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关于磋商“南海行为准则”前景的分析
周士新 2015-06-04
南海行为准则 南海各方行为宣言 东盟南海宣言 协商一致原则 中国外交
简介
中国与东盟国家仍在进行关于“南海行为准则”(简称“行为准则”,下同)的磋商,显示出南海问题的极端复杂性和敏感性。南海问题的凸显既反映了地区各国海洋意识的提升,也反映了国际和地区形势的新变化。长期以来,无论是有意还是无意,“行为准则”被赋予了错位的使命,造成了很严重的误解。因此,国际社会必须要深刻认识到,“行为准则”不能替代甚至推翻相关国家以往达成的各项文件,中国是在与东盟国家而不是与东盟在秉承协商一致原则进行磋商而不是谈判,重点应重在预防和管理而非解决冲突。当然,这其中还有一些其他值得商榷的问题,需要各方切实以外交方式妥善应对。从历史上看,中国与东盟国家关于“行为准则”的磋商大致经历了四个阶段,目前已经正在进入实质性磋商的深水区。鉴于之前部分东盟国家试图在制定规范上以集体单边主义,在格局上形成对中国的优势,对磋商进程产生了一定的负面影响,今后,中国与东盟国家的磋商将会因各方诉求和利益不同依然难以解决一些相当棘手问题,需要稳妥而谨慎地通过外交途径循序渐进地进行处理。
正文

南海问题的复杂性在于,它不仅涉及历史依据[1]与现实利益[2],而且需要法理证据和政治考虑。单纯从法理上看[3],南海问题大致可以分为领土主权争端[4]和海洋权益争议[5],而海洋权益又可以分为依据领土主张获得海洋区域大小及其与其他国家主张的海洋区域出现的重叠问题,以及维护海洋秩序稳定,促进南海地区和平与发展的问题。由于南海周边国家对南沙岛礁的占领态势犬牙交错,主张权利的依据存在很大差别,各方为寻求自身利益最大化已经造成了南海局势的持续紧张,甚至有爆发冲突的可能,引起了地区国家和国际社会的极大关注。自2009年南海周边各国向联合国大陆架界限委员会提交外大陆架申请,加上美国宣布“重返东亚”及随后提出“战略重心转移”和“战略再平衡”以来,以南海问题挑拨中国与部分周边国家矛盾的意图日趋明显,地区各国围绕南海问题的讨论和斗争愈益剧烈,地区安全局势开始呈现恶化迹象。[6]鉴于此,中国与东盟国家秉承《南海各方行为宣言》精神,希望通过外交磋商,达成更具约束力的“行为准则”,避免南海问题影响地区合作的大局。然而,由于各方的预期目标不尽相同,磋商进程虽然取得了一定的成效,但目前仍处于难以实现突破的僵持局面。
 

对《宣言》到“准则”的基本认识
 

从20世纪90年代起,“行为准则”的磋商进程就被赋予了太多太高的使命。部分国家甚至希望通过磋商能解决关于南海争端和争议中的一切问题。这种以结果为导向的选择路径必然会对磋商各方产生较大的压力。有些国家甚至试图利用磋商本身,挑拨中国与东盟的关系,约束中国在东亚地区合作中发挥越来越大的作用。更有一些国家故意混淆概念,引导国际社会对磋商进程和结果的理解陷入偏颇和误区。因此,厘清关于磋商“行为准则”的一些误解至关重要。
第一,“行为准则”不能替代甚至推翻以往各国达成的各项文件。从较为宽泛的意义上来看,无论是1992年的《东盟南海宣言》、2002年的《南海各方行为宣言》和2011年中国与东盟国家达成的《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》都可以算得上是“行为准则”,但只不过这些协议的约束力都不是很强。其实,从1992年到当前的20多年发展历程来看,恰恰是《东盟南海宣言》到《南海各方行为宣言》之间的10年间,是东盟一些国家抢占南海岛礁最肆虐的时期。这从另一个层面也反映了,部分东盟国家根本就没有将所谓的《东盟南海宣言》放在眼里,因此也就惯性地没有将《南海各方行为宣言》放在心上,仍然我行我素地进行单边活动。在这种情况下,各国有必要以共同签署的文件,特别是《南海各方行为宣言》为基础,协商达成具有约束力的“行为准则”,但不是抛开原先达成的共识,另搞一套与以前截然不同的行为规范。主要原因在于,无论是国际制度和协议都具有相当强的习惯性与继承性,以往的文件是在符合各方利益的基础上达成的,符合各方在南海问题上的共识和共同利益,反映了各方都应共同尊重的基本原则。如果抛弃这些基本文件,“行为准则”将可能偏离原先的轨道,不仅会增大相互磋商的成本,而且会损害有些国家的根本利益。
第二,中国与东盟国家而不是与东盟磋商“行为准则”。当前与东盟国家磋商和签署《东盟南海宣言》时的情况并没有本质上的变化,东盟部分成员国之间仍存在着岛礁领土争端和海洋权益争议,“争权夺利”的态势也非常强烈,相互间发生的摩擦也时有发生。尽管马来西亚和越南在2009年5月就南沙地区向联合国大陆架界限委员会共同提交外大陆架主张申请,但并不是说双方已经解决了一切问题,而更多是一种相互磋商的结果,是否具有强制性还有待观察。可以想见,中国与东盟国家磋商涉及的国家更多,面积更大,解决的难度也相应会更大。另一方面,正如在《东盟南海宣言》和《南海各方行为宣言》磋商进程一样,东盟不是参与方,也不是签字方,因此不可能以代表东盟国家的名义与中国进行磋商。南海问题不是中国与东盟的问题,不应影响中国与东盟关系的大局。[7]东盟国家如果试图先达成协议,然后以一个声音与中国进行磋商,虽然在数量上会有一定的优势,但也会存在着极大的风险。如果中国不同意他们单边集体主义式的政策主张,东盟国家也不能强迫中国接受。如果这样的话,他们则必须重新考虑其他政策选择。这就意味着东盟国家需要耗费更多的政策资源,而且不一定能达到预期的效果。当然,即使东盟国家的一致意见符合中国的利益,并能够被中国认可和接受,最终结果也应该体现在中国与东盟国家共同协商的结果,并不意味着东盟对中国政策的成功。需要注意的是,中国和个别东盟国家先期达成协议的可能性几乎没有,[8]但并不排除在南海地区没有直接利益的个别东盟国家为了摆脱有直接利益方的纠缠,退出磋商进程的可能性。
第三,以协商一致为原则进行磋商而不是谈判。一般来说,谈判强调的是相关方之间在利益划分和归属问题上进行讨价还价的过程。在南海问题上,谈判主要适用于有关各方的岛礁领土主权争端以及以此为基础的权益争议上。中国强调各直接相关方通过双边外交谈判进行解决,是因为这些并不涉及到共识原则的问题。当然,各方在南沙地区的主权主张相互交错的情况比较严重,因此任何双边谈判并不意味着不关注或照顾其他直接相关方的利益关切。各方只有通过直接谈判,相互或单边让渡领土主权,达成最终解决协议。由于各方在领土主权问题上都不愿妥协,谈判过程显得异常艰难,菲律宾甚至因此单边停止了与中国的谈判。东盟其他国家还曾一度担心这会妨碍各国维护南海地区和平与稳定的共同努力。这从另一方面也反映了菲律宾对“行为准则”不涉及领土主权争端具有非常清醒的认识:磋商并不意味着各方在领土主权争端和海洋权益争议上讨价还价的过程,而是各方商讨如何共同维护共享利益的过程。在这一过程中,中国始终与东盟国家秉持“合理预期、协商一致、排除干扰、循序渐进”[9]的原则。其中,“协商一致”原则最为关键。这意味着任何一方都有否决权,如果对磋商结果不满意或认为最终的协议可能损害了自己的国家利益,都有资格和权利提出异议甚至直接否决,直到达成符合所有方的要求。“协调一致”原则是东亚多边机制中的基本规范[10],这不仅体现在东盟国家奉为圭臬的《东南亚友好合作条约》中,而且贯穿于《东盟南海宣言》和《南海各方行为宣言》,是东盟各国保障自身利益的至上法宝。中国也加入了《东南亚友好合作条约》,使用东盟的原则与东盟国家打交道本身就体现了相互尊重的性质。
第四,“行为准则”应重在预防和管理而非解决冲突。从本质上说,“行为准则”是一种具有约束力的建立信任措施,目的是为了防止出现危害地区和平与稳定的行为。在具体措施上,从传统安全上看,建立信任措施在传统安全上主要表现为增进军事政策和活动的公开性、透明度和可预测性,澄清战略意图,限制军事部署和军事活动,促进军备控制和裁军,释放改善安全关系的意愿等,根除形成紧张态势的根源,避免突发性冲突,消除相互间的猜疑、恐惧、紧张和敌视。从非传统安全上看,建立信任措施主要表现为促进信息和情报及其技术的交流和共享,加强人员交流与培训,加强共同行动和研究等。中国与东盟国家在非传统安全合作方面已经达成了多项协议。例如,2002年11月4日,中国与东盟国家领导人发表了《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》。2004年1月10日,双方签署了《中华人民共和国政府和东南亚国家联盟成员国政府非传统安全领域合作谅解备忘录》。这些都为磋商提供了可资借鉴的内容。在第十七次中国—东盟(10 1)领导人会议上的讲话中,李克强总理建议将2015年确定为“中国—东盟海洋合作年”,双方加强探讨举办包括相关国家海洋部长出席的海洋合作论坛,加强海上执法机构间对话合作,成立海洋合作中心,[11]明显也具有这方面的目的。当然,这些合作措施并不一定能阻止偶然事件的发生,但最终达成的协议有必要能够在一定程度上约束这些违反行为,管理冲突避免其升级为影响地区安全的大事件。有鉴于东盟本身对管理和解决冲突的机制都不是很健全,东盟各国接受其他方管理冲突意见的意愿普遍不强,磋商进程如何才能取得突破确实为相当棘手的问题。
当然,各方关于“行为准则”的磋商进程还有其他一些值得商榷的问题。例如,最终协议可以发挥效用的边界、领域和起始与终止日期、评估、执行和监督机制以及其与各直接相关方的岛礁领土主权争端的关系等,都有待通过各方艰难磋商才可能得到妥善解决。在磋商进程的最初阶段,并不一定局限于政府部门间的一轨交流,也可以扩展到其他轨道的先期沟通,寻求最大程度的谅解。另外,磋商的最终效果并不是约束或限制某一个国家,而应该对所有成员都一视同仁,避免其成为任何一方攫取单边利益的政策工具。同时,各方也需要利用其他渠道在国际上向其他国家介绍中国与东盟国家磋商情况和阶段性成果,避免被误读、误解和误判。例如,中国和美国可以利用战略与经济对话框架下的亚太事务磋商机制进行各层级、不定期地交流,对南海地区乃至整个亚太地区安全局势的稳定,都会有很大的帮助。
 

磋商“行为准则”的进程及特点


从历史上看,“行为准则”的磋商可以四个标志性事件为节点,大致经历了以下四个阶段:第一,东盟老成员国在1992年7月22日签署《东盟南海宣言》[12]前后。《东盟南海宣言》是在第25届东盟外长会议上通过的,体现了东盟各国在冷战后希望维持南海地区总体稳定的集体意愿。值得关注的是,尽管没有在《宣言》上签字,但钱其琛外长率领的中国代表团参加了会议,并阐述了中国的南海问题上的原则立场:“我们提出‘搁置争议、共同开发’的主张,愿意在条件成熟的时候同有关国家谈判寻求解决的途径,条件不成熟可以暂时搁置,不影响两国关系”,并接受了东盟关于南海问题的宣言。[13]然而,《东盟南海宣言》并没有明确提及“行为准则”,这并不是东盟各国没有认识到这样做的重要性,而是他们仅是想建立一些原则规范,但并没有意愿将之落实到具体行动上。在当时冷战后不久的历史背景下,东盟各国关注更多的是合作而不是斗争,强调的是和平而不是冲突,但同时更重视“有直接利益国家的主权和管辖权”。对在南海地区没有领土主权争议的东盟国家来说,必须要保持相当谨慎的政策,避免造成东盟内部的不和与分裂。可以说,尽管《东盟南海宣言》具有一定的里程碑意义,但实质上并没有发挥任何的实质作用。
第二,中国与东盟国家在2002年签署《南海各方行为宣言》前后。从本质上说,《南海各方行为宣言》是中国与东盟国家磋商部分成功的结果,属于半成品的性质。在这一过程中,中国成为了东盟的第一个对话伙伴国,东盟的成员也由原来的6个扩大到10个,利益诉求更加多样了。“行为准则”的起草与磋商过程充满了各种分歧与矛盾,主要体现在其是否包括争议区的矿产资源勘探与开发等内容,适用范围是否包括部门国家主张为领海的“争议区域”,是否具有解决领土主权争端的属性等。磋商各方在许多关键问题上或者进行了模糊处理,或者避而不谈,或者仅提供建设性的建议,在2000年8月最终确定了“行为准则”的性质是“旨在促进睦邻友好和地区稳定的政治文件,而不是解决具体争议的法律文件”。[14]即使如此,由于在“行为准则”的范围问题上仍存在较大分歧,2002年7月第35届东盟外长会议的联合公报指出,“南海行为准则的通过将进一步促进该地区的和平与稳定,同意制定一份《南海各方行为宣言》”。这样,实际上是东盟各国就不首先达成“行为准则”达成了一致,暂停了继续磋商的进程。在这种情况下,2002年11月4日,中国与东盟各国外长及外长代表签署了《南海各方行为宣言》,但在第10条指出,“有关各方重申制定南海行为准则将进一步促进本地区和平与稳定,并同意在各方协商一致的基础上,朝最终达成该目标而努力”[15]。值得关注的是,当时代表中国签字的正是当时任外交部副部长的现任外交部长王毅。由此可见,中国对南海问题的观察、理解和把握是非常全面而深刻的,也是非常有把握的。在某种意义上,《南海各方行为宣言》只是一个各方都能够接受的阶段性文件,为各方继续磋商提供了方向,但也留下了政策空间。
第三,中国与东盟国家在2011年7月20日达成《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》。2011年7月20日,在巴厘岛举行的落实《南海各方行为宣言》第三次高官会上,中国和东盟各国就落实《南海各方行为宣言》指导方针案文达成协议,并在7月21日举行的中国-东盟外长会议上通过。[16]《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》至少存在两方面的意义,一方面它表明中国与东盟国家仍然认为《宣言》有其实际意义,另一方面表明制定“行为准则”的基础和必要前提是首先执行和落实《宣言》。[17]从具体内容来看,它至少强调以下几方面的内容:1. 循序渐进的方式。这体现出两层含义:一是对话和磋商的进程应该遵循一定的规矩,特别是《南海各方行为宣言》的原则,不能偏离以往达成的文件而另搞一套;二是协议内容应具有约束性,因此磋商进程必须慎之又慎,各方不仅要具有充分的心理和政策准备,还需要实际的物质性的准备,保证最终将其落到实处,避免届时有发生违反共同承诺的现象。2. 自愿落实活动或项目。这符合《东南亚友好合作条约》和《东盟宪章》等文件的基本精神,也符合各国在南海问题上不同的相关性和关心程度,有些国家不愿被牵连进去,有些国家不愿受到过度的约束,甚至伤害自己的国家主权和利益。3.开展的建立信任措施的具体活动要符合商定的要求。也就是说,“行为准则”不能只是空话,而应是有许多具体的活动和项目支撑起来的,各方都有义务以其为导向,将各项工作与项目连接起来,形成一定程度的责任共同体。4. 共识是维护各方利益的基础。各方需要“本着协商一致的原则,积极稳妥地推进‘行为准则’制定进程”。[18]在此基础上,中国提出了一系列合作倡议,如举办关于南海航行自由的研讨会,成立海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等3个专门技术委员会,并承诺继续承办已确定的3个合作项目。2011年10月11日,中越签订了《关于指导解决中国和越南海上问题基本原则协议》,同意通过保持两国领导人高层直接交流来和平解决争端,也是这一指针精神的反映与延续。2011年11月,在第14次中国与东盟领导人会议暨中国大陆与东盟建立对话关系20周年纪念峰会期间,温家宝总理特别提出设立中国大陆与东盟海上合作基金,推动双方在海洋科学研究与环境保护、互联互通、航行安全与搜救、打击跨国犯罪等领域的合作,为中国与东盟国家促进其最终形成、签署和落实做了极为扎实的铺垫。
第四,从2013年5月开始,中国与东盟国家再次正式启动“行为准则”的磋商进程。从历史上看,在签署《南海各方行为宣言》之前,各方已经就“行为准则”进行了密集而深入地交流,但最终只产生了一些较为妥协性的结果。在签署《南海各方行为宣言》后,各方从2004年开始已经举行了多次落实《南海各方行为宣言》的高官会和联合工作组会议(见图表),但总体上来看,由于各方面的原因,工作进展的相当缓慢。在2012年第45届东盟外长会没有发表联合声明,既体现了东盟内部对南海问题的认识仍存在着较大区别,也反映了东盟国家对如何运用“行为准则”处理与中国关系上存在着差异。正如前面所提到的,“行为准则”并不完全是东盟内部事务,更不能由东盟国家说了算,中国的利益和态度是任何形式和内容的“行为准则”都必须考虑的关键因素。在此情况下,东盟国家与中国拟定了正式启动磋商的进程。2013年5月29日,落实《南海各方行为宣言》第八次联合工作组会议在泰国曼谷举行,中国与东盟国家代表充分肯定2012年落实《宣言》取得的积极进展,包括开展防灾减灾、海洋生态领域合作等。各方同意继续全面有效落实《宣言》,并讨论了落实《宣言》的重点领域及推进机制建设等问题,起草了2013至2014年工作计划。中国、泰国、印尼、柬埔寨提出了建立中国-东盟国家海上紧急救助热线等近10个合作倡议。联合工作组的主要任务就是研究并提出措施,将《南海各方行为宣言》的各项规定转化为具体的合作行动,以增进相互理解与信任。[19]

然而,到目前为止,东盟国家与中国仍在一些原则问题上纠缠,并没有进入起草的实质阶段。主要原因在于:首先,东盟国家担心“行为准则”的原则规范可能会突破《东南亚友好合作条约》,影响东盟作为政府间组织的本质属性。从组织形式上看,东盟始终维持着较为松散的结构,各国在内政外交上都不受东盟决策的约束,享有极大的自由度。例如,在柬埔寨和泰国边境冲突问题上,东盟的作用甚至不及部分成员,根本不能对其成员国之间的冲突管理和解决产生任何影响。东盟国家对东盟危机管理和争端解决机制的设立、启动、执行和监督都非常谨慎,基本上也是完全依赖各成员的自愿行为和成员间的自主协商。因此,如果最终的协议约束性太强,就不仅会约束中国与东盟国家在南海地区安全的政策和行为,而且会有可能泛化,成为约束东盟国家在内政外交上的自主性,这是它们非常不愿看到的。其次,东盟大多数国家并不愿意域外力量干扰甚至干涉磋商进程。正如东盟地区论坛讨论实施建立信任措施、预防性外交和争端解决机制过程一样,东盟国家与欧美等西方国家在许多概念上存在着较大的区别,也担心域外力量的参与会削弱东盟国家在磋商进程中的平等甚至优势地位。再次,大部分东盟国家并不想协同一致挑战中国。大多数东盟国家与中国都存在维持南海地区和平与稳定的共识,而不是迫使中国完全放弃在南海地区的现实存在,更不是中国离开南海地区。这是磋商进程得以顺利开展的基础,也是东盟各国必须正视的实际情况。东盟的团结一致并不能建立在让中国遭受名誉或利益遭受损失的基础之上。最后,大部分东盟国家更寄希望于其最低效用。对东盟及东盟国家来说,南海地区发生武装冲突是难以想象的,这不仅考验东盟国家是否有足够的政治意愿和团结精神,实现建设政治安全共同体的战略目标,也影响着东盟未来如何处理对包括中国在内的对话伙伴关系的问题。谈判进程至少可以维持和促进各方都有愿意和责任诉诸和平手段解决相互之间的问题,是它们可以接受的底线。因此,可以看出,中国与东盟国家对磋商的进程和结果都非常谨慎,但都希望通过磋商不断建立和增强信任、充实合作内容,为今后起草、通过、签署和落实等工作奠定良好基础。
 

“南海行为准则”磋商的未来前景



从历史上看,“行为准则”的磋商进程一直都是非常艰难的。1992年东盟老成员国签署《东盟南海宣言》时,呼吁要“建立一个南海国际行为准则”的同时,强调“以《东南亚友好合作条约》中的原则为基础”,表现出各国对南海问题的纠结心理。这种心理影响了东盟国家与中国未能在2002年将《南海各方行为宣言》升级为“行为准则”,并一直延续到当前各方都认为必须正视和解决这个重要问题,才能促进南海问题的和平解决,维护地区秩序的安全与稳定。然而,东盟国家,特别是印度尼西亚在2012年对“行为准则”的磋商显得相当烦躁和轻率,急于求成,在考虑不是很周全的情况下,试图按照自己的意志,单边起草和通过“行为准则”,曾给磋商进程产生了一定的负面效应。
东盟国家采取的政策是可以理解的,但并不是正确的。在2012年7月9日,东盟各国外长东盟第45届外长会一致通过了《东盟对东盟国家与中国〈南海行为准则〉的建议要素》,但由于菲律宾方面坚持要将黄岩岛问题写进最后的联合公报中,导致东盟也未能从官方层面公布这些要素。[21]从澳大利亚新南威尔士大学政治学荣休教授卡莱尔·A. 塞耶公开的材料[22]来看,《建议要素》至少有以下几个方面的内容是非常值得商榷的:1. 虽然在主题上指明是中国与东盟国家,但在文本中强调以东盟的名义掩盖了东盟与东盟国家之间的区别。中国与东盟的关系虽然有助于塑造中国与东盟国家的关系,但文本中的东盟领导人有可能还包括东盟秘书处领导人,并没有进行严格区分。2. 强调“行为准则”的无期限性,寻求“全面而持久地解决南海领土与管辖权争端”,等于是仅认可中国提出的“搁置争议”,但否决了“主权在我”和“共同开发”的政策主张,变相将部分东盟国家非法占领中国的南沙岛礁固定化,甚至可能合法化。3. 根据《东南亚友好合作条约》和包括《联合国海洋法公约》在内的国际法,建立解决争端的机制。前者意味着,东盟可以根据《东南亚友好合作条约》可以建立部长级高级委员会,通过斡旋、协调、调查和调解等方式,向包括中国在内的争端方提出解决意见,避免争端升级或恶化。后者则意味着,东盟部分国家可以根据包括《联合国海洋法公约》在内的海洋法提交诉讼或仲裁。由于中国并不能因为加入了《东南亚友好合作条约》而参加东盟部长级高级委员会,其最终的解决意见有可能违背中国的意愿。另外,中国主张通过外交途径解决南海争端,而非诉诸第三方解决机制。因此,很明显,这两点也是需要得到中国认可的。4. 强调最终协议将提交给东盟秘书长和联合国秘书长报备注册,其他国家也要尊重“行为准则”,为东盟秘书处,特别是秘书长和其他国家参与磋商进程提供了口实,可能让磋商进程更加复杂。5. 文本始终在泛化“争端”的概念,试图包括中国与部分东盟国家之间的领土主权和海域管辖权争端,而不是强调约束各方消除、避免和管理冲突,存在着误导磋商方向和目标的意图。如果这些“要素”最终成为东盟在南海问题上的集体立场文件,将会使中国与东盟国家在磋商过程中产生相当大的分歧,甚至会将这对矛盾上升到形成中国与东盟对立的态势。
然而,部分东盟国家为了挽回东盟的面子,显示东盟国家在南海问题上的团结一致,仍试图通过关于南海问题的立场文件。在这种意识的驱动下,2012年7月中旬,印度尼西亚外长马蒂在两天时间里对菲律宾、越南、泰国、柬埔寨和新加坡进行了“穿梭外交”,达成了一系列共识,并在20号由柬埔寨外长贺南洪利用轮值主席国之便,公布了《东盟关于南海问题的六点原则》。从具体内容上看,《六点原则》要比《建议要素》要保守很多,删去了很多具有争议性的内容。然而,尽管如此,《六点原则》的有些观点还是与《南海各方行为宣言》存在着较大冲突:1. 第三点强调“尽快达成南海‘行为准则’”虽然仅表达了一种意愿,但在具体磋商过程中有可能演化为时间表和路线图,忽视条件是否成熟、考虑是否周全的客观情况,另一方面,东盟国家也容易借此将拖延磋商的责任归咎于中国,显示出自己的超然地位和政策。2. 在第四点已经强调“全面遵守包括《联合国海洋法公约》在内的、被国际社会广泛认可的国际法”的情况下,又在第六点中强调“依据《联合国海洋法公约》在内的、被国际社会广泛认可的国际法和平解决有关争议,”明显是另有所图:《联合国海洋法公约》为优先参考标准,实际上是在支持部分东盟国家利用大陆架和专属经济区的权利削弱我关于南海“断续线”的主张。《联合国海洋法公约》仅决定海洋权益的归属与划分,而不能决定领土主权归属,东盟部分国家有可能以此以海洋权益覆盖领土主权,违反“行为准则”磋商的有关精神。另外,《六点原则》的更大意义在于,东盟国家能够联合发表声明的形式本身比内容更重要,不仅体现出东盟整体的团结态势,而且容易形成以东盟为中心的磋商格局。从实际效果上看,《六点原则》确实引起了中国的高度关注,中国外交部长杨洁篪在8月相继访问了印度尼西亚、文莱、马来西亚三国,强调了在协商一致的基础上朝着制定“行为准则”的重要性。这就意味着中国并不承认没有自己参加达成的《六点原则》的权威性。因此,在此后的东盟外长会《联合宣言》和东盟峰会《主席声明》中往往“强调”《六点原则》的重要性,但在东盟地区论坛的《联合声明》中仅是“注意到”《六点原则》。《六点原则》没有在中国与东盟国家的共同文件中被提及,更没有上升到影响磋商进程的主要规范。东盟部分国家的预期目标并没有得以实现。
尽管如此,印度尼西亚仍希望对“行为准则”赋予一些“可能和附加的要素”[23],显示东盟在南海问题上的积极立场。2012年9月22日,印度尼西亚在第67届联合国大会期间,向参会的东盟外长传阅了其起草的《零号草案:南海地区行为准则》(Zero Draft: A Regional Code of Conduct in the South China Sea)。从卡莱尔·A. 塞耶公开的材料[24]来看,以下几方面特别值得关注:首先,《零号草案》的两个目标,即“促进信任和预防冲突、管理和解决冲突”,看起来似乎无可厚非,但在实际操作中,第二个目标对大多数国家来说都明显构成了极大挑战,可能成为“行为准则”中最难以达成的内容:一方面由于所有各方都是《东南亚友好合作条约》成员,都有可能避开“被管理”和“被解决”的责任而不会受到任何惩罚,甚至可能将责任推到对方;另一方面这会让部分国家认为,反正冲突是可以管理和解决的,即使发生冲突也没有什么大不了的,可能会刺激他们采取比较冒进的行动,增加了冲突爆发的风险。鉴于此,《零号草案》通过“负面清单”的形式[25]促进各方建立信任,明显超过了以往的《南海各方行为宣言》中的规定,在具体落实过程中一定会面临很大的难度。其次,“行为准则”的应用范围是“不影响领土主张,仅应用于各相关方全部没有解决的海洋边界区域”,很难进行更为明确的界定。这一点在以往的所有文件中都没有得到说明,也是一直没有能得到解决的问题。鉴于“海洋区域”往往是根据领土属性而产生的,这一条与以往的文件具有明显的矛盾。各相关方之间都存在海洋区域的争议,对何谓是“没有解决的海洋边界区域”一定会存在巨大争议。另外,它可以否定中国“断续线”的传统功能,削弱中国对线内岛屿的主张。再次,强调“行为准则”不会要求“任何一方放弃原先主张的领土主权和管辖权”,“损害任何一方承认或不承认其它方领土主权和管辖权的立场”,并且强调,在“行为准则”生效过程中,任何行为或活动都不能构成主张、支持或否认领土主权要求的基础,也不能形成任何主权权利。鉴于文本强调“行为准则”无限期延续下去,明显是将部分东盟国家占领岛屿的现实永久地固定下来。这虽然有助于南海地区的和平与稳定,但是明显会鼓励这些国家不与中国进行双边谈判领土争端,不利于问题的最终解决。最后,《零号草案》除了继承了前述《建议要素》的几乎全部内容,如建立争端解决机制,其他国家应给予适当尊重,向东盟秘书长和联合国秘书处注册报备等,还增添了东盟与中国建立监督和报告机制的内容,实际上是在使用东盟机制规范“行为准则”,使东盟居于磋商进程中的优势地位。正是由于增加了太多新的内容,印度尼西亚拟定的《零号草案》虽“获得了其他成员国的支持”[26],但在此后的东盟外长会和峰会后并没有得到具体的体现。然而,从“行为准则”需要具有约束性的角度来看,《零号草案》中的一些内容有成为影响未来磋商结果的可能要素。
总体来看,中国与东盟国家,以及东盟国家之间对未来“行为准则”应包含怎样的内容还存在着许多分歧,需要在具体磋商进程中逐步解决。中国外交部长王毅提出的“四个尊重”[27]虽然有意告诫澳大利亚等域外大国不要干涉中国与东盟国家之间的磋商,但更多是针对东盟国家的。如果未来的“行为准则”涉及领土主权问题,就必须“尊重历史事实”优先于“国际法规”。历史事实是决定领土主权的重要依据,而国际法规既无法改变和忽视历史事实,[28]而且需要根据历史事实界定是否有争议,以及争议区域的位置和面积,为磋商进程提供参考。然而,“行为准则”应避免对各直接相关方对领土主权做出任何直接或间接的安排,否则不仅对东盟非领土主权争端方来说是没有任何意义的,而且会使南海问题更加复杂,磋商的方向产生混乱,“行为准则”的性质产生偏差。对此,中国外交部长王毅提出中国赞成并倡导以“双规思路”处理南海问题,[29]其实就是界定了磋商的基本框架和主要内容,即中国与东盟国家如何共同维护南海的和平与稳定,而不是解决领土主权和海域管辖权的问题。东盟国家虽然也在逐渐认同这一点,但希望借磋商促使中国提供更多的公共产品,“期待看到更多的早期收获措施,促进和加强地区信任和信心”,[30]同时也希望约束中国在地区的影响力,避免以此分化东盟,形成对自己本来就不利的态势。
结语
中国与东盟国家磋商关于“行为准则”的进程相当复杂而艰巨,彰显了各国对南海问题的极端敏感性,以及南海的和平与稳定对地区安全的极端重要性。中国与东盟国家强调“循序渐进”原则体现了双方都希望磋商进程和内容要遵循一定的政策规范,而不是要其涵盖太多的内容,避免对国际社会所误判。另一方面,“行为准则”将具有较强的约束性,任何一方都不能置身事外,因此各国都必须相当谨慎,避免在签字之后以各种借口试图免受约束,最终让各方的努力付之东流。毕竟,将“行为准则”化为各国切实维护南海地区安全的具体行为,同时通过各国建立的约束机制对具体行为进行政策和道德规范至关重要。在这一过程中,中国与东盟国家都需要谨防遭受各种挫折或诱惑,以坚定的决心和坚强的毅力,坚持磋商范围和内容的一致性和一贯性,成为中国与东盟国家促进地区合作的另一典范,同时也进一步增进中国与东盟的未来关系。
东盟国家在2012年显示出极为强烈的集体单边主义倾向,对磋商进程产生了一定的负面影响。东盟许多国家对这种有悖于“东盟方式”的倾向也显示出较为强烈的警惕,没有让一些未得到共识的文件最终影响磋商进程得以延续下去。中国也不会承认没有自己参与和认可的任何原则或规范。对此,中国需要统筹和协调大国责任和国家利益的优先关系,多做东盟国家,特别是印度尼西亚的工作,不能因为妄求东盟的团结而伤害其他国家的利益,更不能强求中国因维护地区稳定而进行无原则的妥协。中国遵守《东南亚友好合作条约》的规则,赋予了自己与东盟国家同样的责任和义务,因此,东盟国家任何将中国视为对手的政策,都终将导致东盟国家之间也相互视为对手,反而会损害东盟自身,是不可取的,更是不符合地区利益的。作为一个负责任的大国,中国有义务稳定南海局势,但更有责任坚持立场,让“行为准则”发挥其应有的作用。


文献来源:《太平洋学报》