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亚太安全架构下的东盟与美国关系
周士新 2015-02-02
亚太安全架构 东盟 美国 战略再平衡 动态平衡
简介
      亚太地区存在着两大安全理念,以美国为代表的旧安全理念,和以东盟为代表的安全机制理念。东盟在与美国互动的过程中选择的大国平衡战略实际上是一种对冲理念,显示出东盟在应对地区安全问题时的矛盾性。从战略态势上看,东盟坚持以自己为核心的地区多边安全机制,在一定程度上约束了美国在亚太地区的安全影响力,也让各大国在其中发挥着可控制的竞合关系,有助于提升东盟的国际地位。然而,东盟自身存在着难以克服的缺点,在与美国发展关系时必须谨慎而坚持底线,一旦出现战略偏向,将最终伤及东盟自身,并有可能影响亚太地区的和平与稳定。在亚太地区安全体系正处于转型之中,地区安全新架构正在形成之际,东盟协调与包括美国在内的大国关系的难度更大,挑战更多,而成功的收益也更客观。中国需要从东盟与美国的互动中学习到对自己塑造地区安全架构有用的经验和教训,为促进亚太地区和平与稳定发挥更大的建设性作用。
正文
      近年来,随着全球经济力量的剧烈转移,亚太地区,特别是东亚地区已经成为世界经济中心之一,美国逐渐加大了对东亚地区的重视程度。在奥巴马政府第一任期内,美国先后提出了“战略重返”、“战略转移”和“战略再平衡”三个概念,[1]在安全领域加大了战略投入,试图以主导自己占有绝对优势的安全议题从东亚地区获得经济红利,支持奥巴马希望实现的“出口倍增计划”[2],促使美国尽快从经济和金融危机中快速恢复过来。美国试图通过挑起东亚地区本就存在的难点和热点问题,引发东亚地区秩序的强烈动荡,制约中国持续性快速崛起,约束东盟在地区安全合作机制的核心作用,从而让东亚国家更加重视美国在地区事务中的主导作用,增强美国在东亚地区的影响力。然而,美国习惯性的霸权逻辑似乎并没有得到东亚国家的认同和支持,引发了东亚国家开始重新思考美国在地区事务的作用,并希望重塑美国在未来东亚地区秩序中的建设性作用,以更加符合地区形势的方式处理地区和国际问题。从另一方面来看,亚太地区逐渐形成了以美国和东盟为代表的两种安全理念,对亚太地区安全架构的形成和发展正产生着越来越大的作用,促使地区安全态势和发展趋势在总体稳定中不确定性始终存在,影响着地区各国间关系的演进和地区难点问题的妥善解决。
      东盟自20世纪60年代成立以来,对维护地区形势的总体稳定和国际和平产生了较大作用。东盟的建立始于以美苏为核心的东西两大集团在亚太地区产生的影响,以及东南亚部分国家试图通过集体安全的形式缓和相互间难以解决的安全问题。无论是两大阵营通过越南战争争端在东南亚的势力范围还是印度尼西亚和马来西亚的长期“对抗(konfrontasi)”都促使部分东南亚国家希望联合起来抵御来自美苏两大力量的压力,同时削弱国家间冲突引发地区局势对方的可能。从1967年8月8日各国推动东盟成立之初通过《曼谷宣言》[3]的情况来看,安全议题仍然是东盟创始成员国关注的主要内容,希望能促进各成员国之间的安全合作。多年来,东盟在议题和成员范围上都有所扩大,但安全问题依然是东盟关注的最重要的议题,并随着东盟预备到2015年底建成共同体而[4]显得更为紧迫。为了促进东盟在经济上的合作更为稳健,东盟更加强调在地区安全问题上发挥更加积极地作用,成为构建亚太地区新秩序的真正“核心”因素。
美国与东盟的亚太安全理念
      亚太地区最重要的特征就是多样性。这既反映在亚太地区国家在政治制度、经济发展水平和社会文化认同方面的差异,也体现在国家历史记忆和发展路径,及其在地区和全球中的地位所产生的安全理念。亚太地区不仅具有像中美这样的超大型国家,也有众多的小国,更有像澳大利亚、韩国、印度尼西亚等中等国家;既有以美国为轴心的亚太双边军事联盟体系,还有10个中小国家结成的东盟。从地区机制上看,无论是亚太经合组织、东盟地区论坛、东盟防长扩大会议还是东亚峰会,由于存在着规范、议程和行动原则的局限性,在预防、应对、管理和解决地区和国际安全问题上都没有发挥出应有的作用。从目前来看,亚太地区至少存在着两种安全理念,在亚太地区国家中具有相当的代表性。
      美国试图巩固和加强自己的亚太双边联盟体系,维护其主导地区事务的霸权。从本质上看,美国试图维持的是一种旧安全架构,更加强调进攻性现实主义和相对安全,仍然具有相当强的零和和排外性质。对美国而言,其在亚太地区的首要战略目标就是防止出现地区霸权,遏制和妨碍美国维持或塑造对自己有利的地区秩序。为此,美国采取了以下两大措施:一是让亚太地区盟友在安全上更加牢固地依赖自己。近年来美国对亚太地区盟友的安全承诺呈现出上升局势。这不仅体现在美国在钓鱼岛问题上强调适用于《美日安保条约》第五条,而且体现在加大对亚太地区许多国家的驻军[5]。二是利用既有的地区和国际难点与热点问题,增强自己的发言权与话语权。自奥巴马政府执政以来,美国就利用朝韩之间的“天安舰”和“延平岛”事件、日韩之间的独岛(竹岛)问题、日俄之间的南千岛群岛(北方四岛)问题,中日之间的钓鱼岛问题,以及中国与东南亚部分国家间的南海问题,搅动了地区安全局势日益恶化。美国以维护地区和平与稳定为名,为自己在亚太地区增加军事存在提供了相当合理的借口。美国在这些问题中的政策虽然貌似中立,但却具有极强的偏向性,挑拨亚太地区国家间被迫选边站队,如日本改变了集体自卫权的国防政策,或者选择加强与美国安全关系的政策,如越南寻求让美国停止对其军事禁售政策。美国的这种政策让亚太地区许多选择中立政策的国家感受到了极大的安全压力。
      另一方面,美国积极利用地区安全机制,试图掌握地区议题制定的主导权。美国在亚太地区的双边联盟体系是其在多边安全机制中发挥主导作用的重要手段。在“九一一”事件后的亚太经合组织会议上,美国让这个本来应促进亚太贸易和投资自由化和便利化的地区机制增加了反恐的安全议程,将自己的国际反恐行动扩展到最广泛的地区。在2010年的17届东盟地区论坛上,美国前国务卿希拉里指出南海问题主权争端的和平解决属于美国的国家利益,[6]将美国的意志强加到这个促进地区安全信任的机制之中。在2011年的11月举行的第六届东亚峰会上,作为第一次参加该会议的美国,就不顾东亚峰会确定的传统议程,增加了反恐和海上安全等议题,试图以此架空东盟在该平台中的领导地位,引发了部分东盟国家的强烈不满。美国在历届香格里拉对话会上主导着首先发言的机会,试图以此为会议定调,增强自己的影响力。在东盟防长扩大会议中,美国利用自己的盟友维持着相当大的影响力,同时试图将之塑造为影响地区安全的工具。因此,虽然美国与其他国家刚刚结束在2013年10月在文莱举行东盟防长扩大会议框架下的联合救灾军事演习,但却试图主导各国对菲律宾“海燕”台风后的人道主义救援行动。为了显示自己与没有之间牢不可破的安全承诺,完全忽略东盟防长扩大会议在这方面发挥应有的功能。这从另一方面也显示出,美国在很大程度上依然试图以旧安全理念处理新安全问题或应对非传统安全威胁。
      东盟国家仍残留着大量的冷战思维,但东盟却坚持着开放、包容的安全战略。东盟产生于冷战正酣的美苏对峙时期,创始国和扩员国之间在历史上曾存在着恩怨情仇,至今仍具有一定程度的猜疑和信任赤字。这也是东盟始终未能在地区整合道路上赶上欧盟的步伐,而是坚持政府间组织特性的重要原因。菲律宾和泰国并没有因为加入东盟而放弃与美国继续维持传统盟友的关系。东盟成员国以战略平衡的视角来看待地区和国际安全问题,寻求在大国之间实现平衡的战略来对冲大国博弈产生的负面影响,从而为自己赢得较为有利的战略地位,努力实现国家利益的最大化。东盟的争端解决程序对其各成员间的冲突并没有发挥过应有的作用。[7]即使在与其对话伙伴的域外大国进行对话的过程中,东盟始终维持着相当超然的战略姿态,不愿参与到与大国之间的博弈中,避免因成员间利益各不相同而损害东盟的团结、中立、中心和领导原则。值得关注的是,东盟坚持共识原则具有极强的包容性,让任何域外大国在其组织的平台中都难以利用东盟赢得对其他方有利的政策环境,即使像美国这样在全球议题都具有塑造力的国家来说,都不敢轻言其在亚太事务中发挥着领导地位。
      东盟利用地区多边安全机制,主导地区安全议程和议题,管控地区安全形势。从安全上看,东盟组织的以自己为中心的地区多边安全机制主要有东盟地区论坛、东盟防长扩大会议、东亚峰会和东盟 1和 3峰会以及其他相配套的各层级部长级和、高管会、专家工作组和名人小组会议等。然而,从目前来看,鉴于自身在传统安全问题上存在着难以克服的缺陷,东盟在这些多边机制中设定的议题更多是在非传统安全领域加强合作,强调建立安全信任措施。东盟地区论坛和东盟防长扩大会议虽然分别倾向于民事性和军事性合作,但两者都在围绕反恐、消除自然灾害、传染病防治,打击跨国犯罪等议题,在进行人道主义救援等项目的联合军事演习中发挥着发挥着重要作用。然而,鉴于东盟成员都是中小国家,提供维护地区安全公共产品的能力相当有限,需要借助域外大国的力量才能够产生实际的效果,在很大程度上影响了东盟领导力的作用。这从另一方面也反映了,东盟即使强调共同安全与合作安全,试图在应对非传统安全议题中发挥更大作用,也只能维持着弱领导的地位。在地区多边安全机制中,这种“小马拉大车”[8]的尴尬局面正是东盟对其他大国具有魅力的根本原因。亚太地区如果缺少了东盟在其中发挥这种“黏合剂”的作用,各大国之间的博弈有可能会更加激烈甚至残酷,安全形势更加难以乐观。
      美国和东盟在安全理念上的差异反映了两者对地区安全的不同认知,以及对自身在地区安全中地位的不同定位。美国在安全上的竞争惯性推动其难以产生共赢的意识,加上其在亚太地区安全力量的绝对优势,以及其对安全盟友的控制力,推动美国总是按照自己的意志处理地区和国际问题,以赢得对自己有利的外部环境。美国亚太战略再平衡既包括政治安全领域与经济领域的再平衡,也包括主要是中日韩印澳等地区各大国之间保持着战略平衡。无论何种形式,美国都寻求自己在亚太地区格局中的超级地位,这种霸权维持稳定的战略思维即使在当前仍然相当牢固,形塑着美国在应对以中国为代表的新兴大国崛起时显得不安、焦躁和强势,一直试图利用暂时对自己有利的规则和秩序约束甚至控制这些国家快速增长的综合实力形成影响力,挤占美国自认为是自己的战略空间或势力范围。对于东盟国家来说,历史上几乎都曾经历过被殖民或侵略的历史,至今在地区和国际社会中仍处于相对弱势的地位,因此难以沿袭甚至照搬美国的战略思维和政策行动。然而,小国集团的战略具有超级大国难以理解的柔韧性和开放性。在无法拒绝域外大国施加影响的情况下,东盟通过同时引进各大国,在互动中借力打力,消解任何对自己不利的战略影响,避免自己选边站队,成为任何一个域外大国利用的筹码。东盟的纵横捭阖之道既最大程度地满足了各大国利用东盟为自己谋利益的战略倾向,也极大地维护了自身利益不仅没有受到伤害,反而让各大国为争取自己而付出越来越多的战略资源,促进了东盟维护地区和平与稳定,发展与繁荣的战略目标。
美国与东盟的战略博弈
      从某种程度上说,东盟是东南亚联盟失效的副产品,在创立之初并没有受到美苏两大集团的重视。对美国而言,东盟创始成员中的菲律宾和泰国是其盟国,可以体现和维护,或至少不会损害美国在东南亚地区的安全利益。然而,对东盟整体而言,如何削弱美苏两大对峙集团的负面影响是其最主要的战略目标之一。在后来的越南战争时期,美国并没有能充分利用东盟,而是借助其传统盟友泰国与菲律宾和战略伙伴新加坡维持在东南亚的军事存在,并对其防止越南在中南半岛建立霸权,发挥了相当大的战略作用。在这一过程中,虽然部分成员相当明显地倾向于美国方面,但东盟整体始终在美苏间维持着相对中立和超脱的政策。冷战结束后,美国在东南亚的战略利益快速下降。随着美国被迫撤出菲律宾和东盟在地区议程上更加倾向于经济合作,美国与东盟的战略互动出现了长期的冷淡期。尽管美国在20世纪90年代初就成为东盟地区论坛的创始成员国,但美国国务卿经常以各种借口缺席会议,这种情形在小布什时期尤为明显,引起了东盟国家的强烈不满。随着近年来美国受国际金融危机拖累而经济发展放缓甚至停滞,而东盟国家快速恢复并呈现快速增长之势,引发国际经济力量的格局发生重大变化,东亚成为全球发展最具活力的地区,引起了美国的高度重视。与此同时,美国奥巴马政府坚决准备从阿富汗和伊拉克战争泥潭中脱身,同时在经济上增加与东亚地区国家的往来,分享东亚经济发展的动力与活力,快速提振正处于低谷的国内经济与金融市场。美国不仅积极参加东盟地区论坛、东盟防长扩大会议和东亚峰会,而且试图将这些机制纳入到自己的霸权体系之中,形成以美国利益为导向的亚太安全框架。
      美国加大对东盟的战略接触主要有以下几重考虑:首先,借助东盟扩大在东南亚甚至在东亚地区的影响力。鉴于美国在中东地区的干涉政策受到了普遍批评和抵制,美国冷战时期在东亚地区与苏联代理人进行的战争,对地区安全与稳定也曾造成过极为严重的负面影响。因此,美国往往在话语上迎合东盟的规范,利用东盟的概念或将东盟与自己的倡议、行动计划等对接起来,以期扩大在地区合作中的话语权。例如,美国利用东盟改善人权和宪政的主张,积极敦促东盟各国在这方面取得进展。在2014年在缅甸参加东亚峰会期间,美国总统奥巴马就委婉地批评缅甸政府在对待罗兴亚人问题上,在修宪推进民主问题上,都没有取得实质性的进展。美国倡议将湄公河与密西西比河结成“姐妹河”,提出美国与陆地东盟国家结成湄公河下游倡议,以保护环境、促进农业发展为名增强自己的实际存在。其次,借助东盟防控中国在亚太地区的影响力。在应对日益崛起的中国,使其成为地区安全与稳定中确定力量方面,美国和东盟具有非常相近的政策立场。美国利用了东盟国家对其最大邻国中国的猜疑心理,通过联合行动和安全承诺等,加大了对东盟国家的战略投入。近年来,美国和印度尼西亚、马来西亚和越南进行了联合军事演习,遑论与菲律宾、泰国等盟国和新加坡的例行军事演习了。尽管这些行动大多以应对非传统安全威胁为由,但通过情报分享、指挥协调和政策沟通等,美国试图通过增强中国周边国家的军事实力和能力,在安全上约束中国在东南亚发挥应有的建设性作用。再次,寻求在安全上加强影响获取经济红利。这主要体现在两方面:一是美国推进安全合作时往往要求对方在经济上进行配合,反之亦然。这种安全与经济相互挂钩的政策对中俄印等大国似乎显得效果不彰,但对于美国的盟友具有极大的震慑力,对许多中小国家也具有相当强的吸引力。马来西亚和越南正是在这种情形下加入跨太平洋伙伴关系(TPP)谈判的。二是美国对东南亚国家的军售呈现出大幅度增长。近期,美国甚至准备放宽对越南的致命性武器出口,充分显示了美国试图利用任何一个机会获取对其有利的战略态势。最后,削弱东盟制约自己在亚太地区影响力的可能。美国并不希望出现一个不听话,或有能力对美国说不,甚至与美国进行博弈的东盟。美国对待东盟成员并不是一视同仁的,更不是扶植一个团结的东盟,而是利用东盟国家间存在的矛盾,选择一些貌似中立但实际上却具有偏向性的政策,利用东盟国家之间的不同立场离间东盟。这种情况在南海问题上的表现尤为明显。
      另一方面,东盟增强与美国的战略接触与合作也具有多种因素:首先,美国是东盟维持大国平衡必不可少的战略力量。近年来,随着中国与印度等新兴国家的快速崛起,亚太地区力量格局正在发生着较大的变化。东亚峰会在2005年成立以后,东盟感受到中国在其中的作用越来越大,日本和印度越来越弱势。同时,美国和俄罗斯也希望加入东亚峰会。在这种情况下,东盟为了维持东亚峰会中的平衡性,从2010年就让美俄加入东盟,两国在2011年成为东亚峰会的正式成员。其次,约束美国在亚太地区的传统影响力和渗透力。2010年10月,美国前国务卿希拉里在夏威夷就美国在亚太地区的战略发表演讲时表示,美国应在这一地区发挥“领导作用”,并指出奥巴马即将进行的亚洲之行的最优先任务之一就是“恢复美国在亚洲的领导能力”。2011年11月,希拉里反复提到21世纪将是美国的太平洋世纪,美国将充分利用自己的地区存在,增强地区领导力。这引起了东盟国家的高度重视,担心自己在东亚地区合作中的“中心地位”受到挑战,因此部分东盟国家领导人对希拉里的言论提出批评。这也是美国即使在其他场合声称自己在全球事务中具有领导能力,但很少在东亚地区机制中称自己是领导的重要原因。再次,增强东盟影响地区和全球议程的能力。东盟在地区事务中的影响力增强在全球层面上也得到了较明显反应。在近几届的二十国集团峰会上,东盟都有多名代表出席,除了印度尼西亚为正式成员外,新加坡代表全球治理组织,东盟轮值主席国领导人或/和东盟秘书长代表东盟也往往会被邀请参加,这会极大促进东盟的成就感,并增强其塑造参与设置各种机制议程的能力。最后,避免在地区和全球合作中被边缘化。相比自己的对话伙伴,东盟国家显得相当弱势。东盟 1机制很难说得上是以东盟为中心的框架。尽管东盟 3机制才是真正意义上的东亚地区整合,但无论是日本还是东盟都非常缺乏信心,担心中国在其中会居于核心地位,因此东盟一直未积极推动东盟 3自贸区进程,日本在2005年提出东亚全面经济伙伴关系,试图以东盟 6框架减弱中国的优势地位,也因为不是东盟自己的倡议而未被接受。
      由此可见,美国和东盟的战略诉求既存在一致性,也存在差异性,两者在这种战略契合与分歧中推动着双方关系具有以下几个特征:第一,在争夺地区领导权上相持不下。美国和东盟虽然对“领导”的界定并不相同,采取的措施也并不一样,但两者对这个概念都非常敏感。在美国与东盟2009年在新加坡举行首届领导人会议后,所谓的“美国—东盟领导人会议”在随后的几年里轮流在美国和东盟轮值主席国举行,引发了其他东盟对话伙伴的不满,更引起了东盟担心这种形式会让自己落后于东盟 1形式内的作用。在东盟的要求下,美国不得不将与东盟的峰会从2013年改名为“美国—东盟峰会”,置于东盟 1框架之下。然而,美国对这一峰会的议程和议题具有相对其他东盟伙伴国更主动的倡议倾向。第二,对地区热点问题持不同的中立立场。美国虽然强调对亚太地区许多国家间关于领土主权问题不持立场,但在强调维护地区安全与稳定的同时,希望成为地区热点问题的仲裁者或协调者,希望以“公平的”第三方介入热点问题的解决,却引起了部分地区国家的强烈抵制甚至反抗。受政府间组织属性的影响,东盟在其成员国之间以及成员国和非成员国之间的热点问题都持相对中立的立场。尽管东盟近年来强调加强内部团结和对外用“共同声音”说话[9],但更多是加强内部政策的协调性,而不是要利用一致立场对非东盟国家施压,或采取联合行动对抗非东盟国家,形成热点问题上的主动权。第三,非传统安全威胁是双方合作的主要共同议题。美国更希望讨论亚太地区的传统安全议题中,这样一来,其联盟体系的优势就可以更加突出。然而,这正是非美国盟友的大多数东盟成员国试图努力避免的。管理传统安全往往会因为利益切割困难而导致短期内难以实现和平解决。无论是争端方或非争端方都往往会以零和博弈的视角看待这些问题,竞争性和斗争性远远超过合作的限度。相比之下,无论是直接还是间接相关方都容易通过合作方式管理非传统安全议题。这也是美国与东盟能达成共识的必要条件,但也是双方在议题设置的过程中进行更多博弈的内容。美国往往会将管理传统安全问题的思维应用在管理非传统安全问题上,而东盟宁愿通过管理非传统安全问题的方式管理传统安全问题,双方甚至为此曾多次相互含蓄地批评对方。第四,相互学习和利用仍将是长期趋势。美国与东盟在管理安全问题上的不同理念与方式形成了二者在互动中,都在努力学会考虑对方关切的习惯。美国在与东盟国家打交道中学会了聆听,更学会了战略忍耐,体验到大国不能欺负小国的无奈,以及难以应用影响力发挥领导力的尴尬。东盟同时也学会了如何与大国打交道的技巧,以开放和包容的心态,但坚持平等与公正的原则,让习惯于发号施令的美国难以享受到更多聚光灯和优待,增强了与大国相处的信心。


东盟与美国互动下的亚太地区安全


      2014年11月13日,第二届美国—东盟峰会在缅甸首都内比都举行。从峰会通过的《主席声明》中关于政治安全方面的内容来看,也相当丰富。双方将继续推进《实施〈加强美国—东盟长久和平与繁荣伙伴关系〉的行动计划(2011-2015)》,将美国与东盟的战略关系提升到新的水平。双方都成重申通过东盟领导的各项机制,如东盟 1、东亚峰会、东盟地区论坛、东盟防长扩大会议、东盟扩大海事论坛(ASEAN Expanded Maritime Forum),通过这些机制加强协调,建立协同关系,进一步加强促进地区和平与稳定的伙伴关系。双方宣布了《美国—东盟关于气候变化的联合声明》,承诺将努力促进2015年12月在巴黎举行的联合国气候变化大会的成功举行。双方重申维护和平与稳定,保障海洋安全和航行自由,包括南海航行与飞跃自由等的重要性。[10]从已经取得的成果来看,2014年4月,美国和东盟防长会议在夏威夷举行,双方讨论了海洋安全、人道主义援助和救灾等问题。2014年9月,美国加入了亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定信息共享中心(RECAAP ISC),成为加入该中心的第20个缔约方。美国正积极帮助东盟增强网络安全合作的能力,减弱网络安全的风险。美国与东盟国家共同打击人口和野生动物走私。2014年10月,美国与缅甸共同举办了打击人口走私的研讨会,并与缅甸共同起草了《关于野生动物走私的东亚峰会宣言》。2014年4月,美国和东盟在越南启动了东盟女企业家网络,为培训女企业家提供培训和网络资源等。[11]
      从目前来看,美国与东盟仍能维持着较长期的良性互动,主要原因在于。首先,双方都从相互合作中得到了较好的安全红利。尽管与经济合作相比,双方在政治安全上的合作成果并不是太明显,但双方都认为自己实现了最基础的战略目标。从美国的角度来看,东盟在整个亚太地区安全架构中将继续发挥着“缓冲垫”的作用,同时也是自己可以在安全上发挥战略作用的工具,在很多安全议题上是其军事盟友所不能取代的。对东盟而言,美国参加自己领导的地区多边安全机制本身就是胜利,意味着美国也不得不尊重和承认自己在地区安全与稳定中的建设性作用,并愿意自降身价在地区机制中与东盟国家平等地讨论如何促进相互之间的关系。其次,双方都相当顾虑对方的重要关切。对美国而言,东盟并没有建立一种集体霸权。[12]《东南亚友好合作条约》在本质上并没有超出《联合国宪章》的精神,仅意味着东盟国家更加关注自己的利益。东盟损害不到美国在东南亚的重要安全利益。对东盟来说,只要美国政府放软姿态,不要干涉东盟和东盟国家内部事务,以一种中立的立场处理东盟国家间的事物就足够了。另外,美国利用东盟领导的平台与其他大国进行博弈总体上还是比较收敛和谨慎的,在很大程度上都照顾到了东盟的感情和尊严。再次,双方都有对方需要的安全类公共产品。近年来,美国向东盟部分国家加强了军事合作,提供了军事援助,进行了联合军事演习,提升了东盟国家维护国家利益的能力和信心。同时,东盟为美国提出一些促进安全信任的倡议提供了机会,为美国在东南亚,包括南海地区加强战略协调发挥更大作用创造了条件。最后,地区和平与稳定符合双方的共同利益。尽管双方对地区和平与稳定的界定并不相同,对维护地区和平与稳定的手段并不完全一致,但双方对亚太地区安全的建设性作用都是对方所乐见的。
      然而,美国与东盟关系会不可避免地受到以下几个因素的制约,仍存在着一定限度。首先,美国联盟政策的牵连效应。对美国来说,“我的盟友的敌人也是我的敌人”。[13]“现在美国处在困境,盟友做的事情不一定符合美国利益。但是,美国需要支持它的盟友,如果不支持的话,美国的声誉就会下降,就会受损。”[14]美国在亚太地区的联盟体系只是让美国更多地将自己的战略资源投入到这个地区,为自己盟友提供安全承诺。然而,近年来美国并没有从中得到实际的战略利益,相反却从与以东盟为代表的国家或国家组织的伙伴关系中得到了更多更好的成果,美国的盟友政策正成为自己的战略负资产,限制了美国的战略灵活性。东盟对美国的盟友政策尤为关切,担心美国会要挟自己的盟友在东盟内部和东盟领导的地区安全机制内帮助自己,形成对其他大国以及东盟的战略优势,将自己的意志强加到东盟及其领导的地区安全机制的议程之中,最终损害大多数东盟国家的利益。其次,美国通常将东盟和东盟国家区别对待,更重视与东盟国家的关系。美国虽然比较习惯于多边安全外交,但鉴于东盟的政府间组织的性质约束了东盟发挥主导作用,往往会寻求与部分东盟国家关系先行的政策。从安全上看,美国与新加坡、菲律宾和泰国的安全合作更加紧密,与越南、马来西亚和印度尼西亚等安全关系近年来提升较快,与柬埔寨、老挝和缅甸的安全关系也处于改善阶段,效果总体上要好于和东盟整体的安全关系。东盟对美国的这种“分门别类”、“分化组合”和“分而治之”的政策相当不满,但并没有较好的应对之策。再次,双方对对方的安全期待相当有限。东盟在应对地区安全问题上可以利用的资源有限,所领导的地区多边安全机制大多被认为是“清谈馆”[15],不能满足美国“亚太再平衡”的需要。东盟更是担心美国将自己纳入到自己的霸权体系之下,不愿意让美国发挥更大的塑造力。最后,双方的战略目标并不在同一层次上。美国的视野往往是立足全球、着眼亚太,而东盟则正好相反。美国更看重在亚太地区出现的越来越具有全球影响力的新兴大国,而东盟则对地区大国一视同仁,一概纳入到自己的体系中,区别对待的特征并不明显。
      美国和东盟的关系影响着亚太地区安全格局的演进与演变。从地缘政治上看,美国战略重心东移和亚太再平衡都将东盟作为自己的重要抓手,显示了东盟在亚太地区安全体系中的重要性越来越大。美国不会寻求印度尼西亚的“动态平衡”[16]战略,实现各大国之间在亚太地区或“印太地区”的战略平衡,而是以平衡为手段,重新在亚太地区,特别是东亚地区确立自己的影响力。美国利用自己在东亚地区的热点问题,增强在这个地区的军事存在,加大了对南海局势的总体掌控、增强了对东亚地区重要交通枢纽的控制,加紧了防范有可能挑战自己地区霸权的国家,维护了自己在东亚地区的存在感、安全感和优越感。然而,美国的亚太再平衡政策在与东盟的互动中并没有得到很好的体现,也没有受到比较令人瞩目的效果,更没有多少值得美国骄傲的具体成果。相反,美国借助东盟部分国家单独的安全诉求,加强了与这些国家的安全关系,取得的效果反而更明显。美国在亚太地区的盟友、伙伴和朋友为美国的亚太战略做出了更大的贡献。然而,没有东盟在其中发挥着协调者与撮合者的作用,美国与这些国家的关系会显得更具冷战色彩,更容易被许多国家解读为美国的霸权经营之道[17]。可以说,美国的霸权刚性被东盟大大软化了,显得更具柔性和隐蔽性,也更具欺骗性。
      从地区权力格局上看,美国和东盟在寻求地区权力集中与泛化中推动着地区大国力量的协调。亚太地区安全体系主要有三大主要力量,一是以美国及其盟友在内的辐轴式力量中心,一是以中国为代表的走向和平崛起的新兴大国,一是东盟成员国组成了中立的中小国集团。从美国和东盟的情况来看,美国挟其盟友试图在亚太地区重建霸权体系的趋势仍然很明显。无论是日本、韩国还是澳大利亚虽然都有自己在地区上的安全需求,但总体上需要服务于美国的总体安全战略,形成了盟友力量向美国集中的态势,有助于美国在战略上利用自己的盟友支配亚太地区的安全事务。虽然近年来美国盟友越来越倾向于追求自己的国家利益,并利用美国的影响力为自己的战略服务,但当自己的利益与美国的利益一致,甚至将自己的利益置于美国利益之下时,才能够真正得到美国的支持和帮助。然而,东盟内部强调的是各成员独立平等,“东盟方式”中的共识原则决定了,没有任何一个国家能在东盟内外决策中具有领导者或主导者的地位。即使在东盟领导的地区多边安全机制中,虽然东盟似乎居于核心或领导的地位,但由于东盟强调自己在地区安全事务的中立立场,且同样实行共识原则,决定了东盟成员与非东盟成员的平等性,形成了各地区多边安全机制内只有内圈和外围的区别,却没有真正意义上的权力中心。这也是美国试图利用东盟领导的多边安全机制难以成功的重要原因。

      从战略态势上看,大国和小国集团各有自己的处世和生存之道。小国处理与大国的关系大致有以下模式:第一,结盟或依附于大国,求得生存;第二,小国利用大国政治的矛盾操纵大国政治,甚至大国内部政治;第三,小国通过自强不息在某些领域成为地区中心;第四,小国奉行中立或不结盟政策;第五,联合自强。[18]从东盟及其成员国的角度来看,以上几种模式似乎都存在,这也反映了东盟本身就是一个极其复杂的集体,东盟与其成员国之间的诉求既具有一致性,也存在着极大的差异,这促使东盟总是在协调一致性与差异性中,缓慢而循序渐进地进行共同体建设。与美国相比,东盟的行为相当含蓄而谨慎,几乎没有支配地区事务的野心。作为一个超级大国,美国习惯于从其短暂的对外关系史中寻找与其他国家打交道的答案,很少愿意被动地接受一种战略态势,总是努力以自己的主动规划,积极塑造对自己有利的局面。美国的动员能力、协调能力和规划全球与地区议程的能力都是东盟难以企及的。因此,美国在与东盟互动的过程中,会不自觉地将自己的主观愿望强加到东盟议程上。虽然东盟时而会出现政策反弹,但由于美国的话语权往往具有普遍性,在一定程度上会推动东盟不断完善自己的行动计划,也增强了其与美国进行互动的效率。


结语


      善于高调的美国和乐于“安静外交[19]”的东盟在安全理念和具体行动上具有相当明显的反差,但在当前国际问题安全化[20]的时代,这并不能妨碍两者能够进行长期的良性互动。美国和东盟都显示出相当强的开放性、包容性和高姿态,让不同于自己的政策主张通过“新安全地区主义”的形式得以彰显,在相互交流、互动和博弈中促进相互了解与理解,增强能力增进互信,促进亚太地区安全架构的有序建设,有助于地区和平与稳定。美国与东盟的战略互动与博弈是一个相互学习的过程。美国需要学会如何放下“顶尖国家”的架子,虚心和耐心地与小国和小国集团打交道,逐渐适应从霸权国到正常国的身份与心态,让其他国家认识到美国在亚太地区发挥着建设者而非破坏者的作用,从而更愿意接受美国平等地参与自己组织的各种机制中,让美国能够更有效地赢得亚太地区和平与繁荣的红利。从东盟的角度来看,抓住美国试图融入自己领导的地区多边安全机制的心理固然重要,如何让美国成为这些机制中的平等一员,同时又让美国在这些机制中提供尽量多的公共产品更为重要。东盟国家不仅看好美国国内庞大的贸易市场,也希望美国能给他们提供必要的安全保证,一方面保证美国的超强军事力量不要对他们构成威胁,另一方面保证美国能平衡其他崛起中大国,特别是中国日益增长的影响,实现地区大国力量的“动态平衡”。
      反过来看,亚太地区安全架构的稳定才有助于美国与东盟关系的稳健发展,使地区各行为体的安全诉求得到伸张与反映。从目前来看,亚太地区安全架构仍处于形成与演进之中,但已经显示出基本的雏形。从大的范围来看,亚太地区的主要安全机制有上海合作组织、东盟地区论坛、东盟防长扩大会议和东亚峰会,其他的一些讨论安全议题的一轨半、二轨和多轨论坛,如香格里拉对话、亚太安全理事会、亚太安全论坛、雅加达国际防务对话和香山论坛等则在层次上和重要性上都很难算得上是具有影响地区安全架构的安全机制。而从上面的四个主要安全机制来看,在组织架构、议程设置、议题制定、实施行动和实际效果来看,上海合作组织都是最值得称道的。然而,上海合作组织的大多数成员非亚太国家,因此很难说得上是真正意义上的亚太安全机制,但其对其他亚太安全机制的发展应具有导向性的影响。鉴于东盟地区论坛的成分过于庞杂,外交性太强而安全性较弱,具有相同成员的东亚峰会和东盟防长扩大会议可以形成更紧密配套的亚太安全合作组织,参考上海合作组织的标准进行运作,才真正有助于亚太地区安全架构的形成。在这个架构中,讨论和实践的议题应是内向性的,而不是向外寻找威胁,管理内部各成员国普遍存在的安全问题,或实施各国都非常关心的建立安全信任措施,同时以《东南亚友好合作条约》为基础,消除以美国为轴心的安全同盟的排外性影响,实现平等、民主、开放、包容的亚太安全新秩序。
      对于中国而言,美国与东盟战略互动的影响具有两面性。中国一方面担心美国会通过自己在东盟内部的盟友和其他伙伴国与“朋友”,主导东盟的议程导向和议题制定,形成对自己不利的局面;另一方面希望美国能像中国一样和东盟能平等相处,不要做出任何有可能损害包括中国在内的其他国家的事情。中国欣赏东盟能发挥良性的杠杆作用[21],让各大国与东盟在互动中都能感受到舒适度[22]。从安全理念上看,中国的和平共处五项原则与东盟的《东南亚友好合作条约》相当接近,这也是中国愿意以东盟成员标准与东盟成员相处,在有关共同安全的问题上强调坚持共识的原则进行可持续地合作的重要原因。这在中国与东盟国家在通过落实《南海各方行为宣言》高官会和联合工作组会议磋商南海行为准则的过程中,得到了较为明确的体现。当然,从中美和东盟的三边关系来看,中美都不希望看到一个强大而强势的东盟,以整体力量在国际舞台上过于强调自己的利益诉求,形成某种程度上的集体霸权。另一方面,东盟希望借助中美任何一方平衡另一方在亚太地区的影响力。这正是新加坡前总理李光耀邀请美国重回东亚[23]的重要原因,也是东盟国家希望拉中印等国建设地区全面经济伙伴关系(RCEP)对冲美国主导的跨太平洋伙伴关系的重要原因。参与亚太地区多边安全机制的国家各有所求,会引起这些机制难以发挥更高的效率,但同时各国在相互博弈中可以总体上维持地区稳定的局面,对促进地区经济发展起到最基础的支持作用,稳健地促进亚太地区安全架构的形成与发展。

文献来源:《美国问题研究》