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东盟在南海问题上的中立政策评析
周士新 2016-02-02
中国外交 南海问题 东盟秘书长 中立性 南海各方行为宣言
简介
      东盟的中立政策是其在发展历程中逐渐产生的,并得到了一系列政策文件的印证、支持和保证,对其处理内部成员关系和国际与地区问题,提供了相当丰富而充分的政策基础,也为东盟为建立东南亚和平自由中立区,维持地区安全与稳定做出了重要贡献。东盟在南海问题上的中立政策在1992年《东盟南海宣言》、2002年《南海各方行为宣言(DOC)》和2011年《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》,以及在东盟各层级会议形成的各项文件和东盟秘书长的发言中,都得到了具体反映,彰显了东盟作为南海问题非相关方的超脱精神和道义责任。然而,东盟在南海问题上的中立政策正受到严峻的挑战,如美国试图通过实行亚太再平衡战略,拉拢部分东盟成员分化东盟;中国实力和能力快速发展,在南海问题上更加自信,引起其他争端方的担忧甚至恐惧;东盟部分南海问题争端方希冀改变南海地区现状引发紧张局势升级,甚至试图绑架东盟的南海政策为自己谋私利。东盟在南海问题上的中立政策未来主要取决于中国是否具有管控局势的足够能力与意志,东盟成员国是否愿意与中国继续共同推进南海行为准则(COC)磋商进程,域外大国是否会强制东盟改变其一贯立场,以及“东盟方式”能否仍将为东盟处理国际和地区事务的主要路径。鉴于现任东盟秘书长在南海问题上多次不负责任地发出偏离东盟中立政策的言论,包括中国和东盟大多数成员国在内的所有国家都需要提高警惕,并采取果断措施促其改正,避免其对磋商COC和维护地区安全与稳定造成负面影响。
正文
      自1967年成立以来,东盟对促进地区和平与稳定,发展与繁荣作出巨大的贡献。作为一个坚持为政府间性质的地区组织,东盟始终强调各国相互尊重彼此的主权独立、平等和领土完整,反对外来干涉、颠覆和强制,互不干涉内政,用和平方式解决分歧和争端,不以武力相威胁或使用武力,[1]不仅维持了东盟的内部团结和统一,而且增进了各成员国的凝聚力。尤为值得关注的是,东盟在处理对外关系上同样延续了处理其成员国间关系的基本原则,以新地区主义的逻辑建立了包容的地区合作模式,正在不断推进以东盟为中心的“东盟 N”政治安全与经济合作架构,比较具有典型的如“东盟 8”的东亚峰会(EAS)和东盟防长扩大会议(ADMM ),“东盟 6”的地区全面经济伙伴关系(RCEP)和“东盟 3”的清迈倡议多边化等。在这些合作架构中,东盟的立场往往是以各成员国形成一个整体声音表达出来的,体现出东盟在处理内外关系时独特的一致性,即对地区和国际问题始终保持着相对的中立性和超脱性。东盟在任何问题上的中立政策让各国在与其接触的过程中都能感受到一定的舒适度,从而使他们更愿意和东盟保持着相当紧密的联系。作为东盟的代表和发言人,东盟秘书长的言与行往往被认为是东盟中立政策的具体体现。

      然而,根据2015年3月4日出版的《马尼拉时报》的报道,现任东盟秘书长,前越南外交部副部长黎良明(Le Luong Minh)在接受采访时表示,中国在南海的“九段线”主张不合法,并称南海正在发生的一些事情使南海形势进一步复杂化,影响东盟共同体建设等。[2]对此,中国外交部发言人表示,“黎良明先生身为东盟秘书长,在南海问题上多次发表不符合事实且与其身份极为不符的倾向性言论,严重背离了东盟及其秘书处在有关问题上理应坚持的中立立场,损害了东盟作为一个地区性国际组织的形象”。[3]作为东盟秘书长,黎良明的言行不是代表着自己,或者自己原本服务的母国,而且被视为东盟整体对外政策的风向标。黎良明关于南海问题上的表态是否意味着东盟在南海问题上的中立政策正在发生改变,还是在故意偏离东盟的既定立场,因想“假公济私”而显得格外“任性”,[4]搅乱本来就已经相当复杂敏感的南海问题,影响中国与东盟及其成员国的整体关系,仍有待观察。然而,对于此次事件,我们需要认真分析东盟中立政策是否具有延续性、一致性,慎重考虑东盟中立政策的可能转变及其对中国—东盟关系的潜在影响。


东盟中立政策的溯源
 

      从字面上看,中立指的是位于具有关系的两者之间,或作为第三方对这两者之间的关系采取不偏不倚、不介入的态度和态势。从历史上看,中立的情况虽然自古就已经存在,如中国古代就出现过“中立而不倚,强哉矫”[5]的说法,但在法律文献中出现的却比较晚,最早明确提到“中立”政策的应该是1408年法兰西王国国王查理六世颁布的一道诏书,宣布在罗马与阿维尼翁之间争夺教皇的战争中保持中立。[6]近现代以来,关于中立的概念得到了国际法文件和学术论文的支持,[7]得到了较为完善的发展。从国际关系上看,中立具有政治和法律两方面的含义:在政治上,中立主要表现为一个行为体奉行不与任何国家结盟、不加入任何军事集团、不参与任何其他国家战争的外交政策;在法律上,中立指的是根据国际法的一种状态,指一个国家完全放弃参与战争的权利,在处理与交战双方国家的关系时持不偏不倚的立场。[8]中立政策是指外交、战略、甚至于国家安全的选项,有别于跟他国结盟、特别是军事同盟。[9]中立国就是在战争中那些不偏袒交战国之一方而危害另一方利益,并与交战国间维持友好关系的国家。[10]具体来看,中立主要表现为根据相关法律和条约义务,一个行为体不参与任何战争,以及交战各方承认并尊重其超脱立场的战时中立,以及强调除自卫外,承诺永远不发动战争、不参与任何战争和不予任何国家缔结军事同盟的永久中立。[11]根据不同标准,中立也具有不同的类别,如战时中立和永久中立;全面中立与部分中立;自愿中立与条约中立;武装中立与非武装中立;善意中立和好战中立;完全中立与不完全中立等。[12]
      东盟并不是从一开始就认识到实行中立政策的重要性。尽管安全问题仍是东盟5个创始国考虑的头等大事,但标志东盟成立的《曼谷宣言》竭力淡化组织的政治性质,尽可能强调经济合作,促进区域的经济成长与社会进步,突出其是一个促进社会经济、文化发展的组织,[13]并没有明确东盟的中立政策。1971年11月27日,东盟5国在吉隆坡会议上通过了《东南亚和平自由中立区宣言(ZOPFAN)》,首次明确了东盟处理对内和对外的行为准则,提出将“承认和尊重建立东南亚和平、自由和中立区,免受外部势力任何形式的干扰”,并强调“国家无论大小,都有免受外部势力干预其内部事务的权利”。[14]然而,鉴于当时的实际情况,该宣言仍在许多方面进行了模糊化处理,特别是并未要求泰国和菲律宾断绝与美国的双边同盟关系,没有显示出完全的中立性质,也为美国往往能在与其他大国拉拢东盟的博弈中似乎能稳操胜券。另外,1972年的吉隆坡东盟高官会才明确了和平、自由和中立三个概念的具体含义:和平指的是地区各国存在和谐与有序关系的状态,自由指的是地区各国的内政及外交政策免受外部势力的主导或干涉,中立指的是根据《国际法》和《联合国宪章》对其他国家之间的冲突或战争不选边站队的态度。1972年的雅加达高官会提出了规范地区各国及其与地区外国家关系的14条指导方针,无论在东南亚和平自由中立区得到承认前,还是在其之后,都要得到贯彻执行。其中第5条“不同意外国势力干涉地区事务和地区国家内部事务”,第6条“根据《联合国宪章》和平解决争端”和第9条“不参与大国在地区的冲突或不执行与《ZOPFAN》不一致的协议等,[15]都限定了东盟未来的行为规范,也让东盟的中立政策具有了较为明确的内涵。
      1976年2月,东盟首届峰会签署了《东南亚友好合作条约(TAC)》和《东盟协调一致宣言》(《巴利第一协调宣言》),[16]分别成为东盟处理国家间关系的行为准则和东盟在政治方面强调团结精神与和平途径的重要依据。《东南亚友好合作条约》体现了东盟开始明确将处理妨碍各国发展紧密关系的政治安全问题,加强东盟的内部团结,抵御大国竞争可能对其构成的安全威胁,作为自己的重要使命。从内容上看,它延续了《曼谷宣言》和《ZOPFAN》的基本逻辑,更加明确了各缔约国处理相互关系的基本原则,实际上也是未来其他国家加入东盟或成为东盟对话伙伴的标准条件,即在政治、安全、社会文化、技术、科学和管理等方面,以及在有关国际和地区和平和其他一切具有共同利益的问题上加强合作。从处理国际和地区争端上看,《东南亚友好合作条约》不仅强调“用和平方式解决分歧和争端”和“不以武力相威胁或使用武力”,而且在具体的关于“和平解决争端”的规定中,特别指出“在任何时候都应通过友好协商来解决它们之间的争端”,并提出“建立一个高级委员会受理已经出现的而且有可能破坏区域和平、和谐的争端”。根据《东南亚友好合作条约》的精神,2001年7月23日第34届东盟外长会议通过了《〈东南亚友好合作条约〉高级委员会议事规则》。[17]可惜的是,《TAC》并没有为高级委员会作出裁决提供时间框架,也没有强调各国必须遵守委员会的决定。另外,高级委员会的决定需要争议各方都同意运用时才能得到执行。由于担心高级委员会可能会被部分成员利用自己的实力、能力和势力所绑架,即使到现在,尚无诉诸这一机制解决他们之间争端的先例,实际上正是认识到东盟维持中立性的重要性,东盟成员国对其管理国家间争端并没有抱什么指望,更不愿受其约束。作为东盟促进地区安全的指导性文件,《东盟协调一致宣言》决定各成员国加强政治、经济、社会、文化及安全方面的合作,促进各成员国人民的和平、进步与繁荣,不仅包含了东盟发展的总体目标与基本原则,而且规定了各成员管理争端扩大合作的特定原则,明确了对东盟各成员国行为选择的规范。《东盟协调一致宣言》不仅要求“各成员单独或集体采取积极措施争取早日建立和平自由中立区”,而且强调“立即考虑尽可能承认和尊重和平自由中立区的初步措施”。东盟的中立政策在其许多内容上都得到了体现,特别是强调要根据“各国自决权、主权平等和不干涉各国内部事务的原则”积极促进地区身份意识,并尽最大努力建设强大的东盟共同体。

      冷战结束以来,东盟在争端管理方面的理念和规范并没有因为自身总体经济力量的增长,特别是其在东亚地区合作中的核心与领导地位而有所变化。尽管开始越来越关注一些似乎会超越国家主权性质的低政治问题,促进东盟各国在社会文化方面的认同,增强自身的凝聚力,但东盟仍然维持着政府间地区组织的性质。同样,东盟对国际和地区热点和难点问题的中立政策也在其各种标志性的文件中有所体现。如1992年1月28日第四届东盟峰会通过的《新加坡宣言》提出“鉴于环境的变化,东盟将与友好国家协商,寻求实现和平自由中立区和东南亚无核区”。1995年12月15日于曼谷举行的第五届东盟峰会通过的《东南亚无核武器区条约》特别强调了《东南亚和平自由中立区宣言》和1993年7月第26届东盟外长会通过的《〈东南亚和平自由中立区宣言〉行动计划》,特别指出建立东南亚无核区是践行《东南亚和平自由中立区宣言》的重要组成部分,并强调要为加强地区国家的安全和国际和平与稳定做出贡献。[18]1997年12月15日,在东盟成立30周年之际,第2届东盟非正式首脑会议通过《东盟2020年愿景》,在对“东南亚国家的和谐一致”的阐述中首先就提到“根据1971年《吉隆坡宣言》的构想,东盟地区到2020年将成为名副其实的和平自由中立区。[19]2003年10月7日在第9届东盟峰会上通过的《东盟协调一致宣言II》中重申了对《东南亚和平自由中立区宣言》中各项原则的承诺,明确了以协商一致为基础进行决策等,[20]并在2011年第19届东盟峰会通过的《在全球国家共同体中的东盟共同体巴利宣言》[21]得到了继承与延续。东盟各国于2007年签署,2008年全部批准的《东盟宪章》第2条就强调东盟及其成员国重申遵守东盟以往达成的各种宣言、协定、公约、协约、条约及其他法律文件包含的基本原则。2009年3月1日,第14届东盟峰会签署的《东盟政治与安全共同体蓝图》,也重申了“包括《东南亚和平自由中立区宣言》在内的东盟各种政治文件”。[22]在2014年11月12日第25届东盟峰会通过了《东盟共同体后2015年愿景内比都宣言》再次强调“在与外部伙伴国接触的过程中,东盟要保持和加强团结、中立、中心和领导地位。[23]


东盟在南海问题上的中立政策

      由于坚持自己在国际和地区问题中的中立政策,东盟往往不得不实行一种较为超脱的政策,即采取一种回避问题而不是管理争端或冲突的立场。[24]南海问题首先表现为中国与个别东盟成员国之间关于领土主权争端的高政治问题,其次为中国与东盟国家之间维持南海和平与稳定的问题,最后为利益攸关者承诺依据国际法行使和维护在南海享有的航行与飞跃自由,都不是像东盟这样的地区组织有权利或负责处理的问题。因此,在东盟关于南海问题的诸多文件中,情况也非常类似。中国从未作为和其成员平等的一方加入关于南海问题的磋商,东盟表达的通常只是其各成员已经达成的基本共识。从这个角度来说,东盟秘书长不能偏离东盟文件精神,或者对任何争端表达偏离中立的观点,否则就是越过了东盟一直坚守的红线,必然引起东盟成员国及与其具有关系的国家的警惕。
      东盟在南海问题上的角色缺失从其6个成员国在1992年7月22日通过的《东盟南海宣言》[25]中可以比较清晰地显现出来。《东盟南海宣言》强调各国必须以和平方式,而不是诉诸武力解决与南海有关的所有主权和管辖权问题;呼吁有关各方保持克制,为一切争端的最终解决创造一种积极的气氛;决定在不损害该地区有直接利益国家的主权和管辖权的前提下,探索在南海有关海上航行与交通安全、保护海洋环境不受污染、搜查与救援行动的协调、努力打击海盗和武装抢劫以及在反非法毒品买卖等方面合作的可能性;并建议有关各方以《东南亚友好合作条约》中的原则为基础,建立一个南海国际行为准则。东盟各成员国并没有考虑东盟在这个问题上应该发挥何种作用,甚或说他们根本就不希望东盟发挥任何作用,毕竟东盟的权力来自于东盟成员国的授予,而不是相反。东盟成员国这种态度的延续限定了东盟在南海问题上只能采取中立立场。毕竟,东盟一些成员国之间在南海问题上也具有领土主权争端,东盟没有任何选边站队的必要和可能。
      如果说1992年的《东盟南海宣言》只是东盟的内部文件,东盟必须通过缺位显示中立立场,那么2002年的《南海各方行为宣言》是中国与东盟10个国家签署的,同样也没有东盟的存在,东盟秘书长也没有在《南海各方行为宣言》上签字。从《南海各方行为宣言》的标题来看,东盟各成员都是代表各自的国家,并没有显示代表东盟的整体立场,这一方面显示出东盟各国认为东盟并不是南海问题的一方,无意让东盟代表他们,另一方面也表明东盟没有应对、管理解决南海问题的职能,就像对待东盟成员国之间的争端一样,只能持不偏向任何一方的中立立场。当然,从《南海各方行为宣言》第10条规定,各方“同意在协商一致的基础上,为最终制定南海行为准则实现促进地区和平与稳定的目标而努力”中可以看出中国的真实顾虑,担心自己在未来南海行为准则磋商过程中被边缘化。因此,中国利用东盟“协商一致”的决策原则一方面杜绝了东盟国家为了维护东盟的团结和利益,在协商行为准则的过程中形成一致立场针对自己,另一方面也预防未来东盟国家在形成一致意见后,推选一个代表或让东盟秘书长代表他们协商南海行为准则。对部分东盟国家来说,他们也担心东盟内部会出现这种情况,即一部分国家以程序民主为名拉拢或要挟自己做出牺牲。
      从内容上看,《南海各方行为宣言》强调的是“增进地区和平、稳定、经济发展与繁荣”和“”促进南海地区和平、友好与和谐的环境,只是一种缺乏法律约束力的行为准则,要求各方“承诺”而不是“必须”,实际上强调的仅是具有自我约束力的义务。另外,《南海各方行为宣言》表示“各方承诺根据公认的国际法原则,包括1982年《联合国海洋法公约(UNCLOS)》,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议”,但寻求的明显是“减法效应”,即非直接有关的主权国家不应参与关于领土和管辖权争议磋商和谈判,从根本上消除了东盟国家在领土和管辖权争议问题上形成一致立场的可能。《南海各方行为宣言》将南海问题切分为领土主权争端和地区安全环境的精神得到了中国的一贯支持,并在实际政策中更为具体化,将通过直接相关方通过双边谈判的方式解决领土主权问题,而中国与东盟国家通过磋商制定具有约束力的行为准则,而不是如许多以讹传讹地认为中国与东盟国家谈判领土主权争端和行为准则。东盟既不是南海领土主权争端的一方,也不是磋商南海行为准则的一方。尽管东盟部分国家希望东盟秘书处官员能作为一方参与到制定行为准则的磋商进程中,但并没有成为现实。在南海局势更趋复杂多变的当前情况下,让东盟作为一方磋商制定行为准则只能让局势变得更为不确定,可能性更为渺茫。
      尽管如此,东盟在南海问题上的政策及其发展倾向、主要表现具有相互印证、表述一致的两个方面:第一,东盟各层级会议形成文件中关于南海问题的具体表述。在历年来以东盟为主体的各种会议[26]发表的各项文件[27]中,东盟的立场更多是以各成员国集体立场的形式体现的,东盟成员国与其他国家开会形成的文件也基本上可以反映东盟的立场,两者基本上是一致的,但东盟内部文件的措辞往往会更加自信一些,更强调东盟在南海问题上应协调立场,增加内部凝聚力,而对外则显示的较为温和中性。这从东盟外长会的联合公报和东盟地区论坛的主席声明的演变中显得尤为突出。从讨论议题上看,南海问题只是这两个会议的关于国际和地区议题之一,并没有反映出东盟对此问题的偏激立场。以2013年为例,6月30日举行第46届东盟外长会表示“我们重申对《DOC》的集体承诺,确保根据公认的国际法原则,包括1982年《UNCLOS》和平手段解决争端,而不诉诸武力威胁或使用武力,同时在开展活动时进行自我约束。”随后在7月2日举行的第20届东盟地区论坛会议表示“欢迎东盟成员国和中国的集体承诺,充分和有效地实施《DOC》,包括《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》,并争取在协商一致的基础上通过COC”。
     第二,东盟秘书长代表东盟对南海问题的表述立场。根据1976年2月24日首届东盟峰会签署的《关于成立东盟秘书处的协议》的规定,秘书长在东盟外长会议召开期间对会议负责,其余时间对常务委员会负责;主管秘书处并负责执行东盟部长会议和常务委员会授予他的全部职责。1992年的《新加坡宣言》[28]规定,秘书长由原来秘书处的秘书长改称为东盟秘书长,一般由各国指派有能力的部长级官员担任,担任整个东盟的发言人与代表。同年的《马尼拉协议》[29]规定,将秘书长的任期延长到5年,东盟秘书长的地位、声望与功能随之提升。[30]《东盟宪章》进一步扩大了东盟秘书长的权力,第11条规定,东盟秘书长可以根据《东盟宪章》条款、东盟相关法律文件、协定和其他管理,履行其职务和责任;促进并监督东盟有关决议和协定的实施进程,并向东盟峰会提交东盟《年度报告》;参加东盟峰会、东盟共同体理事会、东盟协调理事会和东盟部门部长级会议,以及其他东盟相关会议;根据授予的政策指导和命令,代表东盟的观点参加与外方的会议。因此,可以看出,东盟秘书长的权限并不能超越东盟各成员国之上,更不能干涉各成员国的内政及其相互关系,更不用说对东盟成员国与非东盟国家的关系妄加评论了。

自2002年《南海各方行为宣言》签署以来,总共有四位东盟秘书长,前三位在任时对南海问题的表述大体都能够维持着东盟的中立政策。来自菲律宾的鲁道夫·C. 塞韦里诺[31]近年来对中国的快速崛起给东盟产生的压力具有比较感官的认识,一方面对南海问题的管理和解决显得较为无奈,另一方面倾向于故意混淆概念,将东盟作为南海问题的一方,[32]并试图将《UNCLOS》作为处理南海问题首要法律参考。[33]来自泰国的素林·比素万[34]尽管曾警告南海像中东的巴勒斯坦,可能成为亚洲出现动荡的地方,[35]南海问题中领土主权主张相互冲突而得不到解决是东盟的最大挑战,[36]但并没有明确指出任何一方应为此负责。当前的东盟秘书长黎良明来自在南海问题上与较多国家存在领土主权争端的越南,却多次发出与东盟整体立场不一致的声音。他将推进制订行为准则作为自己的优先选择,[37]强调南海问题与地区和平与稳定密切相关,希望东盟作为整体与中国磋商,[38]甚至请求印度尼西亚前总统苏西洛帮助解决南海争端。[39]他虽然清楚中国与东盟国家之间已经存在着管理南海问题的机制,但依然表示东盟将敦促中国切实有效落实《南海行为各方宣言》,[40]试图通过更严格地落实协议[41]约束中国在南海地区正常的活动,将南海问题复杂化、扩大化、东盟化。黎良明这种偏离东盟中立立场的言论只能说明他违背了一个国际公务员的基本职业底线,[42]试图混淆视听绑架东盟的南海政策,恶化中国与东盟的整体利益。


东盟在南海问题上中立政策的挑战
 
      尽管中立政策有可能降低东盟的可信度,但这也是其能够保持成员国统一、团结和自身凝聚力,维持其在地区合作中的核心和领导地位,吸引许多国家成为其对话伙伴的重要原因。作为南海问题的非当事者,东盟其实和其他域外大国一样,都应持理性中立的政策。如欧盟对南海问题总体上比较超脱,[43]但在主权问题上并不持立场。即使在2014年针对中越在西沙群岛海域发生冲撞发表了措辞比较严厉的声明,[44]也没有特意批评任何一方。另外,在南海问题上没有领土主权主张的东盟国家,如缅甸等,表现更多的也是中立立场。[45]东盟争端方不愿在地区机构中讨论他们在南海问题上的主权问题,作为一个地区组织,东盟没有能力发挥这样的作用。从《南海各方行为宣言》协商进程来看,正是东盟在主权争端问题上维持中立地位,东盟10国和中国才能达成《DOC》,将来也才有可能达成COC。从这个意义上说,东盟回避了关于主权管辖权的争端问题,而将重点放在促进各成员国和中国建立管理和缓解冲突的机制。然而,客观来看,东盟在南海问题上的中立政策确实受到了相当大的压力。
      第一,美国在亚太地区实行战略再平衡,在南海问题上推行“积极的中立政策”,[46]怂恿了部分东盟国家在领土主权争端问题上胆敢采取“小国肆意侵犯和挑衅大国”[47]的行动。美国不是南海领土主权问题的争端方,其利益局限于保护其在南海地区的航行自由,包括商船和军舰的自由通行。近年来,美国从2009年其“无瑕号”监听船遭到中国反制开始,逐步加强了实施“反介入/区域拒止”等战略理念,希望压制中国日益崛起的海军力量,同时在外交上也加大对中国的围堵和防范。2010年7月,美国前国务卿希拉里在东盟地区论坛宣布南海航行自由涉及美国的国家利益,并提出了指导美国政策的原则:航行自由、合法商业活动不受阻碍;尊重国际法;对主权主张冲突持中立立场,承认符合《UNCLOS》规定的地貌特征为主张海洋权利的主权基础;支持所有各方通过合作的外交方式解决争端;积极支持东盟与中国谈判签署COC。[48]尽管没有公开支持任何一方在南海的领土主张,但美国更经常公开质疑中国根据“九段线”界定的历史性权利,要求中国要遵守《UNCLOS》,将中国在南海地区的领土主张做出有悖于“国际法”的有罪认定,为其他争端方对抗中国加油打气。美国在2012年8月发表了一份新闻稿,公开批评中国建立三沙市的决定,以及在西沙群岛建设新的防御工事。2014年2月5日,美国助理国务卿丹尼尔·拉塞尔在众议院外交事务委员会作证时就表示,中国任何“使用’九段线’主张领土主权和海洋权益的做法是不符合国际法的”,中国要“尊重国际法,根据国际海洋法澄清或调整自己在南海问题上的政策主张”,避免“对地区安全与稳定造成极大的不确定性”。2015年3月19日,美国几名参议员向国防部部长阿什顿·卡特和国务卿约翰·克里递交了一封联名信,要求美国政府干预中国在南海部分岛礁上进行的工程建设。[49]
      尤其令地区各国感到不安的是,美国在试图主导东亚地区安全事务的同时,以经济诱饵分化东盟。美国加大了对亚太地区的军事部署,准备到2020年将海军力量的60%部署在太平洋地区,表现为通过轮换重启了在菲律宾的军事存在,将在澳大利亚达尔文港海军陆战队的轮换规模增加到2500名,以及将多艘濒海战斗舰驻扎在新加坡樟宜军事基地等。[50]美国通过增强军事同盟、扩大伙伴关系,增加朋友等方式,[51]加大对西太平洋地区国家的渗透力度。美国不仅加强了与越南的军事安全关系,而且准备取消不向越南出口杀伤性武器的禁令。同时,美国还利用下湄公河倡议等计划,不遗余力地拉拢传统上对华比较友好的几个东盟国家。另外,美国还试图通过加快TPP的谈判,利用本国市场的极大诱惑力拉拢部分东盟国家与自己共同建设高标准的自由贸易协议,并以南海问题为抓手,让这些国家在以东盟为核心的各种多边论坛上的战略协调,利用东盟国家来约束中国在地区事务上的影响力,从而达到自己牵制和防范中国快速崛起的目的。
      第二,中国维护现状的政策和行动,被认为是“反应式的自信”,即中国不挑事,但如果其他方向中国挑事,中国将进行有力应对,[52]或“非对抗的自信”,即中国与其它方发生摩擦时,也会努力避免这种紧张态势和冲突升级为大的对抗,与相关方修复双边关系,对国内民众有所交代。[53]最为明显的例子是,2012年4月菲律宾派遣军舰抓捕在黄岩岛附近海域捕鱼的中国渔民,从而引发的黄岩岛事件,导致了中国最终完全控制了黄岩岛及其附件海域;2012年6月21日,越南通过了国家海洋法,颁发了对西沙群岛和南沙群岛的航行规范,引起中国建立了三沙市,中国国家海洋石油公司公布了在南海靠近越南方向的九大油气勘探招标区块。[54]2014年5月,越南开始干扰中国在自己具有充分国际法依据的中建南海域进行油气勘探工作,遭到中国的坚决对抗,没有实现预期的骚扰目标。中国一方面在所有外交场合强烈维护自己的领土主权主张,对其它方损害自己利益的行为提出严正警告,另一方面也不得不使用外交途径安抚这些国家。[55]中国的这种谨慎而稳健的南海政策有助于实现多重目标:威慑其他争端方采取进一步的措施,为协商谈判维持现状预留空间,缓和国内的不满等。[56]然而,如果当事方,特别是在军事实力对其它各方都具有绝对优势地位的中国,都认为自己受到的损害太大,而不愿克制自己的行为,则局势就有失控的危险,对地区形势造成相当负面的影响。
      第三,部分东盟主权争端国试图改变现状,导致局势持续升级,形成对自己有利的舆论环境。近年来,东南亚各国的军事力量增长都比较快,尤其是菲律宾和越南, 不仅大幅采购军备,增强自己的海军力量,而且在占领的争议岛礁上加强了军事工事。越南从俄罗斯购买了6艘基洛级潜艇,加强了与美国在军事安全方面的沟通与联系。菲律宾强化了与美国的军事同盟关系,增加了联合海军演习的频率和层次。菲律宾的南海政策明显受到了美国转向亚洲政策的教唆。在美国刚开始提出“重返”政策之时,菲律宾的积极回应明显超出了地区各国的预料,其反复强调加强与美国的军事合作关系有助于保护其关于南海问题的政策主张,引起了中国的极大警觉。菲律宾在2012年黄岩岛事件中使用军舰而非民用执法船的做法,更是激起了中国国内民众的强烈不满,认为菲律宾采取的是一种类似战争的行为。此外,菲律宾不顾中国的多次反对和拒绝回应,根据1982年《UNCLOS》第二百八十七条和附件七的规定,将与中国关于南海问题的双边领土主权争端诉诸国际仲裁,无论是对提交仲裁各种程序的准备到对国际舆论的影响,甚至到律师团队的组建,都明显受到了美国或明或暗的支持。菲律宾的这种做法甚至有悖于东盟国家处理相互关系的传统,即通过避免争端,争端各方可以暗中同意不升级争端,在任何论坛中暂时不启动关于争端的讨论。这方面最突出的例子是马来西亚和菲律宾在20世纪70年代初关于沙巴问题的争端。[57]双方未能就解决或是否将争端提交给争端解决机制问题上达成一致,但在东盟任何会议都不提及沙巴争端,双方似乎已经心照不宣地同意将这一争端拖下去。
      第四,东盟部分成员国试图绑架东盟的南海政策。2012年菲律宾军队在黄岩岛抓捕中国渔民失败,并丧失对黄岩岛的实际控制后,在当年7月的第45届东盟外长会上试图将黄岩岛事件写入会后的联合公报中,遭到了以柬埔寨为代表的东盟非南海争端方的反对,最终东盟外长会有史以来第一次未能发布联合公报,不仅引起了国际社会的广泛关注,而且让担任东盟轮值主席国的柬埔寨感受到极大的外交压力。为此,印度尼西亚前外长马尔蒂通过穿梭外交达成了“东盟关于南海问题的六点原则”,并在当年第67届联合国大会期间的9月12日举行东盟非正式会议,传阅了一份《COC零号草案》,试图通过东盟自己的方式制定COC的基本框架。虽然《草案》采用了东盟关于争端解决的许多规定,但由于许多东盟国家相互之间的领土主权争端仍未得到解决,宁可递交到国际第三方仲裁机构也不愿使用东盟争端解决机制,最终结果未置可否,也不知道《草案》是否会对今后磋商行为准则产生影响。从2014年5月开始,越南声称中国进行勘探油气资源的中建南海域存在争议,对中国海洋石油981钻井平台采取冒险的冲撞方式,但并没有达到吓阻中国后退的效果。于是,在8月8举行的第47届东盟外长会上,在越南的强烈要求下,最后达成的联合公报特意加上了“对近期紧张事态严重关切”的措辞。尽管公报并没有严明谁挑起了“紧张事态”,也没有标明谁应对此负责,为达成共识提供了可能,但越南这种试图借此凸显东盟的中立性意味着不作为,[58]利用东盟需要保持团结和维持凝聚力,希望通过达成单方面的文件向中国施加压力的做法,极有可能误导东盟最终丧失既定的中立立场。
      东盟在南海问题上的中立政策终究是东盟各国处理相互之间关系,他们与域外国家关系,以及东盟与域外国家关系的集中体现。作为一个在许多方面都具有多样性的政府间组织而言,东盟成员国之间的离心力和向心力都是相当大的,在这种情况下,东盟能够维持自身的凝聚力促进地区合作不断扩展和深入,已经是非常了不起的壮举。从这个立场上说,东盟各成员国之间存在的分裂倾向是他们自身利益倾向选择的产物,与他们在安全上更依赖美国提供的公共产品以及在经济上更看好中国提供的公共产品并不具有直接的关系,毕竟中美与东盟各国在安全和经济领域的合作都比较密切而全面。当然,与美国具有同盟关系的菲律宾与其说是一种自我认同的必然选择,还不如说像日本、韩国和澳大利亚一样,受到美国试图重新取得亚太地区事务主导权的牵连,不得不成为美国踏入东亚地区各种论坛的敲门砖。作为一个局外者,东盟如果在南海问题上铤而走险为个别投机主义国家背书,摈弃中立立场,则不仅意味着将来部分国家之间在南海问题上的争端也会受制于此,甚至成员国之间在其他问题上的争端也有可能沿用这一倾向,出现弱势成员的利益最终受到伤害的情况。鉴于“东盟各成员国都非常谨慎,切实遵守主权平等原则”,[59]在不同利益的博弈之下,东盟改变一贯的中立立场仍然相当困难。


东盟在南海问题上中立政策的前景


      未来几年,南海问题仍将为周边地区的重要安全议题。中国虽然反复强调不愿看到争议水域出现紧张局势的情况,但与其他争端方发生小规模冲突的可能性仍难以排除,在争议水域上发生的渔业纠纷可能更加频繁,南海形势在短期内很难会有所改善。由于东盟国家之间在有关南海领土主权争端的利益各不相同,一些东盟国家在南海问题上与中国的领土主张存在重叠,而其他的并不想受到领土主权问题的牵连,对是否介入或偏袒任何一方的后果认识不足,对中国的睦邻政策也缺乏针锋相对的动力。因此,尽管很快就签署一份具有约束力的文件仍相当困难,但推进磋商COC进程循序渐进地朝着正确方向不断迈进,并产生大量的“早期收获”,符合中国与东盟国家的共同利益。从发展趋势的角度来看,东盟在南海问题上的中立政策是否会延续下去主要取决于以下几个方面。
      第一,中国是否具有足够的能力和意愿维护地区和平与稳定,促进COC磋商取得积极进展,以及按照既定政策处理领土主权争端问题。从目前来看,作为在南海地区战略利益和关切最多的国家,中国维护南海国际航道安全的能力正在稳步快速增长。中国的海上军事和民事力量都在维护国家利益的同时,也通过双边和多边交流的形式为增进南海地区各国安全合作发挥了较大作用。其他国家对中国海上力量的印象、评价和应对呈现出非常多元的态势。“中国威胁论”的声音在东南亚仍具有较大市场,并随着南海地区局势的缓和与紧张而呈现出曲折性变化,并影响到直接相关国家,甚至与中国没有领土主权争端的国家的对华政策。在这方面,菲律宾和越南显得尤为积极,但文莱和马来西亚则更加温和,觉得将南海领土主权争端提交到国际上第三方争端解决机构进行仲裁,不仅无助于问题的解决,而且有可能让局势恶化,事与愿违。因此,中国必须拥有足够抵御甚至反击其他方在南海问题上的挑衅行为,要既可以做到不挑事、不怕事,也能够在爆发冲突时守住底线,不吃亏,杜绝其他方企图通过小步进取占便宜的心态和图谋。另外,中国需要坚决推进直接当事国通过友好协商与谈判寻求和平解决有关争议,以及中国与东盟国家共同维护南海和平与稳定的“双轨思路”,[60]防止和反对东盟成为南海问题的参与方。
      第二,东盟成员国是否欢迎中国的建设性态度,并与中国保持积极接触,共同推进COC磋商进程。东盟是否维持其在南海问题上的中立性部分取决于其对中国政策的态度。东南亚国家欢迎中国的外交接触政策,尤其是希望通过中国—东盟自贸区升级版建设和促进RCEP谈判取得成功,继续保持双方合作的全面性与可持续性。无论南海争端如何发展,中国支持并参与东盟领导的地区合作机制都在一定程度上改善了东盟各国对中国的形象,同时也在逐渐削弱部分国家因担忧犹存而发出的不和谐声音。中国一直是ARF、东盟 3、东亚峰会和ADMM 的积极参与者。中国与东南亚的紧密接触从2013年中国领导人对东南亚国家的访问,以及东南亚国家领导人对中国的访问,就可以清楚地显现出来。即使菲律宾表示不愿继续与中国在领土主权问题上的双边谈判,并将南海问题提交到国际仲裁,但仍与其他东盟国家和中国一起磋商COC,两国也保持着相当畅通的外交关系,菲律宾总统阿基诺三世参加了2014年在北京举行的亚太经合组织领导人非正式会议,并受到了相当礼貌而温和的欢迎。如果中国和东盟继续拓宽深化双方关系,随着双方相互依赖程度的增加,东盟各国可能会更愿意在磋商COC的过程中与中国相向而行,通过和平方式管理南海问题,这也有助于缓解南海争议海域的安全紧张态势。由于在南海领土主权争端方中,越南和菲律宾在南海方向早就划定了“防空识别区”,[61]中国有必要保留将在南海方向划定“防空识别区”作为选择项。如果这两个国家以自己的“防空识别区”为理由阻扰中国在南海地区维护和平与稳定的合法活动,中国可以提出忠告:要么取消自己的“防空识别区”,要么准许中国在对应他们的方向也划定适度的“防空识别区”,同时防止其他国家过分解读,对中国与东盟的整体关系造成负面影响。
      第三,域外大国是否会通过部分东盟国家影响东盟在南海问题上的中立政策。尽管美国更关注南海海上国际通道的航行自由与和平解决争端,但事实上,美国没有也不能坚持中立政策。美国与东亚地区许多争端的当事国都具有联盟关系,无论中国做什么,美国总是站在自己的盟友一边,几乎毫无例外地发表声明批评或攻击中国。[62]为了应对中国日渐增长的软硬实力和对东盟及其成员国的影响力,美国试图维持自己的影响力,迫使东盟成员国选边站队的做法越来越不择手段。从近期来看,美国针对南海局势的政策措施明显已有所升级。2015年1月29日,美国第七舰队司令、美国海军驻亚洲最高官员罗伯特·托马斯在接受路透社采访时表示,“为制衡中国在南海地区越来越强的海上力量,美国欢迎日本将空中巡逻的区域扩大至南海地区上空”[63],为自己增加对南海地区形势的控制权充当马前卒。在3月17日开幕的马来西亚兰卡威国际航海和航天展上,托马斯表示,“东盟成员国可以提高海上安全保卫工作的效率,开展联合巡逻”,“美国海军第七家对讲准备给予支持”。他指出,东盟各国需“要具有共同的威胁认知”,“同意共同努力保护南海通航自由、海上贸易和国际航运安全与保障”。[64]随着美国在南海问题上对中国的步步紧逼,菲律宾、越南、马来西亚、新加坡和印度尼西亚已经加强了与美国的战略关系,东盟的中立政策已经受到了严重威胁。[65]
      第四,“东盟方式”是否仍将为东盟处理国际和地区事务的主要路径。执教于美国华盛顿大学的加拿大学者阿米塔·阿查亚认为,“东盟方式”主要基于以下四个行为准则:第一,遵守相互不干涉内政、不使用武力与和平解决冲突;第二,促进地区自治和集体自力更生;第三,拒绝多边军事条约,但接受个别成员国独立发展的双边防务合作,如美菲和泰美安全条约;第四,接受非正式协商和共识的社会文化规范,而不是合乎法理的决策规范。[66]他强调,尽管东盟在东亚地缘政治稳定中发挥了稳定器的功能,[67]但东盟领导人需要保持团结,强化合作机制,维持其在大国之间的中立的斡旋者的形象,才能继续发挥这种作用。[68]尽管新加坡外长卡斯维斯瓦纳赞·尚穆根表示,中立立场并不等同于保持沉默,[69]但正如中国外交部发言人洪磊所表示的,“东盟不是某一个国家的东盟,它是属于东盟大家庭的”,作为东盟的代表,东盟秘书长“应恪守东盟在南海问题上的中立立场”。[70]对此,中国需要督促东盟国家纠偏黎良明的越权行为,让他们认识到,东盟放弃中立立场只会让南海问题的管理更趋复杂、敏感,并可能损害中国与东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系。

      中国在敦促东盟在南海问题上保持中立性方面做出了巨大努力,也取得了一些积极的效果。2014年东盟以及以东盟为中心的各层级会议发表的各项文件在这方面表现得较为明显。第47届东盟外长会通过的联合公报中,几个措辞反映了当时南海地区的紧张局势和东盟的南海政策趋向于更加保守,如东盟“重申承诺2012年东盟外长的东盟关于南海问题六点原则”,“责成高级官员跟进此事”和“注意到菲律宾提出的三步走行动计划以及其他东盟外长提出的关于《南海各方行为宣言》第5条的提案”等都比以前要强烈得多。东盟关于南海问题的六点原则是2012年东盟第45届外长会未能达成联合公报后,印度尼西亚前外长马尔蒂通过穿梭外交与其他国家外长达成一致并由柬埔寨外长宣布的立场文件。中国没有参与这一磋商进程,并不承认这六点原则对中国的约束性,也没有将之列入规范与东盟国家磋商制订行为准则的正式文件,同时也降低了六点原则在包括自己参加的东盟地区论坛的联合声明中。因此,第20届东盟地区论坛在8月10日发表的主席声明中虽仅表示“注意到东盟关于南海问题的六点原则”,但整体气氛显得比较紧张。尽管文件并没有明确将“南海紧张局势升级”的责任应由谁负责,但部分东盟国家试图利用紧张局势绑架东盟的企图似乎已经发挥作用,形势似乎正变得更为复杂。然而,在11月举行的东亚系列会议通过的文件来看,第25届东盟峰会主席声明虽然依然“强调东盟关于南海问题的六点原则”,但语气明显缓和了很多,并“欢迎在磋商落实《DOC》方面取得的积极进展,同意在共识基础上早日缔结COC”,和“期待看到更多的早期收获措施”。[71]即使媒体关注的焦点,每次都会讨论南海问题的东亚峰会,在11月13日通过的主席声明中也只有第34条表示“欢迎在充分和有效地落实《DOC》和磋商COC方面取得的进展”。[72]


结语

      近年来,南海问题对中国与东盟及东盟国家的关系造成了一定程度的影响。南海领土主权争端虽然更多具有双边性质,但中国与东盟国家磋商COC的进程明显具有多边性质,与地区安全与稳定存在着紧密联系。东盟没有必要支持或反对任何一方在南海问题上的政策主张,但可以呼吁或敦促各方通过磋商方式达成有约束力的南海行为准则,并敦促建立一个冲突预防和管理机制,减少南海地区爆发冲突的风险。文莱在2013年担任东盟轮值主席国期间,推动中国与东盟国家根据《DOC》的精神,启动了南海行为准则的磋商进程。为此,中国和东盟2013年8月29日在北京举行了特别外长会,9月举行了落实《南海各方行为宣言》第六届高官会和第九届联合工作组会议,并在2014年举行了两届高官会和三届联合工作组会议。[73]然而,中国和东盟国家对磋商南海行为准则的前景并不相同。尽管东盟各国倾向于尽快签署COC,但对如何达成COC的具体内容应包含怎样的约束性条款,却缺乏非常明确的认识。印度尼西亚在2012年联大会议期间传阅的《COC零号草案》是否成为实际磋商COC的蓝本,并得到各方的认可仍有待观察。相比之下,中国改变了要求先完全落实《DOC》后才正式进行COC磋商进程的政策,转而寻求边评估落实效果边磋商COC的同步走政策,彰显了中国负责任大国的形象。中国虽然也签署了东盟的许多文件,如《TAC》等,并尊重和支持东盟建立东南亚和平、自由、中立区的努力,[74]但中国毕竟不是东盟成员,因此,务必要避免出现10个东盟国家对中国的情况,而是11个国家平等、稳妥、谨慎而循序渐进地通过外交途径促进磋商进程,最终达成对各方都切实具有约束力的行为准则。
      在目前东盟秘书长出现违背东盟在南海问题上的中立立场的情况下,中国需要一方面通过各种场合对其错误言行进行坚决回击,让其认识到自己错误言行的负面影响,不可能让中国在既定的政策立场上后退。“九段线”的合法性问题基于中国对南海地区进行管理的史实与现状,以及中国与其他争端方双边谈判的结果,东盟过去没有,现在没有,将来也永远不会主张“九段线”非法。[75]另一方面,中国需要明白,部分东盟成员的非中立性会连累东盟整体的中立性,因此必须利用这一事件多做东盟成员国,特别是非南海领土主权争端方的印度尼西亚的工作,不仅要避免他们被黎良明的错误言论所误导,而且要让他们认清,东盟秘书长试图偏离东盟的中立性,罔顾东盟各种文件对其职能的规定,在地区和国际问题上指手画脚,有可能让东盟陷入尴尬和困境之中。毕竟,他敢于在部分东盟成员国与中国具有领土主权争端的南海问题上说一些不负责任的话,就有可能明目张胆地干涉东盟成员国之间的争端,甚至他们的内政。在东盟尚未发展成为超国家主权组织的情况下,黎良明对其担任东盟秘书长以后就试图摆脱东盟的一贯政策而擅自行动,必须要引起包括中国在内的所有国家的警觉,并尽早采取措施加以应对。

文献来源:《当代亚太》