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从“东向”到“东向行动”——印度莫迪政府的外交抱负及其限度
赵干城 2016-01-18
简介
从"东向"到"东向行动",印度始终将该政策视为其对外战略的主体,并在莫迪政府的推动下有进一步强化的势头,因而或可认定该政策会在今后继续服务于印度的大国战略。莫迪领导下的印度人民党自2014年议会大选大举获胜后,新政府不但踌躇满志地在经济发展上高调定位,声称要超越中国成为增长的领头羊,而且在外交上也屡屡出招,广邀大国领导人访问新德里,莫迪总理亦频繁出访。
正文

莫迪领导下的印度人民党自去年的议会大选大举获胜后,踌躇满志,新政府不但在经济发展上高调定位,要超越中国,成为增长的领头羊,而且在外交上也屡屡出招,广邀大国领导人访问新德里,莫迪总理亦频繁出访。新总理甫一就任即有如此密集的外交行动亦可谓罕见,显示本届印度政府高度重视外交策略。在这一系列外交活动和宣示中,莫迪祭出的“东向行动政策”似乎有着较明显的标杆意义。

“东向行动政策”是既定外交战略的发展
 
所谓“东向行动政策”( Act East Policy)并不是印度外交的新方向,而是自冷战结束后就已开始推行的“东向政策”(Look East Policy)的延续、继承和发展。20多年前,冷战突然结束,印度外交陷入迷茫,之前奉行的与苏联“结盟”政策宣告破产,国内经济形势则进入危急状态,外汇储备几近枯竭。内外交困之际,印度走上变革道路,拉开经济改革大幕,与此相配套,外交上提出全新的“东向政策”,即与东南亚国家重建密切交往的通道,使印度与东南亚在冷战时期一度停滞的关系得以恢复,从而使印度得以在政治经济文化民间各个领域重建与东南亚国家的全面友好合作关系,这在印度看来也是发挥其传统联系的优势的一个重要方面。因此,“东向政策”一经提出,就成为指导冷战后印度外交的重大方针。
根据印度著名的地缘政治分析家拉加·莫汉的看法,“东向政策”之成为印度后冷战时期的外交标志,主要还是因为其蕴含的地缘政治导向,虽然很多分析开始都认为这个政策是为印度经济改革和发展服务的,印度要吸引东南亚国家的投资,开拓东南亚市场等。这当然很重要,但莫汉认为,该政策的核心是印度战略重心的转移,因此尽管经济和贸易在该政策的初期占了主要地位,但很快印度就认识到东南亚不但是印度经济倚重的地区,而且是印度重建在亚洲的地缘政治地位的依托。所以该政策的范畴将不会限于东南亚地区,而是根据印度对外战略的调整和需要,逐步扩展,最终成为印度全球战略的主要方向。按照莫汉的看法,“东向政策”推行至21世纪初,其开拓东南亚的目标已经全部完成,因此该战略已经进入所谓“第二阶段”,即将印度的战略重心进一步向东亚地区转移,而在这个阶段里,该政策的地缘政治特点将突出起来。这个预测与印度后来的政策指向有一定的联系,包括印度先后积极参与东亚地区机制,成为“东亚峰会”的成员,并以域外大国的姿态,参与东亚地区已经非常复杂的地缘政治角逐。
由上述判断,莫迪政府上台后进一步将已有的外交方向缀以“行动”一词,反映了莫迪政府在外交战略上或有构建新举措的打算,甚至有可能进一步扩展已有的战略涵盖面,这也许可视为“东向政策”进入了第三阶段。

“东向行动政策”的内涵与目标

根据“东向政策”在第二阶段已经将重心转移到以中日韩为主体的东亚地区,并且其地缘政治竞争的特点已然显现,则莫迪政府提出的“东向行动政策”在战略涵盖的意义上应当是有进一步的扩大。而莫迪政府就任以来,在大国外交上动作频频,启动了本届政府在外交上不同于前政府的一系列举措。事实上,所谓“东向行动政策”的提出,部分也是针对前政府的不作为而来的。例如,莫迪今年五月对中韩蒙进行了访问,期间莫迪就大肆鼓吹行动的重要性,用他在韩国的演讲中的话来说,就是“我们的东向政策一直是在‘看’东亚(东向的原意是向东看的意思),我们已经看够了,重要的是要行动。”这被解读为莫迪对前政府的批评,也是对国内反对派指责他上任伊始大肆出访各大国的反驳。
莫迪的“行动政策”究竟与之前已施行了20多年的“东向政策”有何不同呢?从莫迪本人发表的言论来看,“行动”的方向主要还是在经贸和投资,只是针对的对象有较大的延生,把东亚主要经济体纳入了做工作的目标,而莫迪也在出访美欧大国时一再鼓吹印度投资环境的改善,希望外国直接投资更青睐印度。这与“东向政策”将发展经贸引进投资的重点放在东南亚自然有很大的不同。应当说引入尽可能多的外国直接投资是印度的一贯目标,但过去十多年来,以中日韩为代表的东亚主要经济体对印度的投资和贸易等都没有太大的进展,2008年金融危机后甚至出现相当的倒退,所以“东向政策”早在实施第二阶段时就已将重心转向东亚,但就经贸投资而言,确实是缺乏“行动”的。莫迪上任后就此采取行动,与中日韩保持和发展经贸关系,这成为印度的重要目标。而中日韩的反应总体而言也是比较积极的,例如中日分别承诺积极参与印度高铁和铁路升级的建设,韩国也表示将加大对“印度制造”的实质性投入等等。莫迪本人在访问中韩时把对两国企业家和工商界发表演讲作为重头戏,不遗余力赞美印度经济发展的前景,用意一目了然,这些也是为“行动政策”所做的诠释。
然而,印度的“行动政策”显然又不限于经贸关系。由于印度在地理上并不是一个亚太国家,因此印度在东亚地区的介入一向被视为是外部势力的介入。“东向政策”进入第二阶段时,印度的战略家就已经注意到这点,认为印度作为崛起的大国,如果要发挥世界性影响力,就必须首先在东亚地区立足。但以印度的实力而言,东亚事务根本轮不到印度发言,除非该地区形势发展产生出这种需要,即一些亚太国家出于维护自身利益需要,邀请印度介入东亚事务,使印度成为东亚格局的一员。这种形势在印度看来,近年来已经成熟。无论是中日矛盾,还是南海主权与权益争端,都是印度介入东亚地区的机遇,帮助印度成为东亚地区的一个均势玩家,其目的当然是在于提升印度的地位,使印度发挥更大的战略制衡作用。这就涉及“行动政策”的政治与安全意义。
从印度对外战略布局的角度看,“行动政策”的目标包含了印度在东亚地区的政治介入与安全平衡角色,印度也并不讳言这点。事实上,在莫迪之前,印度已经基本完成了全面参与东亚事务的程序,不但是东亚地区10 X的一员,而且也于2005年成为东亚峰会的正式成员。至于以东盟为核心的其他多边机制,印度也都全部参与,因此印度已成为东亚事务当仁不让的一员,至于印度在这些机制中究竟发挥了多大的作用,则是另一个问题。例如在近年来逐渐紧张的中日关系中,印度的基本方针虽然是不选边,但在政治与地区安全事务中,印度与日本合作的倾向明显加大,包括今年11月印度与美国在印度洋举行的“马拉巴尔”军事演习,印度再次拉日本海军入伙,三方联合在印度洋进行以反潜为目标的作业演习,是印度军方认定的有明显针对性的操作。这应当是莫迪政府“行动政策”的一个重要方向,即努力提升印度在东亚地缘政治角逐中的制衡力度,而印度制衡的对象则不言自明。
在南海,印度的“行动”也同样在加大。例如,印度官员以及战略家近年来一再强调印度对外贸易商品和货船利用南海航道的比例日益上升,航行自由攸关印度生命线云云,因此印度有重要利益需要维护,必须在南海体现印度的存在。这正如中国外交部指出的,乃是一伪命题。南海航道的通行自由从来都不是问题,迄今也没有发生过妨碍航行自由的事件,而正在发生的是域外势力以此为理由对中国的主权与权益的一再侵害。印度介入本地区与其无关的争端,并且通过这样或那样方式提升其所谓的“存在”,只能是出于地缘政治角逐的战略目的。印度在南海有争议海域与越南合作勘探石油这类事件从本质上都可以做如是观,因为客观上印度在这些地区进行了长达数年的勘探,结果并无值得一提的石油天然气资源,即使如此,印度国有的石油公司根据印度政府的指示,也坚决不退出。这凸显了印度“行动政策”的战略目标:通过与南海一些声索方的联合行动,加强印度在本地区可能获得较多筹码的能力,构筑起印度所希望的从安达曼群岛经马六甲海峡直达南海和东海的“印度洋-太平洋战略经营圈”。应当指出的是,在莫迪之前,印度军方实际早已在安达曼群岛建立了印度海军第三个司令部,担负起“东向政策”赋予印度海军的使命,这在“行动政策”的背景下,将得到进一步加强。
综上所述,“东向行动政策”是根据亚洲地区格局发展趋势打造的。在当前的亚洲发展进程中,经济与安全这两大支柱在可预见未来,将持续统领亚洲地区格局的演进,在此进程中,亚洲各大国都将依据自身利益制定合适的政策,域外势力也将以同样的节奏,加紧干预能力的提升与实际的存在。印度既是亚洲大国,却又不是当今亚洲核心的国家,在亚太地区,印度的存在经过多年努力仍然十分有限,在此背景下,莫迪政府接过已有的政策方向,将此进一步冠以“行动”的标签,意在突出印度积极参与东亚事务的目标。而这个目标实际又是和印度的全球战略联系在一起的,如战略家莫汉早就指出的,“东向政策”自完成了与东南亚全面恢复关系的初期目标后,已经转向更为宏大的战略方向,即与东亚大国全面结合,进而为印度迈向世界大国铺平道路。莫迪总理上台伊始即将大国外交视为主要议程,并以“行动”作为外交政策的主要标签,反映了印度急于成就其世界大国的渴望。

“东向行动政策”的发展与印度的大国战略

作为新兴大国和“金砖”国家的一员,印度近年来的发展遇到较大阻力,被贬低为“金砖褪色”的代表。莫迪政府在这一波贬印舆论的高潮中就任,把纠正舆论对印度的“错误认识”视为重要任务,一再强调印度的潜力将要有大释放。其中的一个标志性说法是印度将在世界经济增长中承担起领头羊的角色,取中国而代之。根据印度国家统计局调整参数后的统计,印度认为其经济增长率已经超过中国,并将继续领先,今年第二季度的数据达到7.5%,首次超越中国。高盛公司及一些西方媒体也指出,印度吸引的外国直接投资今年1-8月亦已超过中国,印度由此成为吸引外资的头号国家。这些新闻有吸引眼球的效应,但与现实还是有较大距离。印度自我体认,将其置于和中国竞争的地位,实际不然,这在中国商务部公布的数据中也得到了证实。但是这种与中国竞争的思路却是印度一系列政策出台的重要背景,“东向行动政策”亦如此。
评估该政策的前景有两个重要方面可能值得思考。其一是印度在加大与东亚大国互动的进程中究竟如何看其与中国的关系,在这个方面,双边关系的因素是主要的;另一是印度追求全球大国的地位是其一以贯之的国家目标,只是苦于实力与现实相差较远,那么经过数十年的改革发展,印度是否具有较以前更好的条件呢?印度认为是的,但也还要做非凡的努力,包括如何处理与中国等大国的关系,这个方面,多边外交的因素可能更多一些。“东向行动政策”在前一个方面更注重与中国的合作,希望通过两国新奠定的“发展伙伴”关系,借助中国经济发展的经验和资金,帮助印度实现真正的新兴大国目标。“东向行动政策”在这个意义上就中印关系而言仍然是积极的。但在第二个方面,即多边关系的地缘均势领域,印度努力利用其相对有利的国际环境,发挥其他国家特别是与中国有较大分歧矛盾的国家将其视为制衡力量的作用,这也是印度近年来加大在东海南海实际介入力度的主要动因,当然在这个意义上,该政策对中印关系是消极的。在这两端印度究竟如何拿捏还是要印度根据对自身利益的界定而掌握。迄今为止,从“东向”到“东向行动”,印度始终将该政策视为外交政策的主体,并在莫迪政府的推动下有进一步强化的势头,因而或可认定该政策将继续扮演为印度的大国战略服务的角色。
莫迪政府上任一年多来,在外交上有很多大动作,包括强调要在东亚“有所行动”,但所有这些都是围绕印度最珍视的一个目标来展开的,即尽快使印度站上全球大国阶梯的顶端,实现印度几代政治领导人孜孜以求的梦想。实现这个目标的要害其实并不在外交,而是在内部改革,即印度的经济与社会发展,恰恰是在这个方面,莫迪政府遇到的阻力仍然是巨大的,印度的“行动”在国内一再受阻反映了她内部矛盾的错综复杂,各方利益难以协调。即以莫迪一直主张的国有企业私有化来看,就遇到巨大阻力,乃至完整的计划尚未提出,全国已经一再发生规模浩大的示威罢工。其他如土地征用、建立经济特区等无不如此。这些对印度未来发展具有重大意义的改革如果难以推行,则莫迪总理就算是在外交上有再多的“行动”,于印度实现全球大国的目标仍然是无补的。反对派现在批评莫迪只在外交上大展手脚是“浪费纳税人的公帑”,虽不中,亦不远矣。
展望未来,莫迪挟人民党在大选中所获的压倒之势,在政治上雄心勃勃,不但要在本届任期内让印度民众体会到政府的“行动”成果,而且还期待下届继续执政,并且信心满满。可以合理预期,在外交上,莫迪推出的一系列动作,包括“行动政策”,将在接下来的任期内继续发挥指导作用,全力提升印度在亚洲的存在,争取在亚洲事务中获得更大的话语权。就印度在次大陆的地理位置而言,印度要获得亚洲事务话语权不蒂予人有“越俎代庖”之感,不过印度将继续坚持这个目标,因为这在印度看来是实现全球大国目标的必经途径。

文献来源:《当代世界》