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东盟管理争端机制及其效用分析
周士新 2015-08-08
东盟 争端管理机制 东南亚友好合作条约 东盟宪章 东盟宪章争端解决机制议定书
简介
东盟的成立不仅源于东南亚各国应对冷战时期美苏之间的激烈博弈,而且源于各国之间存在着严重的领土主权争端。东盟自成立以来,通过了一系列关于应对各成员国领土主权争端的政策文件,并提出了相应的组织程序和运行规范。然而,迄今为止,东盟各成员国或者没有启动过东盟管理和解决争端机制,或者未批准有可能对自己具有强制力的文件。东盟成员国在维持地区安全局势总体稳定的情况下,通过多年的双边外交谈判,或者通过诉诸东盟外争端解决机制,特别是国际法院,解决了相互间的领土主权争端。东盟管理和解决争端机制存在着启动难、专业性弱、程序烦、决策政治性强和无执行力等缺点,无法得到东盟成员国的重视和尊重。东盟争端管理机制在南海问题上的适用性不强,但中国需要借鉴和利用东盟国家关于管理领土主权和海洋权益争端的经验和教训,在南海领土主权争端中获得更多的话语权,争取对自己有利的和平环境。
正文
东盟起源于东南亚各国在冷战期间对国家、地区和国际安全的关切与担忧。东南亚许多国家不仅面临着冷战正酣时美苏之间争夺势力范围的压力,而且受到相互之间因历史恩怨与现实矛盾而产生的安全困境。马来西亚和印度尼西亚领土冲突未能消弭,其它潜在的争端和问题笼罩在东南亚各国,成为制约和阻碍各国发展经济的羁绊。一些东南亚国家努力建立一个能够提供有效管理相互间争端框架,希望通过和平手段来处理当时正在发生的和潜在的国家间的争端,尽量减少军事化冲突所产生的安全风险。也就是说,东盟是为管理各国和地区冲突而成立的,旨在东南亚地区建设有利于维持和平与合作的环境。东盟自成立以来,各成员国试图摆脱东南亚以往合作机制未能发挥作用的桎梏,从建立、巩固和提升相互间安全信任,缓和地区紧张的安全局势,避免争端升级为冲突或危机,通过相互能够接受的途径稳步解决问题,形成了独具特色的东盟解决问题的规范和政策。东盟通过了一些管理国家间领土主权和海洋权益争端的文件,并提出了许多有利于地区安全局势和平与稳定的合作机制和争端解决机制。然而,东盟应对内部成员国之间争端的方式,为成员国管理领土主权争端提供的原则规范和解决机制,似乎并没有对解决各国之间领土主权争端发挥有效作用。东盟成员国更多使用了双边外交谈判和东盟外争端解决机制处理相互间的领土主权争端。这可能对中国管理与部分东盟成员国之间的南海领土主权和海洋权益争端提供可供借鉴的参考。

东盟管理争端机制和规范


东盟管理成员国之间争端机制和规范首先体现在发表了一系列与此密切相关的政策文件和其他各种辅助性的文件。虽然东盟成立伊始就高度重视安全问题,但在标志东盟成立的《曼谷宣言》[1]并没有就如何处理各成员国之间的争端做出比较明确的规定。随着越南战争结束,美国减弱在东南亚的军事存在,地区安全局势变得更趋复杂,1976年2月24日,东盟各成员国在印度尼西亚巴利岛举行了第一届东盟峰会,签署了《东盟协调一致宣言》,[2]强调各成员尽可能地通过和平方式解决地区内争端,在东南亚实现和平、自由和中立区(ZOPFAN),以及专门管理地区安全与各国间冲突基本规范的政策文件《东南亚友好合作条约》,奠定了东盟处理成员国之间关系的基本原则,即相互尊重独立、主权、平等、领土完整和各国的民族特性;任何国家都有免受外来干涉、颠覆和制裁,保持其民族生存的权利;互不干涉内政;和平解决分歧或争端;反对诉诸武力或以武力相威胁;缔约各国间进行有效合作。这些规范加上东盟协调一致的决策原则和软机制的组织结构,成为东盟国家奉为圭臬的“东盟方式”。在东盟建设政治安全共同体的过程中,这一方式仍然没有得到质疑和超越,在今后相当长一段时间仍将为维持东盟国家凝聚力的基本条件。
东盟管理国家间领土主权和海洋权益争端的机制主要有三个:第一,根据《东南亚友好合作条件》[3]和《〈东南亚友好合作条约〉高级委员会议事规则》[4]设立的高级委员会。《东南亚友好合作条约》第四章“和平解决争端”强调,在冲突风险可能出现或已经出现的情况下,各缔约方“应具有决心和诚意防止出现争端。为防止争端的直接影响,各方应不得进行武力威胁或使用武力,并应随时通过友好谈判解决它们之间的争端”。“高级委员会”应由各缔约方各派一位部长级代表组成,通过内部程序判断可能威胁地区“和平与和谐”的现有争端或形势。在争端各方通过直接谈判难以找到解决方式时,该委员会可以通过适当方式,如斡旋、调停、调查、或调解等,与各方协商解决争端。高级委员会可以直接斡旋,或者在争议各方同意后,组成调停、调查或调解委员会。只有当争端各方同意委员会发挥作用时,该委员会才能发挥其作用。然而,《东南亚友好合作条约》没有规定高级委员会有裁决争端的权利以及争端各方必须服从的义务,并因不服从而可能遭受惩罚。《〈东南亚友好合作条约〉高级委员会议事规则》对高级委员会在争端解决中的组成和功能,提出了更为具体和可操作性的规定。高级委员会应由各缔约方各派一名部长级代表组成,缔约方必须是东南亚国家。高级委员会的主席应是东盟常务委员会轮值主席国家的代表。高级委员会可以根据《东南亚友好合作条约》对争端和形势进行判断是否启动高级委员会的工作。要求启动争端解决程序的缔约方必须以书面形式通过外交渠道,向高级委员会主席和其他缔约方提出申请。高级委员会主席接到书面申请后,将寻求得到其他争端方的书面确认,同意高级委员会可以根据《东南亚友好合作条约》的规定,启动高级委员会管理争端程序。然而,“如果没有收到争端各方的书面确认,高级委员会不得对争端采取进一步的行动”。另外,“高级委员会应在适当的时候举行会议,通过协商一致的形式做出全部决策”。这就决定了,如果做出的决定不能满足任何一个直接当事国的要求,其在高级委员会的代表就可能投否决权,维护自己的利益不受损害。
第二,根据《东盟宪章》[5]明确责权的东盟峰会。2008年12月开始生效的《东盟宪章》第八章“解决争端”通过逐渐递进的关系强调东盟峰会在管理成员国间争端的作用。它强调,东盟成员国“应通过及时地对话、协商和谈判等方式,努力以和平手段解决所有争端”,而东盟应“在各合作领域中建立和维持争端解决机制”。争端方需要同意东盟轮值主席国或东盟秘书长根据自己的职权,进行斡旋、调解或调停,在协商的时限内解决争端。“任何东盟法律文件都无法阐释和应用的争端,应根据《东南亚友好合作条约》及其规则程序和平解决”。各方如果使用了《东盟宪章》规定的各种机制后仍未能解决争端,需要将未解决的争端提交给东盟峰会进行决策。东盟秘书长在东盟秘书处和其他东盟指定机构的帮助下,需要监督东盟争端解决机制调查结论、建议和决策的执行情况,并向东盟峰会提交报告。因争端解决机制调查结果、建议和决策没有得到执行而受到影响的任何成员国都可以将问题提交给东盟决策。从这个意义上看,东盟峰会似乎成为东盟架构中事实上的最后仲裁者和东盟争端解决机制中对决策执行的监督者和评判者。
第三,根据《东盟宪章争端解决机制议定书》[6]设立的东盟宪章争端解决机制。对于那些不具备解决争端的任何具体手段,同时又不属于《东南亚友好合作条约》和规范东盟国家间贸易争端解决机制的《加强争端解决机制议定书》(EDSM)[7]的争议,以及因解释或运用《东盟宪章》和其他东盟文件而产生的争议,可以使用2010年《东盟宪章争端解决机制议定书》(DSMP)解决。根据DSMP,解决争端的方式主要有协商、斡旋、调停、调解和仲裁。DSMP通过附件1-4中对斡旋、调停、调解和仲裁的规则进行了详细规定。在出现纠纷时,起诉方可以要求应诉方进行协商。应诉方在接到诉讼时的30天内对要求进行答复,并在自收到要求的60天内进行协商。也就是说,从收到协商要求之日算起,协商进程需要在90天内完成。如果,且仅当如果应诉方未能回应或进入协商进程,或通过协商也未能解决争端,起诉方才可以通过书面通知给应诉方,要求建立一个仲裁庭。应诉方在接到书面通知后有30天时间决定是否同意建立一个仲裁庭。只有双方都表示同意,才有可能建立仲裁庭。这样,在应诉方不同意协商要求,或未能在30天内做出回应的情况下,起诉方才可以将争端提交给所有东盟成员国外长组成的东盟协调理事会(ACC)。ACC拥有45天时间做出决定,指导各方进行斡旋、调停、协商或仲裁。由于DSMP对ACC应如何做出决定保持沉默,根据《东盟宪章》,ACC必须在协商和共识的基础上才能做出决定。如果ACC在45天内仍不能做出决定,争端任何一方可以根据《东盟宪章》将未解决的争端提交给东盟峰会。DSMP规定,各方应遵守根据DSMP规定的仲裁裁决与和解协议。任何因不遵守仲裁裁决与和解协议的成员国可以将争端提交给东盟峰会决定。然而,DSMP并没有建立解决争端的常设机构。解决争端的任何方式,包括仲裁,都将在临时性的。因此,没有一个永久性的特别基金或秘书处,支持DSMP发挥自己的功能。如果一个成员国决定要求通过协商、斡旋、调停或调解解决争端,东盟秘书长将通知所有其他东盟国家,保留解决协议的记录,并要求仲裁和与进行与仲裁相关的联系工作。秘书长也负责保留可能成为调停者、协商者或仲裁者的名单。根据DSMP,争端进入仲裁程序后,东盟秘书处的任务是通过提供法律、历史和程序方面的材料协助仲裁庭,并有责任提供秘书和技术支持。关于遵守问题,东盟秘书长和东盟秘书处都有责任监督裁决的遵守情况,争端各方有义务向秘书长提交他们遵守仲裁裁决或解决协议的情况报告。值得注意的是,DSMP可以使东盟任何一个成员国起诉另一个成员国,而不需要事先取得对方的同意。
自东盟成立以来,其成员国主要通过三种非冲突方式处理相互间的领土争端:第一,争端双方的谈判。主要案例有:1、马来西亚和文莱关于沙捞越州北部林邦地区的主权归属问题。2009年3月16日,双方经过39次的会谈终于签署了一份关于解决两国领海重叠纠纷问题的互换书,文莱同意放弃索讨沙捞越的林邦地区的领土所有权,以换取对婆罗洲近岸争议海域的石油储备的共同勘探和开发。[8] 2、印度尼西亚和菲律宾关于两国在棉兰老海和西里伯斯海的专属经济区划界问题。双方从1994年6月23日起就开始了漫长的谈判进程,到2014年5月23日,终于签署了专属经济区划界协定。[9]这也是菲律宾与外国签署的首个海上划界协定。第二,国际法院的判决。主要案例有: 1、印度尼西亚和马来西亚诉诸国际法院确定利吉丹岛和西巴丹岛的主权归属问题。国际法院更多考虑了继承原则和有效控制原则,“根据条约、协定和当事国双方提供的任何其他证据”,在2002年12月17日裁决利吉丹岛和西巴丹岛的主权属于马来西亚。[10] 2、马来西亚和新加坡诉诸国际法院确定白礁岛、中岩礁和南礁的主权归属问题。国际法院更多根据有效控制和禁止反言原则,在2008年5月23日裁决白礁岛的主权属于新加坡,中岩礁的主权属于马来西亚,白礁岛和中岩礁重叠领海之内的南礁位于哪一国家的领水之内,该礁的主权就属于哪一国家。[11] 3、泰国和柬埔寨关于柏威夏寺的主权归属问题。2011年4月28日,柬埔寨向国际法院提交请求书,请其解释1962年6月15日对柏威夏寺案作出的判决。2013年11月11日,国际法院以全体一致方式,判定柬埔寨对柏威夏寺高地全部领土拥有主权,泰国有义务撤走驻扎在那里的泰国军人、警察人员以及其他保卫或看守人员。[12]第三,争端一方的主动放弃。这主要体现在菲律宾和马来西亚关于沙巴地区的主权归属问题上。1968年4月至1969年12月,双方曾因沙巴主权争议发生冲突,一度导致两国关系中断。在1977年东盟第二届首脑会议上,菲律宾总统宣布放弃对马来西亚沙巴的主权要求,使长期影响区域安全的菲、马领土争端得以终结。[13]然而,2015年5月15日,菲律宾总统阿基诺表示,菲律宾不会放弃对沙巴的主权声索。5月19日,马来西亚外交部在5月20日通过新闻稿申明,自1963年9月16日起,联合国和国际社会已确认沙巴是马来西亚的一部分,马来西亚不会承认也不会理会任何一方对沙巴提出的任何声索。[14]
由上可以看出,东盟管理和解决争端的各项机制基本上延续了《东南亚友好合作条约》和《〈东南亚友好合作条约〉高级委员会议事规则》关于高级委员会的启动、建立、组成和功能等方面的规定,反映了《东南亚友好合作条约》的基本原则,以及东盟和东盟国家高度重视通过和平方式管理和解决争端,避免引发国家间冲突,影响地区安全与稳定的重要倾向。东盟成员国在领土主权争端问题上过于强调主权平等和独立,首先诉诸双边谈判达成协议的方式,在无法达成一致意见后,再将争端提交到国际法院请求判决。菲律宾没有和马来西亚就沙巴州问题通过谈判达成协议,在特殊情况下可能因没有法律约束力而出现变故。然而,上述案例也反映出,东盟成员国至今尚未出现过使用东盟管理和解决争端各种机制的案例,凸显了东盟管理和解决争端机制在管理和解决成员国间争端方面出现了明显的缺位。

东盟管理争端机制的效用分析


东盟管理和解决争端机制的效用可以从其建设进程和运作规范上较为明确地显示出来。在《东南亚友好合作条约》通过25年后,东盟于2001年才通过《〈东南亚友好合作条约〉高级委员会议事规则》,这是东盟扩大后取得的与东盟管理冲突机制建设最为相关的也是最重要的进展。《东盟协调一致第二宣言》[15]和《东盟安全共同体行动纲领》[16]重申了高级委员会的重要性,要求东盟各成员国“努力利用现有的地区争端解决机制和程序”,并敦促各成员国“将建立《东南亚友好合作条约》高级委员会作为首要选择”,有助于加强东盟成员国的非正式和正式的政治合作,消除东盟其他成员固有的猜疑情绪,但高级委员会是建立在《东南亚友好合作条约》基础之上的,在一定程度上通过做出决定发挥决策机构的功能,享有影响争端解决结果的权利,这与强调不干涉原则的东盟方式存在相当大的背离。对与其它东盟成员存在争端的东盟成员来说,由于担心争端对手在东盟内的影响更大、资源更多,这并不是一项具有吸引力的方案。
东盟各成员国在谈判议事日程的过程中,也曾试图减弱一些成员国早先对高级委员会可能拥有相当大权利,以及争端多边化可能形成负面影响的担心。正如《〈东南亚友好合作条约〉高级委员会议事规则》所规定的,如果任何一方不同意争端适用于高级委员会的程序,高级委员会将不能采取进一步的行动。只有争端所有各方都同意,高级委员会才能启动争端解决程序。所有的东盟成员国在高级委员会中都有一名代表,保障了没有任何决定能违反争端当事国的意志。在当前情况下,只要争端任何一方事实上的否决权被保留,除非东盟改变协商一致原则,否则它是无法发挥解决国家间争端作用的。当然,通过《议事规则》为东盟建立和启动高级委员会带来了有利条件。如果争端各方谈判失败,成员国能够请求高级委员会帮助解决争端,高级委员会可能成为替代国际法院发挥仲裁功能。然而,这并不意味着杜绝争端各方将争端提交到国际法院的政策选择。[17]
东盟倡议建立高级委员会并不意味着它打算正式成为涉及其成员国争端的第三方调解员,除非成员国赋予它这样做的权利或请求它这样做。[18]《议事规则》的通过仅表示,如果双边或多边方式不能解决争端,东盟成员国已经有管理当事国之间争端的地区机制。高级委员会能否被激活并允许承担这样的角色,仍取决于当事国是否具有提交争端的意愿和准备。《议事规则》确保了高级委员会不会被用来对付当事国,这是《议事规则》最终能够通过的前提条件,也是未来评估东盟成员国如何使用高级委员会处理争端的关键因素。对东盟来说,其目的仅是为成员国改善关系提供一种更好的工具,为推进全面合作,营造增加互动的有利条件。东盟通过规划和建立各种机制,让成员国协作管理它们之间的争端。东盟还通过制订原则,规范其成员国的互动方式。为了实现地区和平、安全与稳定,东盟国家必须以和平方式处理它们之间现有和潜在的国家间争端。东盟能推进和鼓励其成员国寻求和平方式解决争端,但不能强迫、直接干预或试图阻止,除非争端各方要求东盟采取行动。从管理冲突效率来看,东盟保持了促进地区和平解决地区冲突的政策连续性和创新思维,但管理效果仍取决于成员国的政策和行动。
《东南亚友好合作条约》本来可能用于应对“可能扰乱地区和平与安全”的任何争端。然而,2006年名人小组报告建议,《东南亚友好合作条约》和《〈东南亚友好合作条约〉高级委员会议事规则》仅应用于政治安全领域,是东盟国家和平解决各种分歧、争端和冲突的关键工具。[19]《东盟宪章》规定《东南亚友好合作条约》及《〈东南亚友好合作条约〉高级委员会议事规则》仅应用于和平解决东盟内争端,但不能用于阐释和使用关于东盟经济协议引发的争端。[20]根据《东南亚友好合作条约》,各国有义务通过友好协商解决他们的争端。如果争端未能得到解决,将可能提交给有东盟所有成员国外交部长组成的高级委员会。[21]高级委员会然后建议争端各方通过适当的方式解决争端,包括高级委员会的斡旋,或者给方各方达成的协议,自行组建协调委员会,调查或进行协商。需要指出的是,《东南亚友好合作条约》和《〈东南亚友好合作条约〉高级委员会议事规则》并没有为高级委员会作出决定提供时间框架。高级委员会需要通过协商一致的原则才能做出自己的决定,但《东南亚友好合作条约》和《〈东南亚友好合作条约〉高级委员会议事规则》并不强调各当事国必须遵守委员会的决定。尽管存在了近50年的时间,但《东南亚友好合作条约》从未得到使用过。因此,在成员国间发生争端时,各成员国宁愿使用其他第三方国际争端解决机制,而不用《东南亚友好合作条约》和《〈东南亚友好合作条约〉高级委员会议事规则》。主要原因在于,高级委员会具有较强的政治属性,表现各国对解决地区争端的态度,并不具有实际意义,让各成员国对《〈东南亚友好合作条约〉高级委员会议事规则》的解决程序缺乏信心。由于争端方也是高级委员会的成员,通过协调一致原则根本不可能达成决定。经过这些程序通过的任何令人满意的结果仅会进一步让争端更加敏感和政治化,但并不能有利于争端的解决。
东盟峰会如何运用自己的权利处理成员国之间的争端,面临着结构性的不确定性。首先,《东盟宪章》并没有提出能让东盟峰会对成员间争端进行决策的任何机制。其次,即使东盟峰会可以根据《东盟宪章》第20条的共识原则进行决策,但如果达不成共识,《东盟宪章》并没有规定东盟峰会应采取何种进一步的措施。最后,《东盟宪章》没有明确要求成员国必须遵守东盟峰会的决定,以及如果不遵守东盟峰会可能产生的后果。因此,到目前为止,尚无成员国将此类问题提交给东盟峰会进行仲裁。
《东盟宪章争端解决机制议定书》(DSMP)并不是一种强制性的机制。根据DSMP,解决争端的任何方式只有当争端所有方同意使用时才能够启动。尽管ACC拥有指导争端各方通过仲裁解决争端的权利,但其不太可能这样做,因为这必须建立在共识决策的基础上。由于争端一方代表可能因为感觉形势对自己不利而拒绝进行仲裁,共识决策几乎是不可能实现的。迄今为止,越南是批准DSMP的唯一东盟国家,DSMP何时生效尚未可知。另外,即使DSMP最终生效,东盟国家是否会根据DSMP使用任何争端解决机制,仍然值得怀疑。2010年,DSMP刚签署的时候就没有经受住考验。柬埔寨试图根据《东盟宪章》第22条,希望东盟轮值主席国越南进行斡旋、协调其与泰国关于柏威夏寺的争端,最后以失败而告终。因为东盟轮值主席国需要所有争端方取得共识后,才可以进行斡旋,但泰国拒绝斡旋。2011年东盟轮值主席国印度尼西亚出面调停其与泰国围绕柏威夏寺而引发的争端,泰国也同意了这一要求。[22]然而,其中的主要原因在于印度尼西亚是东盟国家中最大的国家,具有相当高的威望,而不是东盟轮值主席国赋予其足够大的权利。遗憾的是,柬埔寨根据国际法院对1962年的判决进行再解释,赢得了对自己有利的解决结果,也对两国关系造成了一定程度的影响。
一般来说,东盟国家通过双边谈判的外交方式,或将争端提交给第三方争端解决机制,而不使用东盟争端解决机制,体现了东盟国家应对争端方式的渐进性倾向:首先,东盟仅具有管理而非解决国家间争端的经验。尽管东盟国家不反对将自己的争端提交给东盟的争端解决机制,但在东盟内却没有管理争端的成功先例。争端管理通常意味着双方采取必要的行动,避免争端升级为冲突。[23]东盟内最常见的争端管理方式是东盟当事方通过外交手段,应对可能影响地区和平与安全的领土主权争端。其次,东盟国家坚持使用“东盟方式”的外交惯例管理争端。东盟内的各种会议,可以为东盟国家间讨论相互间的问题提供了交流渠道,减少了使用争端解决机制的必要性。“东盟方式”包括东盟国家奉为圭臬的三个原则:决策依赖协商和共识、不冲突和不干涉相互间的内部事务。[24]基于这些原则,东盟国家间的争端,特别是领土主权争端,很大一部分是通过外交方式解决的。[25]非正式交流和闭门会议成为东盟方式的重要表现形式。除非争端各方一致同意,第三方的参与是被严格禁止的。[26]再次,东盟成员国似乎都意识到,东盟的组织程序和资源,特别东盟秘书处,在发挥东盟管理和解决争端机制效用方面仍存在着局限性。与其他争端解决机制相比,东盟在具有争端解决机制的地区组织中并不处于优先的位置。[27]最后,如果外交途径不能产生令他们满意的结果,以及当事国确实都同意将争端提交给一个正式的、有约束力的争端解决机制,意味着他们对东盟外的争端解决机制具有较高的信心和偏爱。
东盟国家倾向于使用东盟外争端解决机制主要有以下几方面的原因。首先,从未使用东盟管理和解决争端机制的历史惯性使然。《东南亚友好合作条约》明确指出,东盟国家可以自行决定解决争端的方式。因此,东盟国家并没有将领土主权争端提交给东盟管理和解决争端机制的义务。《东盟宪章》规定成员国将所有东盟内争端,根据《东南亚友好合作条约》进行解决。实际上为东盟各成员国不利用东盟管理和解决争端机制提供了可能。其次,东盟管理和解决争端机制存在着太强的政治意涵。《东南亚友好合作条约》高级委员会被认为是一个政治机构而非一个仲裁机构。这也是马来西亚不愿通过《东南亚友好合作条约》解决西巴丹—利吉丹岛争端的重要原因。印度尼西亚曾向马来西亚建议将争端提交到《东南亚友好合作条约》高级委员会,遭到了马来西亚的拒绝。马来西亚担心一些东盟国家会偏向印度尼西亚,担心与其所有邻国都存在的领土争端可能因此而受到影响。将争端提交到国际法院就将争端的法律性与政治性剥离开来,各方更容易接受最终的判决。再次,东盟管理和解决争端机制没有强制性的执行机构,对不遵守决策的行为难以实行惩罚措施。最后,与东盟外争端解决机制的声誉、良好记录和高效有关。相比未受考验的东盟管理和解决争端机制,将东盟内争端提交到地区外争端解决机制的选择似乎可以为争端各方提供更多的保证。这些机制在根据国际法解决争端方面有良好记录,已经建立了判例法数据库,更可以保证争端各方对结果的可预测性。[28]

东盟管理争端机制在南海问题上的适用性


在2015年香格里拉对话会第三次全体会议上,东盟轮值主席国马来西亚国防部长希沙姆丁·侯赛因表示,东盟机制和方式推进了和平对话,和平解决方案必须得到所有相关国家的同意。东盟仍然是东南亚国家找到解决方案的主要或唯一机制。马来西亚和印度尼西亚的经验表明,国家间的对话和密切合作至关重要,民间交流而非军事干预才是解决争议的重要途径。南海问题是个老问题,涉及相关国家的尊严和“面子”问题,如果我们不谨慎从事,即使它不会发展成为我们历史上的最严重问题,也一定会升级为当前最严重的冲突之一。马来西亚非常了解南海问题的重要性。这也是我们一直主张使用外交手段处理这一问题的原因。我们深信,南海行为准则是治理水域声索要求相冲突的最佳方式,敦促加强协商。这是迅速建立有效的行为准则的保证。南海行为准则将成为保障适当管理这些海上重要航线的主要工具。[29]作为南海问题的直接相关方,以及在东南亚与周边邻国具有领土海洋争端最多的国家,马来西亚对东盟管理和解决争端机制及其在南海问题上的效用具有更为深刻的认识。因此,希沙姆丁的发言对南海问题的管理具有相当强烈的启示意义。
然而,东盟管理和解决争端机制在南海问题上的作用非常有限,甚至无法适用。主要原因在于:
第一,东盟不是南海问题的相关方。迄今为止,指导南海问题主要有三个文件,一个是1992年东盟6国在菲律宾马尼拉签署的《东盟南海宣言》、2002年中国和东盟国家在柬埔寨金边签署的《南海各方行为宣言》和2011年中国和东盟国家在印度尼西亚签署的《落实〈南海各方行为宣言〉指针》。从这三个文件上看,无论是东盟秘书处、东盟秘书长或某个东盟国家代表东盟都没有在文件上签字。从2004年开始的中国与东盟国家磋商南海问题的高官会和联合工作组会议也在很大程度上超越了中国—东盟关系的框架。东盟部分存在南海领土主权争议的国家也尚未诉求东盟的争端解决机制处理它们之间的问题。东盟至今也没有通过关于南海领土主权归属或争端解决意向的文件。东盟国家也没有以集体名义通过关于南海争端的任何文件。因为,东盟国家之间既无法在南海争端中达成共识,也无法强制东盟成员国接受关于领土主权争端解决意向的文件。东盟不存在超越其成员主权之上的功能,东盟秘书处和秘书长只是东盟的执行机构,而非决策机构,不能发表东盟国家没有通过的共识的观点。
第二,东盟部分国家间难以使用东盟管理和解决争端机制解决南海问题。中国需要警惕东盟国家间形成默契,单方面瓜分南海地区的领土主权。从技术上说,东盟管理和解决争端机制只能处理东盟国家之间的领土主权争端。这些争端解决机制启动起来相当困难,运作起来代价不小,决策起来极不容易,执行起来没有效力。从历史上看,东盟国家不愿意在使用东盟管理和解决争端机制的过程中,将他们之间的矛盾让其他国家来评论和裁决,造成更大范围的地区局势的紧张,因此没有出现使用东盟管理和解决争端机制处理它们争端的先例。另外,他们也担心对方通过各种方式,包括利益交换或套交情的方式,拉拢非争端方帮助对方,使自己处理不利的态势中。马来西亚与其周边国家都有争议,在这方面的感触更为强烈。从法律上说,这些国家对南海领土主权的主张基本上都将以陆制海和事实占领作为为优先选择的依据,片面强调1982年《联合国海洋法公约》,根本不考虑自己占领或主张的岛礁是否原本是别人的。在这种情况下,这些国家在法理上都难以占据优势,只能强调以事实占领为依据,试图形成对其他方的优势。然而,在南沙地区事实占领岛礁和主张的岛礁犬牙交错的情况下,东盟部分成员国在东盟管理和解决争端机制中的博弈可能会趋向白热化,最后可能会闹得不欢而散。
第三,东盟管理和解决争端机制难以解决中国非东盟身份的问题。中国不是东盟的成员国,东盟的所有文件对中国不产生任何效力,即使东盟国家在南海问题上形成针对中国的一致立场也无济于事。除非中国也参与并同意,东盟文件对中国没有任何执行力,而这样的文件对东盟国家具有同样的功能。即使如此,由于东盟方式强调执行行动的自愿性原则,[30]没有对不遵守行动规定可能承受的严重后果,各国如果不遵守,也不会受到惩罚,出现什么损失。如果不能解决中国的东盟身份问题,东盟部分成员就不能利用东盟管理和解决争端机制来处理与中国在南海问题上的领土主权争端。东盟成员国更不可能在中国无法同意的情况下请求启动《〈东南亚友好条约〉高级委员会议事规则》,建立高级委员会,在中国缺席的情况下进行协调;或者启动它们绝大多数国家尚未批准的《东盟宪章争端解决机制议定书》,建立仲裁委员会,在中国缺席的情况下进行裁决。在可预见的未来,东盟国家都不可能让中国加入东盟。即使中国能够加入东盟,其他东盟成员国也可能和现在一样,让东盟管理和解决争端机制启动不了、运转不畅、无法决策、不能执行。
第四,中国难以接受东盟管理和解决争端机制处理南海争端。东盟管理和解决争端机制是东盟成员国为处理相互间出现的争端而设置的一种争端应对和处理程序,只有东盟成员国才能在这种机制中发挥作用,尚无如何管理和解决东盟成员国与非成员国争端的内容。东盟在缅甸和孟加拉国关于在孟加拉湾岛礁领土主权争端中严格秉持中立政策,没有发挥过任何作用。东盟管理和解决争端机制如果要处理南海争端只有两种可能,第一是如上文所指的东盟成员国之间在南海地区的领土主权争端,第二是在中国缺席的情况下强行单边通过东盟部分国家与中国在南海地区的争议。当然,前一种情况也极有可能涉及到与中国有争议的领土主权问题。然而,无论出现哪种情况,对中国来说都是相当不利的,也是中国不能接受的。中国只会接受自己参加的争端管理和解决机制。任何争端解决机制,包括海牙常设仲裁法院在内,对在中国缺席或者不同意的情况下对涉及中国主权的问题上做出的裁决,中国完全有理由不接受。
然而,中国仍需要高度警惕部分国家通过诉诸国际法对领土主权和海洋权益构成的巨大挑战。海牙常设仲裁法院虽然没有强制执行仲裁结果的能力,但其仲裁结果具有很强的法律示范性,并能够形成就某些类似争端问题的判决链。因此,中国需要慎重对待部分东盟国家通过仲裁途径解决南海领土主权争端。这种仲裁途径至少有两种:一是东盟部分国家间通过仲裁解决他们之间的领土主权争端,无论判决结果如何,都可能形成牵涉与中国主张的领土主权,影响中国在该地区的领土主权主张。二是东盟部分国家单边寻求仲裁与中国的领土主权争端,类似菲律宾向海牙常设仲裁法院请求仲裁中国在南海的领土主权主张没有国际法依据。从问题严重性上来看,尽管中国可能不应诉,也不承认其裁决结果,但却对中国的领土主权主张的国际合法性还是会产生持久性的影响。当然,从另一方面来看,海牙常设仲裁法院已经开始考虑中国对主张重叠和冲突的实际情况,[31]东盟部分国家通过这种途径同样难以达到自己的目的。即使如此,中国必须慎重考虑自己在南海问题上的国际法问题。
从目前来看,东盟管理领土争端的规范,即通过外交谈判解决相互间的领土主权争端和以“东盟方式”为原则维护地区形势不受各争端的影响,已经用于落实管理南海问题的“双规思路”上,即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决,而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。[32]从前一种情况来看,直接当事国之间通过外交谈判解决争议,在东盟国家之间不仅有成功的先例,而且是他们对待此类问题的优先选择,印度尼西亚和菲律宾关于棉兰老海和苏拉威西海的专属经济区划界,以及马来西亚和文莱关于林邦地区的主权归属等问题就是通过这种方式解决的。另外,中国从未表示绝不将南海问题提及到国际法院等国际争端解决机制,但与东盟国家一样,强调双边谈判方式才是当前处理领土主权和海洋权益争端的首要选择。从后一种情况来看,南海的和平与稳定不涉及各方的领土主权问题,中国和东盟10国需要以平等和共识为原则,以外交磋商为主要形式,以期达成具有约束力的南海行为准则。
中国与东盟国家虽然同意以“双规思路”来处理南海问题,但在实际操作中仍然存在许多难以克服的问题,无法在南海问题上套用东盟管理和解决争端的机制。毕竟,如果中国与部分东盟国家之间或者部分东盟国家之间因领土主权争端而爆发冲突,是否以及如何实行既已达成的南海行为准则,仍存在着极大的变数。毕竟,地区安全局势的变化不仅因各方在非传统安全领域合作而变好,也可能因各方在传统安全上的冲突而恶化。要维护好地区安全问题就意味着必须考虑到各国在领土主权问题上的矛盾。如果南海行为准则不能涉及主权问题,则无法从根源上解决各国之间因争端而引发的冲突,也就难以通过适当的途径让相关方接受管理和解决的方式和结果。另一方面,南海行为准则不应该也不能够套用东盟管理和解决争端机制。毕竟,其应对的不是领土主权争端问题。东盟国家希望通过南海行为准则尽快签署的目标很迫切,但对南海行为准则要解决什么样的问题却不是很清楚,显示了他们对多边合作重视形式而非效用的一贯态度。

结语
 

作为一个政府间的地区组织,东盟对地区各国争端中必须表现出强烈的中立性与平衡性,希望自己能够更好地成为促进其成员国关系的一种政策工具,但不愿也不能充当其成员国之间争端的调停者和仲裁者。东盟通过促进各成员之间全面合作为增加互动提升解决争端的信心创造有利条件。东盟不干涉其成员国内政的原则可以防止一些成员国干预其他成员国的内部冲突,与东盟建立管理成员国之间争端的机制具有本质的不同。东盟成员国的国内法甚至比东盟文件更有效。为了实现东南亚地区和平与稳定,东盟成员国试图采取和平方式管理它们之间当前与潜在的国家间争端,但东盟未能在其中发挥任何影响和作用。东盟国家间争端的升级或缓和往往都是争端当事方采取的政策和行动造成的,与东盟没有任何关系。东盟仅能鼓励其成员国寻求和平方式解决争端,除非争端各方均要求,东盟管理和解决争端机制就建立不起来。东盟各成员通过内部协调一致、相互制约的决策方式,才能促进东盟管理和解决争端机制发挥作用。[33]这就意味着,如果争端当事国之间未能达成解决争端的双边协议,东盟应对地区争端的机制虽经过近半个世纪的发展,但仍不能成为一个正式的地区性冲突解决机制。[34]在这方面,《东盟宪章》只是重申并保证东盟管理冲突方式的政策连续性。即使东盟到2015年宣称建成了所谓的共同体,其仍将处于概念的界定上,成为维持地区团结,促进成员协作,提升互动水平的载体,难以立刻成为管理甚至解决争端的有效行为体,更不会成为一个具有共同安全政策的军事联盟。

文献来源:《国际关系研究》