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作者及其成果
潘晓明
助理研究员
亚太研究中心
世界经济研究所
panxiaoming@siis.org.cn smilingsunflower_mail@aol.com
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TPP高标准国际贸易规则对中国的挑战及应对策略
潘晓明 2015-09-15
TPP 国际贸易规则 全球价值链 经济结构改革
简介
美国力推的TPP谈判将确立继乌拉圭回合谈判之后的最新国际贸易规则,这将对国际贸易乃至国际经济体系产生深远影响。从推行全面市场开放到更完善的投资者保护,从对国有企业行为的规制到环境和劳工保护等新议题的引入,TPP将导致现行国际贸易规则体系的重大调整。中国对包括TPP在内的自由贸易协定持开放立场,对其“高标准”表示“理解”和“欢迎”,并对加入TPP谈判持积极和开放态度。但TPP代表的高标准贸易规则确实不符合中国国情,加入TPP将带来重大的现实挑战。本文从分析TPP新贸易规则的高标准出发,结合中国实际,探究这些高标准国际贸易规则对中国经济造成的各种挑战。在此基础上,结合中国当前的经济改革,探讨如何进行结构调整,以应对TPP带来的挑战。如果说中国加入WTO为中国经济过去十多年的高速发展创造了机遇,那么目前应该利用TPP所带来的外部刺激,以改革促发展,为中国经济发展创造新机遇。
正文
作为世界重要的大型自由贸易协定谈判之一,跨太平洋经济伙伴关系(Trans-Pacific Partnership,简称TPP)谈判是推动现有国际贸易规则体系改革的重要力量。2015年6月,美国国会参众两院通过贸易促进授权法案(Trade Promotion Authority)并获奥巴马总统签署。奥巴马政府以此授权,可以签署国际贸易条约而不必经过国会的逐条审议。这为TPP谈判扫清了障碍,推动谈判朝着最终达成协议迈出了重要一步。TPP谈判进入最后阶段。2015年7月的夏威夷部长会议就TPP中分歧较大的议题进行协商。虽然各成员国奋力冲刺,但有关汽车的原产地规则、奶制品的市场准入等问题,未能最终达成协议。TPP谈判虽然存在障碍,但TPP达成协议只是时间问题。
面对即将诞生的TPP,中国政府高度开放,表示愿意融入世界贸易体系,包括接受TPP在内的“高标准”贸易协定。[①] 中国融入新的规则体系只是时间的问题,然而如何将新规则体系的高标准和自身的改革进程相结合,以发展促改革,为适应新的规则体系做好准备,这既是中国经济与世界深度融合过程中面临的挑战,也是中国成为世界经济领导者进程中的重要机遇。本文通过分析TPP谈判的重要议题以及所代表的高标准,探讨中国加入TPP,接受这些高标准规则所面临的挑战,并结合中国经济结构改革,探讨如何进行调整,来推动中国更好地迎接挑战,利用TPP为中国经济创造更多的发展动力。

一、国际贸易规则体系变革的动力

现有的以世界贸易组织(WTO)为代表的国际贸易体系是第二次世界大战后建立的布雷顿森林体系的重要部分,也是国际体系中成员国最广泛的贸易协调机制。WTO及其前身关税与贸易总协定(GATT)为战后70年国际经济秩序的稳定和国际贸易的蓬勃发展提供了机制上的保障。然而,随着经济全球化的发展和发展中国家国际经济地位的上升,国际社会的力量对比发生了变化,发展中国家作为国际贸易的重要参与者,希望在国际贸易规则的制定中体现其利益诉求,对发达国家主导的国际贸易体制构成了挑战。
首先,多边国际贸易体系谈判功能失灵。自1947年以来,GATT和WTO对在世界范围内推动贸易全面开放、协调国家间贸易关系可谓功不可没。但根据WTO自身的制度设计,持续的关税减让和贸易规则更新必须通过其成员方的谈判才能实现。正如彼德斯曼(Ernst-Ulrich Petersmann)教授所言,如果把WTO比作一辆自行车,那么其谈判功能就是其中的一个轮子,必须要有定期谈判才能使WTO保持平衡,一直运转下去。[②] 然而,自2001开始,多哈回合谈判历经十几年,所取得的谈判成果乏善可陈。尽管2013年12月巴厘部长会议签订的巴厘一揽子协定在贸易便利化方面取得突破,但许多实质性问题仍无进展。WTO多边贸易体系的谈判功能陷入失灵状态;作为多边贸易机制,WTO无法从根本上推动国家间贸易的进一步开放和国际贸易规则的升级。发达国家主导的多边贸易体制一直以来通过谈判来调整成员方利益平衡的机制陷入僵局,多边贸易体系面临前所未有的危机。
其次,发展中国家和新兴经济体成为国际贸易体制中的活跃力量。发展中国家经济的普遍发展和新兴国家在国际经济体系中的重要作用,使它们要求拥有国际体系中的更大话语权,以反映其利益诉求。在WTO框架下,发展中国家特别是包括中国、巴西和印度在内的新兴经济体,希望影响国际贸易规则制定,以促进自身国家利益。[③] 2001年开始的WTO多哈回合谈判把“发展”作为主题,实际上是反映了广大发展中国家在国际贸易规则制定中要求关注发展问题的诉求。然而,新兴经济体和发展中国家与发达国家在WTO多哈谈判的重点上却各执己见。发展中国家要求发达国家取消农业补贴,开放国内市场;而发达国家则希望发展中国家进一步扩大服务贸易准入以及加强对知识产权的保护。多哈回合谈判争论的背后,是发展中国家和发达国家对国际贸易规则制定权的争夺。以美国为代表的发达国家将新兴经济体分享国际贸易规则制定权的诉求视为对现有体系的挑战。发达国家仍试图通过维持其在布雷顿森林体系下对贸易规则制定的垄断性权力,维持其在国际竞争中的优势地位。发展中国家和发达国家的意见僵持,是WTO多哈回合谈判迟迟难以推进的重要原因之一。
再次,多边贸易体系的衰落和地区主义的兴起。多边主义(multilateralism)和地区主义(regionalism)的此消彼长一直是国际贸易体系演进和发展的规律之一。早在20世纪90年代初,以北美自由贸易协定(North American Free Trade Agreement,NAFTA)为代表的区域自由贸易协定的出现推动了乌拉圭回合多边谈判共识的达成。而在20年后,WTO多边贸易体系的衰落则反过来带动了地区主义的蓬勃发展。大型区域自由贸易协定谈判成为21世纪第一个十年国际贸易体系发展的重要特征之一。美国、欧洲、日本、中国以及东盟国家成为大型区域自由贸易协定的重要推动者。目前正在进行的大型区域自由贸易协定的谈判除了TPP,还有区域全面伙伴关系(RCEP)和跨大西洋贸易和投资伙伴关系协议(TTIP)。这些大型区域贸易协定代表国际贸易规则变革的重要动力,成为影响国际贸易架构的主要力量。
最后,全球价值链的出现和大规模扩展,要求国际贸易规则更多地满足生产环节分布在不同国家和地区的价值链发展需要,减少贸易和投资的障碍。从上世纪90年代起,随着全球范围关税减让和运输成本的降低,跨国企业通过对外投资在发展中国家设立工厂,形成自己的生产网络,并且带动了世界范围内价值链的形成。[④] 这对传统意义以“边境以内”(behind the border)为出发点的国际贸易规则设计提出了挑战。[⑤] 加工品和零部件的频繁进出口,要求在削减货物关税及配额的基础上,简化通关手续,促进贸易便利化,从而加速货物的流转。与此同时,产业链的扩展使得产品生产与服务贸易更加紧密地结合在一起,对服务贸易要求有更大幅度的开放。另外,产业链的出现和扩张要求各国进一步削减投资藩篱,消除投资中的歧视,为投资者提供更多的保护。除了贸易领域的开放,产业链的拓展还要求加强各国法律协调,提高法律法规的一致性,从而减少经营成本和风险。因此,全球价值链的出现和发展,要求出台与之相适应的新的国际贸易规则。

二、TPP和国际贸易规则的高标准

TPP最早是由文莱、智利、新西兰和新加坡之间签署的自由贸易协定,并于2006年付诸实施。美国、澳大利亚、马来西亚、秘鲁和越南于2008年表示参加谈判。随后,加拿大和墨西哥于2012年10月正式加入谈判,日本于2013年7月正式加入谈判。美国主张TPP是代表“21世纪高水平的”贸易协定,力图通过TPP影响今后的国际贸易规则谈判和发展方