临的困境,中国应对2016年G20杭州峰会可能取得的成果有一个理性的评估,谨慎应对那些认为中国2016年将成为“规则改变者”的言论和预期。中国并无能力推动G20迅速转型,同时这也不符合中国和平发展的战略。从全球范围看,中国仍然不是全球治理中的“主角”,仅仅在全球经济治理中作用突出,地位显赫;而在政治、社会、文化、环境等其他众多领域,中国更多的还是一个配角。无论在认知与理念,还是对策与行动方面都表现得被动、滞后,难以同新兴大国的身份相匹配。[45]
再者,G20峰会并不仅是国家行为体的“独角戏”,还有众多的非政府组织(NGO)、跨国公司、个体精英及其他社会力量介入。尽管改革开放三十多年来,中国的NGO得到一定发展,甚至也有个别的NGO在国际上显露头角,但总体上讲,中国NGO的发展还远为不足,特别是具有国际视野与能力,能够参与全球治理的NGO更是稀缺。一方面是强国家、强政府;另一方面是弱社会、弱个人,这就导致中国参与全球治理的主体仍是政府。[46]这是中国在举办G20峰会上的一大不足。

五、如何取得杭州峰会的成功?

对于2016年杭州峰会,国内和国际社会应对其成功与否有一个务实的预期。峰会成功可以分为几个不同的层次:首先,在G20机制的发展方面,推动建立秘书处,成员国在G20转型的方向、步骤,以及如何划分G20转型的各个阶段等问题上取得政治共识,使G20作为发展中国家与发达国家共同参与全球经济治理的主要平台有一个明确的发展方向;其次,在全球经济发展问题上,尤其是与发展密切相关的基础设施建设及基础设施建设融资机制的发展等问题上取得与会国家支持,在WTO谈判,构建全球价值链,反对贸易和投资保护主义,能源和粮食安全等与广大发展中国家利益攸关的议题上,在国际金融体系改革,尤其是IMF投票权改革和SDR货币篮子构成等问题上取得进展;最后,在国际金融监管、反腐、税收等技术性问题上继续取得成果。任何一个层次上取得进展,都可以作为2016年峰会取得成功的标志。
2016年G20峰会要取得成功,首先在议题设置上要注意平衡。议题既应包括对我国及广大发展中国家有利的议题,如能源、粮食与大宗商品供给安全、国际货币体系改革、主权债务可持续性、全球贸易体系的统一性和完整性、金融监管体系规则的国际制定等,同时也要妥善处理我国处于弱势的议题,如竞争中性原则和气候变化融资等。[47]为了确保G20在全球经济治理体系中的核心地位,维护发展中国家在全球经济治理领域的话语权,G20有必要加大力度关注发展议程,将发展问题确定为主要议程将有助于G20合法性和有效性的提高。
其次,中国应注意与美国协调,并取得金砖国家(BRICS)的支持。许多人认为,G20的中心是G2,即中美两国,中美两国在关键问题上的协商是形成G20动力及与其他成员国协商的核心因素。[48]虽然中国不认同G2,但两国协调(C2)对于G20峰会的成功确实是必要的。同时,由于G20中已出现G7、BRICS和MITKA三个小集团,在G20之中出现BRICS峰会和G7峰会并存的“大峰会前的小峰会”,形成两大“集群并存”的新现象。[49]作为金砖国家成员的中国在议题设定方面取得金砖国家其他成员国的支持,在改革国际规则方面,联合向西方施加一些实质的压力是必要的。金砖国家还应继续扩大,将墨西哥、印度尼西亚、阿根廷等发展中国家纳入,在G20中加强发展中国家的声音。
再次,中国应将地区治理和区域合作作为G20成功的重要支柱。地区治理是全球治理的重要环节和基础,中国在地区治理和区域合作中发挥更大作用,将加强中国在全球治理中的话语权。目前,中国在推动亚洲合作方面作了一些探索,除了上海合作组织,也与欧盟、东盟、非盟、美洲开发银行、南方共同市场等地区组织建立了多方面的联系。中国还参与发起了金砖国家发展银行(NDB)、金砖国家应急储备库(BRICS Contingent Reserve Aggreement)、亚洲基础设施投资银行(AIIB)、丝路基金等地区合作机制。NDB和AIIB被认为是针对布雷顿森林体系的“对冲选项”。[50]现在,AIIB已经吸引了包括英、法、德、意等G7成员在内的西方发达国家加入,使美国感受到国际金融体系改革方面的压力。中国并不是要另起炉灶。不过,另起炉灶也可以是具有妥协性、建设性的,且不会真正地对西方的主导性构成挑战。[51]现在,布雷顿森林体系还没有认可中国作为金融强国的地位。如果不施加一定压力,西方国家也不会主动接受新兴大国和发展中国家提高在全球治理中话语权的要求。
最后,鉴于我国NGO能力较弱,中国应在大力加强群团组织在外交工作中作用的同时,促进和规范社会组织的发展,借鉴其他国家成功的外交模式,培养国内草根外交力量参与全球治理。在杭州峰会期间,可以鼓励智库及大学研究机构积极参与与国外非政府组织的对话。


文献来源:《现代国际关系》