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中非合作论坛十五年:成就、挑战与展望
周玉渊 2016-03-18
非洲发展 中非关系 中非合作论坛 非盟2063议程
简介
      自成立以来的15年,中非合作论坛在促进非洲发展和中非关系的快速发展、推动和塑造南南合作、构建中国主导的跨区域合作机制、提升国际对非合作的水平上发挥了重要的作用。中非合作论坛的成功来源于其凝聚了中非合作的核心原则和共识、为非洲国家提供可以借鉴的国家建设经验、重视务实合作、尊重和支持非洲国家的自主发展战略。中非合作论坛和中非关系在发展过程中也累积了诸多问题,这些问题构成了中非合作论坛未来发展的重要压力和动力。展望2015后的中非关系,在为中国外交提供实践案例、中非合作机制建设、带动地方政府的对外合作、以及和平安全、卫生医疗等具体领域合作上,中非合作论坛仍能发挥重要的引领和示范作用,这也是中非合作论坛未来可以努力的方向。
正文

前言


      自2000年中非合作论坛成立15年以来,中非合作论坛推动了中非合作关系的快速发展,为南南合作树立了合作典范,为全球治理提供了中国方案。[1]当前中非合作关系开始进入全新阶段,中非合作论坛正开始面临着转型升级的压力。在国际层面,联合国2030可持续发展目标和议程的制定为未来的非洲发展提供了方向。然而,全球经济形势依然不明朗,发达国家的增长动能在不断减弱,新兴经济体的增长和转型压力开始增大。这对于严重外部依赖的非洲国家而言不是利好。在地区层面,非洲2063议程的制定和第一个十年计划的出台为未来的国际对非合作提供了政策框架,非洲国家希望通过自主议程、自主融资和自主治理来真正实现非洲的复兴。在国内层面,中国经济增长和转型升级面临着空前压力,但压力中也孕育中新动力。一带一路倡议的提出反映了当前中国全球经济战略的一个发展方向:加快向发展中国家的产能转移、推动产业对接、巩固中国在基础设施和互联互通建设上的优势、提高中国在全球产业价值中的位置。面临着如此复杂的国际和国内形势,中非合作论坛如何适应这一新的形势,如何为中非关系发展提供新的动力,如何维护和提升其在中国对外关系中的特殊引领作用,是中非合作论坛面临的重大现实问题。为此,本文首先简要评述中非合作论坛的特殊价值,其次,总结中非合作论坛十五年的经验以及存在的问题,最后,对2015后的中非合作论坛进行展望,重点探讨中非合作论坛在哪些方面可以继续发挥引领作用。


一、中非合作论坛的特殊价值


      中非合作论坛为新时期的中非关系提供了方向和平台。论坛为非洲的发展提供了新的动力和选择,是2000年以来非洲经济快速发展的重要外部力量。论坛推动南南合作从象征性合作转向实质性合作,带动了发展中国家地位的上升。论坛引领着发展中国家国际机制的构建,为发展中国家更好地参与全球治理和国际合作提供了制度经验。论坛的另外一个特殊贡献在于其促使西方国家开始反思和改进传统的对非合作,从而推动一个更加公平、合理、完整的国际对非合作框架的形成。
       (一)中非合作论坛为非洲发展带来新动力
      上个世纪80年代西方国际社会主导的经济结构调整计划的失败使非洲经历了失去的十年,2000年非洲仍被西方媒体描述为“没有希望的大陆”。然而,正是从2000年中非合作论坛成立开始,中非关系的快速发展开始成为非洲发展的重要动力。2014年,中非贸易额达到2200亿美元,比2000年增加了22倍,中国对非投资存量超过300亿美元,比2000年增加了60倍。[2] 自2009年起,中国已连续5年成为非洲第一大贸易伙伴国,同时也是非洲重要的发展合作伙伴和新兴投资来源地。非洲则成为中国重要的进口来源地、第二大海外承包工程市场和新兴的投资目的地。[3] 2013年,对华出口占非洲总出口的27%,这使中国超过了欧洲(23%)和美国(21%)成为非洲最大的出口市场。[4] 中国对非投资的多元化、包容性和社会功能也开始增强,中国投资几乎遍及所有非洲国家,中国私营企业进入非洲的步伐也开始加快,已经成为很多非洲国家扩大就业和提高收入的重要来源。[5] 与中非经贸关系增长对应的是,非洲经济在过去十五年获得了巨大增长。非洲是世界经济增长第二快的地区,世界上经济增长最快的国家主要是非洲国家,非洲正成为“充满希望的大陆”。对此,即使西方国家也坦言中国是非洲经济发展的重要推动力。美国兰德公司援引世界银行的报告指出,非洲经济的改善一半归因于基础设施的发展,而中国在非基础设施建设的比重达到八分之一,这一潜力在未来会更大,毫无疑问,中国是非洲发展的重要推动力。[6]
      (二)中非合作论坛为南南合作提供标杆
      经过十五年的实践,中非合作论坛已经建立了以中非命运共同体为目标,以“真诚友好、平等相待、相互支持、共同发展”为原则,[7]以“真、实、亲、诚”和正确义利观为道义规范的认同基础。[8] 这为南南合作提供了重要标杆。第一,中非合作论坛向外界表达了中国与非洲国家构建命运共同体的强烈意愿。同属于发展中国家,共同的历史遭遇和共同的发展任务使中国与非洲国家之间存在着天然的共同体意识。第二,中非合作论坛明确传递了中国与发展中国家合作的原则和道义规范。共同发展是中国与非洲国家进行合作的核心目标,相互尊重和平等相待是基本前提。虽然这看起来只是国际合作的基本规范,但是在现实中发展中国家往往由于自身力量弱小而并不能真正实现平等。因此,中国的承诺和切实履行确实能得到发展中国家的认同。同时,正确义利观为解决中国与发展中国家合作中出现的问题提供了重要的指导原则。[9] 第三,中非合作论坛坚持求同存异、和而不同。非洲国家众多,国家政治经济结构多元、宗教民族等社会因素复杂、发展进程各不相同,因此,很难强加某一套国家治理体系或发展道路到非洲国家。中国不附加政治条件、尊重各国发展道路正是考虑到非洲这一现实。由此而言,中非合作论坛中凝聚的原则共识以及在此指导下的中非合作实践为南南合作和发展中国家间的合作提供了重要的参照。
      (三)中非合作论坛构建了跨区域合作的机制范例
      中非合作论坛所构建的跨区域合作机制对于中国构建与其他地区发展中国家间的合作平台具有重要的开拓意义。第一,机制建设的非强制性。作为发展中国家的国际合作制度,中非合作论坛具有自愿性、灵活性和弱机制化的特征。这种安排极大地提升了论坛的多元性、开放性和包容性。任何一种机制只有在有行为体积极参与的情况下才能使机制对行为体施加影响。中非合作论坛正是通过这一形式培育合作意识、推广发展理念、构建共有规范和共识,通过务实合作加强中非彼此的相互依赖。第二,合作互动的多层次性。中非合作论坛推动了中非各个层面对话合作平台的建立,包括政府层面的中国与非洲国家双边委员会、战略对话、外交部政治磋商、经贸联(混)合委员会、中国与非盟战略对话机制、中非地方政府合作论坛、中非合作论坛-法律论坛、中非民间论坛、中非智库论坛等不同领域的对话合作平台。这些平台为中非关系的全面发展提供了重要的沟通机制。第三,建设性而非破坏性。中非合作论坛以发展为导向,强调国家间的合作,尊重和支持彼此的自主权和发展战略,如中国对非洲国家发展战略和地区一体化战略的支持。[10]因此很大程度上中非合作能够取得建设性的成果。反观欧美国家的对非合作,往往由于各种政治政策“标准”,以及国家间或者国内的利益博弈,常常对非洲的经济和发展带来破坏。最典型的是欧盟与非洲国家开展的经贸协定谈判(EPA),虽然欧盟一直坚称是非洲一体化的支持者,然而,在EPA谈判中,欧盟一方面与各地区组织谈判,同时还单独与非洲国家谈判,这在很多非洲国家看来,不仅没有推动非洲的一体化,反而是一体化的破坏者。[11]
      (四)中非合作论坛促使国际社会反思和加强对非合作
      中非合作对国际对非合作带来了积极影响。第一,为新兴国家开展与非洲国家的合作提供了一套可供参考的合作模式。印度、韩国、土耳其等国已经与非洲国家建立了合作平台,巴西、马来西亚、沙特等国加大了进入非洲的步伐,马来西亚甚至成为仅次于法美的非洲第三大投资国。[12]这些国家的对非合作很大程度上是实践了中国对非合作中所坚持的原则,即不干涉内政、不附加政治条件、坚持发展合作优先。[13]第二,为主流国际对非合作提供一套可以优势互补的替代方案。中国在非洲的基础设施建设、灵活性的援助与合作对西方国家的对非合作形成了良性的互动,中国与西方国家在非正在形成“自然分工的合作格局。”[14]第三,促进传统大国开始反思其对非合作。有学者直言不讳地指出,“中国在非洲的成就促使非洲人民和西方大国开始醒悟”。[15]布罗蒂加姆更是将中国的经验总结为:中国的对非援助正在促使传统援助者转变其观念和行动。西方大国和企业正在改变“非洲是黑暗大陆”的认识,中非之间平等互利合作使西方援助者不得不开始真正重视自主权和伙伴关系,西方国家也为此正在反思和改进过分强调在援助中附加政治和经济条件的做法。[16]

二、中非合作论坛成功的经验

      中非合作论坛成功的经验集中表现在三个层面,一是中非合作论坛凝聚了中非双方的原则和共识,二是理解非洲国家的发展阶段并紧跟非洲要发展的核心目标,三是通过务实行动支持非洲国家的自主权和国家战略。
      (一)中非合作论坛凝聚了中非关系的核心原则和共识。中国与发展中国家合作机制的建构的核心原则是双向互动性、自愿性和动态性。双向互动意味着相互尊重、平等互利,中国与发展中国家都能在这一合作平台上获得认同,都能对机制的发展提供动力来源,都能借助这一平台实现各自的利益。因此,这不同于西方对非合作平台中隐藏的单向性、强制性和干涉主义。自愿性意味着这一合作机制是开放的,它为成员国自主选择和自愿决定参与这一合作平台提供了前提,确保能够实现最大程度的共识和公平。动态性则是指中非合作机制的构建是一个动态的变化过程,机制参与者根据现实的需要不断地学习、调整和推动机制向更加合理有效的方向发展。中非合作论坛并不是一个机制化的决策程序,而是一个渐进主义的过程。在这一过程中,发展中国家的需求、中国的供给能力、合作中出现的新问题和挑战构成了推动合作机制持续变化的动力。也就是说,中非合作机制建设更应该被理解为是一个培养合作习惯、塑造合作模式的过程。
      (二)中非合作论坛推动的发展型合作不同于西方国家在非洲塑造的和平、良治与发展的国家建设顺序。发展优先是中国基于自身实践总结出的国家建设的核心理念,也是中国对发展中国家国家建设的基本主张。正如习近平主席在联合国发展峰会上所讲到的,“唯有发展,才能消除冲突的根源。唯有发展,才能保障人民的基本权利。唯有发展,才能满足人民对美好生活的热切向往。”[17] 然而,西方国家的政治设计使非洲的国家建设过于强调政治制度建设优先。在非洲国家争取独立的过程中,西方殖民者就试图通过政治制度安排来换取非洲国家的独立。冷战时期美苏争霸和反共的需要又使西方国家支持有助于自身战略利益的非洲强权乃至独裁国家,战略和军事优先导致了非洲国家发展进程的扭曲。冷战结束后,亟待发展的非洲国家虽然提出了“非洲发展新伙伴计划”,但这个计划本质上就是通过政治制度建设优先(即民主和良治)来换取西方国家的援助和支持。[18] 政治制度建设固然重要,但是更重要的是,政治制度建设必须与国家经济和社会的发展保持一致性。西方国家用西方经过几百年建立起来的民主来指导非洲的国家建设,这显然忽略了非洲国家所处发展阶段的现实,不尊重经济水平以及民族、宗教和社会结构现实的民主将会削弱国家建设进程中政府的能力,在一些非洲国家,多党民主建设伴随着的是更为严重的民族冲突、国家和社会的分裂。[19] 相比之下,中非之间的发展导向型合作更大程度上为非洲国家提供了一套更符合非洲实际的发展顺序。中非合作从经济建设和发展合作着手,通过经济的发展和财富的积累提高非洲国家的自主权和国家治理能力。这种合作并不意味着中国只关注经济发展合作,而是将合作视为是一个循序渐进或渐进主义的过程。近些年来,中国也开始加大与非洲在治国理政成功经验交流、和平安全建设上的合作。这种理念不同于西方先入为主式的行为方式,而是在确保国家稳定的前提下,通过经济的发展来带动社会的和谐以及政治制度的改善。
      (三)中非合作论坛尊重和支持非洲国家的核心战略。与国际金融机构和西方国家长期在非洲推行“经济结构调整”的经济模式和多党选举的民主政治模式不一样,中国与非洲国家的合作并不是给非洲提供一套经济发展和国家治理的方案,而是尊重非洲国家的需要和自身选择。因此,无论是资源出口型国家还是资源匮乏型国家,无论是沿海国家还是内陆国家,无论是战略地位重要国家还是实力相对弱小国家,中国总能找到与之合作的领域。中非合作的一个重要特征是中国对非洲核心战略的支持。在地区和洲际层面,地区一体化是非洲国家谋求联合自强的核心战略,为此,中国积极支持非洲的地区合作。2012年,非盟成为中非合作论坛成员,2014年5月,李克强总理访非时提出了新时期的对非合作框架,尤其是加强与非洲国家工业化和基础设施建设上的合作,即“三网一化”。为落实这一合作,2015年1月,外交部副部长张明与非盟委员会主席祖马签订了覆盖几乎非洲全境的交运开发备忘录,涉及高铁、高速公路、航空和工业化基建等所有相关设施。[20] 这一协议标志着中国对非合作战略将与非盟自身的发展战略《非盟2063议程》建立了机制化的对接与合作框架。第六届中非合作论坛的核心目的正是推动形成在国际上支持非洲国家主张、在地区层面支持非盟及次地区组织的核心战略、在国家层面支持非洲国家发展战略和议程的系统性合作框架。正如王毅部长在今年外交部蓝厅论坛上的讲话,“非洲正根据《2063年议程》描绘的“非洲梦”,联合自强、发展振兴。“中国梦”和“非洲梦”完全可以实现对接。中国在发展经验和生产要素方面的相对优势,与非洲在自然人力资源和巨大市场方面的比较优势结合起来,将形成巨大合力,产生“1 1大于2”的强大效应。中非双方完全有条件、有能力、有信心在共同发展的伟大进程中携手同行,共创繁荣、富强、文明、进步的美好未来。”[21]


三、中非合作论坛机制下中非合作可持续发展的压力和动力


       中非关系所处的政治、经济和社会文化环境与15年前大不相同,新的问题、压力和挑战开始出现。当前中非关系正处在从量的积累到质的提升、从拓展合作到巩固合作、从建立机制到改革机制的历史性阶段。外部的环境变化和内部的机制发展共同构成了中非合作论坛改革和升级的重要动力。
      (一)粗放式发展合作的后果:中非关系的环境压力
环境保护已经成为发展中国家实现包容性和可持续发展的核心标准之一,也是中国在发展非洲等发展中国家关系时必须正视的重要问题之一。中非关系的快速发展带来了在非中国企业和公民数量的不断增加。然而,在一段时间内,中国企业在非洲的经营处于一种粗放、无序、不注意环境问题的增长方式。随着包容性和可持续发展理念的深入人心,环保非政府组织的积极干预,非洲国家对环境问题的日益重视,环境问题已经成为中非关系无法回避的重大问题。第一,非洲国家在环保问题上的法律和强制力不断提升,各行业的国际环保倡议和标准正在形成。这一变化将对目前在环保意识仍不强烈、环保举措仍不健全和规范的中国企业而言将会是巨大的压力。这方面的例子很多,例如2012年因为严重触犯了当地环保法,乍得政府暂停了中国石油公司在乍得的所有经营活动,随后又撤销了中国公司在乍得的开采权。[22]在西方国家的主导下,在采掘业、林业、基础设施建设等行业分别形成了各种国际倡议和标准,如“采掘业国际透明倡议”(EITI)、“森林执法、治理和贸易倡议”(FLEGT) 。由于自身能力有限,所以非洲国家对这些国际倡议和规范比如EITI的态度非常积极。在满足EITI所有条件的31个国家中有16个是非洲国家。[23] 相比之下,中国对这些倡议和规范基本持排斥态度,这种认识差别势是非洲国家对中国企业在环保问题上的负面认识的重要来源。第二,环保非政府组织更加积极地关注和干预中国公司在非洲的活动。在环境比较敏感的项目上如矿产、水坝、伐木、道路等,中国公司占有相当大比重。中国在非项目已经成为非政府组织关注的重点。其中 “国际河流”(international rivers)非政府组织是一个典型的代表,这一组织紧盯中国在非承建的水电项目,其关于中国水电项目的负面评价给项目建设和中国形象带来了严重的影响。如在一篇报告中,这一组织就直言中国在非建设的大坝并没有给非洲带来电力,相反带来的是贫穷。[24]这些非政府组织通过舆论引导、抗议、施压乃至组织反对等形式形成了对中国在非的群体性压力。
      (二)不平衡发展的后果:中非关系的社会压力
      政府和社会的割裂是发展中国家普遍存在的一个问题,在非洲表现的尤其明显。这一结构导致非洲国家内部不同的发展观。非洲国家还处于发展中阶段,但是非洲的社会尤其是非政府组织为代表可能已经进步了“后发展”阶段,即用发达国家的社会行动来对抗当前的发展政策。中非合作的一个现实问题是,双方主要集中于政府间的合作,忽视了对非洲社会的投入。更希望依仗政府的权力推动合作,却忽视借助非洲市场的潜力。重视标志性工程,却没能给予地方和微观层面的民生项目支持。这导致的一个现实是,中国与非洲国家政府间的关系发展良好,但是社会层面的认识分化比较明显。一方面是中国与非洲国家的深度合作使中国对非洲国家的政治经济发展的影响指数上升,但与此同时,中国影响力的上升并没有导致对中国认可度的上升,反而持负面认识的比例在上升。[25] 一方面民众的直接认识和体验没那么明显,另一方面,一些对中国的负面评价则因为社会和群众基础的薄弱而被无限放大。笔者曾经对非洲媒体对中国的报道和评论进行过简单分析,其结果让人堪忧。[26]
      (三)中非关系的国际压力
      相比于21世纪初中非合作论坛刚成立时中国在非面临的宽松的国际环境,当前中非关系发展所面临的国际压力越来越大。第一,国际竞争越来越激烈。美国、日本和欧盟国家等传统国家更加重视非洲加剧了与中国的竞争。同时印度、巴西等新兴国家也将非洲作为商业拓展和地位提升的重要市场,这对中国也构成很大的压力。第二,国际规范和标准的压力。国际对非合作尤其是西方国家在长期的对非合作中形成了一系列国际合作规范,这些规范很大程度上已经内化为非洲国际组织和非洲国家治理、发展和对外战略制定的重要依据。如非洲国家对“采掘业透明倡议”的强烈支持。第三,非洲国家本土意识和发展战略的形成进一步缩小了中国对非的政策空间。[27] 一方面,非洲国家的战略空间越来越明确。从联合国2015后可持续发展目标,非盟的2063议程以及非洲国家自身的发展战略等的交集中基本可以明确非洲国家的中长期战略,这客观上已经给中国设定了未来合作的重点领域,这也意味着中国较之前相对自主和灵活的政策空间在缩小。另一方面,非洲国家对国际伙伴利用能力的提升增加了非洲国家的灵活性,却给中非关系的发展带来了不确定性。

四、2015后的中非合作论坛展望

      2015年12月4-5日,中非合作论坛峰会首次在非洲大陆举办。这与非盟2063议程及第一个十年计划、联合国非洲融资大会、联合国2030议程等一道构成了影响非洲未来发展的重要议程之一。在此次峰会上,习近平主席提议将中非战略伙伴关系提升为全面战略合作伙伴关系,并提出了支撑全面战略合作伙伴关系的五大支柱:政治上平等互信、经济上合作共赢、文明上交流互鉴、安全上守望相助、国际事务中团结合作。为此,中国提出了未来三年与非洲国家重点实施的“十大合作计划”。[28] 这十大计划体现了中国对非战略全局性、战略性和针对性的特征,无疑将为未来三年的中非关系发展提供战略框架和行动指南。如何落实这次峰会的承诺、如何持续提升中非合作论坛在中国与发展中国家关系上的引领作用、如何提炼中非合作论坛的经验从而更好为中国对外战略服务,是中非合作论坛接下来需要思考和总结的现实问题。中非合作论坛应以当前的战略框架为指导,着力从以下几个方面开展工作。
      (一)推动中非产业和战略对接,为一带一路建设提供最佳实践。从2013年习近平主席提出 “一带一路”倡议到2015年《共建一带一路的愿景与行动》发布,一带一路已经成为当前中国对外尤其是与发展中国家发展关系的重要战略设想。虽然《愿景与行动》已经发布,但一带一路的实质性推进却非常缓慢。一个非常重要的原因是一带一路沿线国家的猜疑。除了对中国的军事和安全目的猜疑之外,对于一带一路设想的成效和收益也存在着很大的顾虑。一带一路被视为是中国商品出口、输出落后产能、谋求自身经济利益的工具。[29]导致这一疑虑的重要原因在于中国经济和发展行为的社会化程度太低,即中国缺乏可以推广的成功实践,这些国家对中国的经济目的、行为方式及具体效果缺乏足够认识。从这一角度,中非合作其实可以为这些国家提供实践。当前中国与非洲国家的产业战略对接正面临着重要机遇。2063议程第一个十年计划在洲际层面确立了20个目标和35个优先领域,在国家和地区层面确立了12个近期目标和10个旗舰项目。2014年李克强总理访非时提出了“461”对非合作框架。2015年1月,中国与非盟签订了未来48年的交运合作备忘录,非盟欢迎中国在非盟2063议程发挥积极作用,明确表示支持中国与非洲国家的产业和战略对接。在非盟看来,这种战略性对接对于非洲国家的团结和一体化进程具有历史性的意义。[30] 约翰内斯堡峰会上,习近平主席提出了中非工业化合作计划、中非农业现代化合作计划和中非基础设施合作计划,加强中国与非洲国家的产业对接和产能合作,推动中国对非战略与非洲发展战略全面对接。产业转移、产能对接、互联互通是“一带一路”的核心工程,这说明一带一路的设想事实上首先在非洲开始了大规模的试验。与其他地区相比,无论是从政治互信、安全认同、经济结构还是社会基础等各种因素看,非洲确实具备更有利的先行实施条件。由此,中非合作对于中国的一带一路建设将具有重要的示范价值。一方面,中非产业、产能和基础设施合作的早期实践有助于其他地区国家更好地理解和认识中国的作用和目的。另一方面,中非合作中的问题将能够使中国不断认识、总结和改进一带一路建设中可能出现的问题。
      (二)推动中非合作论坛机制发展,为中非关系发展提供新动力。国际压力、非洲脆弱市场培育、社会问题、环境问题组成了中非关系全面深入发展的重要阻力,这事实上也成为中非合作论坛机制发展和改革的核心动力。第一,正视和及时应对环境问题是中非关系可持续发展的核心要素。环境政治一方面折射了中国发展模式在非洲所面临的问题,中国理应反思。“十三五”规划建议提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,这既是对中国经济发展模式的重塑,其实也对中国的对非合作提供了方向。另一方面环境问题极易成为各行为体包括西方国家、非政府组织、非洲国家党派和社区民众攻击中国的工具和导火索。目前中国政府层面已经出台了《对外投资合作环境保护指南》,更多的中国企业开始加入《联合国全球指南》,但是,由于其自愿性和非约束力特征,加上大多数非洲国家的环保能力较弱,在现实中很多中国企业的环保意识和环保行动仍处于较低层次。为了改善中国所背负的环保不良形象,推动中国企业真正实现绿色走出去,避免非洲国家重走中国的老路,中国应该将环保问题作为未来中国与非洲国家合作的重点领域。中非合作论坛应该成为中非双方环保对话的主要平台,主动与非洲国家和非盟共商共建非洲地区与自身发展现状相适应的环保标准。第二,构建中国企业和公民融入非洲社会机制。社会融入是中国企业和公民在海外活动普遍面临的问题。其主要表现为:在市场层面,相对孤立于非洲国家市场之外,没能有效融入或者参与培育非洲市场,最突出的一个表现是企业项目的包容性发展和产业链建设还比较落后;在社会责任层面,中国企业的道德意识和社会责任观还亟待提高;在社会融入方面,由于语言、文化、风俗习惯、心理等方面的原因,与当地隔离仍是中国人在非采取的基本生存方式。这非常不利于与当地建立和谐的社会关系。中非合作论坛作为一个政府间合作框架,应该充分其导向作用。比如,大力增强中国在非项目的包容性,充分挖掘和重视项目的社会价值,以项目为依托推动小市场和产业链建设,从点到面,而不是只种树却不见森林。在企业社会责任培育方面,中非合作论坛应该为这种需求搭建平台,比如建立在非企业社会责任基金,奖励和鼓励有社会责任的企业,利用驻外使领馆、中国商会和华人社团等加强与非洲当地的社会文化交流。第三,随着国际社会对非洲新兴市场的更加重视,中国将面临着更大的竞争压力,也将面临着更为严峻的规范和舆论压力环境。其中,中国在非的经济影响力与政治安全影响力之间的不对称性将是争论的焦点,如何将经济发展收益与非洲国家的政治发展和安全建设结合起来,中国的角色将备受关注。第六届中非合作论坛体现的中非全面合作框架事实上正是对这一现实的回应,但还必须尽早实现从政策设计到落地实践的转化。
      (三)加大中非地方合作,引领建立多元化的中国对非合作框架。当今中非关系快速全面发展的现实凸显了中非合作论坛机制安排的不平衡性。其中中央政府与地方政府对非合作上的不平衡性是一个突出问题。中非合作论坛开创了中央政府与地方政府共同参与对非合作的机制框架,在这一框架下,地方政府被纳入了中国对非合作的总体框架。然而,如中央积极的对非政策相比,在现实中,地方政府更多是执行中央的政治安排,如派遣医疗队、建立文化中心、建立友好省份和城市等,真正利用非洲的机遇、加强与非洲联系的主动性并不高。[31]在当前中国经济面临转型升级的巨大压力、地方产业和企业面临严峻的生存问题的背景下,地方政府的对非合作其实蕴涵着巨大的潜力。例如是中国相对比较落后的贵州省的经济总量就相当于埃塞俄比亚以及几个刚果(金)的经济总量。因此在非洲经济形势改善和大力推行工业化的大背景下,中国地方政府应该更加积极地利用这一机遇,充分挖掘地方政府对外合作的巨大潜能。这不仅对于中非合作具有重要意义,同时对于中国地方参与一带一路及其他地区的国际合作具有重要的引领作用。
      (四)探索中非和平安全合作新常态,为中国的海外利益保护和全球安全治理提供经验。从2012年中国提出“中非和平安全合作伙伴倡议”到约翰内斯堡峰会的“中非和平安全合作计划”,中非和平安全已经成为中非合作的一个重要领域。中非安全合作在中国成长为全球大国的过程中发挥着重要的引领和示范作用。第一,中非和平安全合作将能够为中国海外利益保护提供重要经验。随着中国全球经济影响力的提升,海外利益保护问题日益突出,然而,当前的海外利益保护主要是被动性、应急性的保护。从索马里护航到向马里、苏丹和南苏丹派遣维和作战部队、再到支持非盟的和平安全能力建设,中国正开始更加主动地通过安全合作来维护国家利益。中非安全合作的经验对于中国整体海外利益保护具有重要试验意义。第二,中非和平安全合作能够为发展中国的不干涉内政政策提供经验启示。不干涉内政政策固化的一个结果是:虽然中国已经成为一个全球经济大国,但在政治和安全上的影响力则很弱。如何将经济影响力转化为政治安全影响力,反过来如何通过政治和安全合作来保障和提升经济合作是当今中国面临的重要问题。中非和平安全合作一定程度上是对不干涉内政的发展。这主要表现在几个赋权:一是国际社会赋权,例如中国参与的联合国维和行动、护航行动;二是地区组织赋权,如对非盟和伊加特的支持;三是国家赋权,即以非洲国家同意为前提,如中国与吉布提在海军基地上的合作。这种灵活性对于理解和发展不干涉内政是重要启示。第三,中非和平安全合作能够为非洲安全治理提供案例经验。长期以来,非洲的安全治理是由西方国家的“自由和平”(liberal peace)范式主导的。[32] 然而,这种带有强烈政治目的和结果导向的治理范式并没有反映非洲国家的现实,在操作中也往往忽视了非洲安全问题的根源。[33] 因此,在利比亚、苏丹、南苏丹、刚果金等国家,西方国家的和平范式很难称得上成功。中国的和平与安全建设理念其实与非洲国家的和平哲学存在着很大的共通性。比如尊重和支持非洲国家以及地区组织的自主权和主导权、主张从根源(发展、资源争夺、收益分配等)而非过于重视军事行动、重视和平建设过程而不是以强烈的政治目的和结果导向为指导。[34]长期以来,在西方主导的安全结构下,非洲国家很难将自身的设想上升为非洲安全的主流话语。为此,未来中国基于共有理念与非洲国家开展的安全合作将是对当前非洲安全治理的重要补充。
      (五)以公共卫生体系为契机,加强与非洲国家的系统性合作。过去中国主要通过援助医疗队、援建医院和疟疾防治中心、提供药品援助等形式开展对非医疗援助,这种援助并没有将非洲国家的卫生体系作为一个主要援助对象,相反,虽然在硬件基础设施上投入很多,但往往项目比较分散,因此在提升非洲国家整体医疗卫生水平上的作用相对有限。非洲发展新伙伴计划的卫生顾问埃里克·布奇(Eric Buch)就指出,“我们强烈建议,国际发展伙伴不仅仅只增加卫生援助,不应该只集中于短期分散的项目,而是应该从系统性、长远性的角度进行规划。”[35]埃博拉疫情爆发后,非洲国家公共卫生体系的脆弱性被暴露无遗,这也导致国际社会对非洲卫生体系的重视。埃博拉危机后中非卫生合作一个重要变化正是系统性的合作开始加强,中国在不同场合表示将帮助非洲国家建设公共卫生体系。2015年10月6日召开的第二届中非部长级卫生合作发展会议通过了《开普敦宣言》和实施框架,根据这两个文件,中国将改善后埃博拉时期非洲国家的卫生系统、加强国家和区域传染病监测和流行病体系建设、协助非洲国家开始人力资源培训工作、通过新建、维修以及配置设备等方式增强非洲基础设施建设、强化实验室能力和诊断系统、改善卫生信息系统、在提高卫生服务可及性方面开展合作、提高有质量的药物、疫苗、诊断试剂盒卫生相关产品的可及性。[36] 约翰内斯堡峰会上,中国提出的“中非公共卫生合作计划”则标志着中非系统性卫生合作开始进入实质性运作阶段。这一转变不仅对于非洲卫生医疗领域本身而且对于中非在其他领域的合作也具有重要意义。中非卫生领域的合作在中国对非合作中具有特殊的地位,这一特殊性主要表现在:第一,从项目援助升级到政策援助,项目援助固然重要,但非洲国家的政策制定和能力建设才是保证这些项目和领域取得积极效果的根本。帮助改善非洲国家的卫生体系本质上就是要提高其政府的能力建设。这事实上对于中国在其他领域的合作同样重要。第二,从分散管理到战略管理的变化。公共卫生体系建设能够将中国在非援建的医院、疟疾中心、医疗队等分散的工作在一个系统的体系下进行整合,从而形成整体的效果。同样,在其他领域,如何将不同分散的项目进行整合,从而使这些分散的合作真正转化为对某一行业的影响力是中国需要考虑的重要现实问题。因此,可以说,中非公共卫生合作计划是中国对非合作模式转型的重要先例,卫生领域的体系性合作对于研判新时期中非合作的模式和成效具有重要启示意义。[37]
综上,中非合作论坛紧跟国际、国内和中非关系发展的现实,正在通过巩固生长点、拓展增长点、开辟新亮点来保持论坛在中非关系和中国外交中的相关性和引领作用。从中非合作论坛约翰内斯堡峰会来看,2015后的中非关系正迎来全面合作的时代。作为中非关系的核心机制,中非合作论坛必须根据形势变化和现实需要积极推动自我机制的改革和发展。当前一个突出的现实是,每届中非合作论坛是一个三年期的合作安排,这种安排在早期有助于提出、跟进和评估中国对非的承诺和举措,然而这也使中国对非合作过于专注短期收益,缺乏中长期的合作设计。这显然不能适应当今中国、非洲和国际发展的现实,尤其是中非合作论坛的三年行动计划与非盟的五个十年行动计划的对接问题。因此,中非合作论坛接下来的一个重要任务是从长远和战略的高度规划中非合作的中长期战略。这不仅是当前中非关系全面发展的现实需要,也是保持中非合作论坛引领中非关系可持续发展的重要动力。

 


文献来源:《西亚非洲》