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作者及其成果
张海冰
研究员
欧洲研究中心
世界经济研究所 所长
zhanghaibing@siis.org.cn
zhanghaibing@siis.org.cn
G20的转型与2016年杭州峰会展望
何兴强 张海冰 2016-07-20
G20杭州峰会 全球经济治理 联合国2030可持续发展议程 创新增长
简介
      处于转型期的G20具有两个明显特征:一是从应急性机制向常设性经济治理机制转型,二是从协调全球经济事务的平台向更为综合的全球治理平台转型。转型期的G20面临三个方面挑战:协调效率、落实能力和领导力。本文结合G20转型期的挑战以及当前国际政治经济环境风险,分析了G20杭州峰会应该如何应对。结合杭州峰会的两个关键主题增长和发展,探讨了中国在推动G20落实联合国2030可持续发展议程方面的可能贡献。
正文
中国2015年12月1日正式接棒G20主席国,并将在2016年9月4-5日在杭州举行第十一届G20领导人峰会。相比于过去的十届峰会,G20杭州峰会处于一个面临多重挑战的转型时期。一方面,G20机制本身面临协调效率、落实能力和领导力挑战。这些挑战短期内很难得到改善,相比于危机初期目前的国际协调和一致行动的意愿在下降。另一方面,今年G20峰会面临更为复杂的国际政治经济环境。世界经济整体复苏动力依然不足,国际货币基金组织(IMF)2016年4月《世界经济展望》最新预测下调了全球经济增速预期,“预计2016 年全球增长率为 3.2%,比1月的预测下调了0.2个百分点。”IMF提醒“不确定性已经上升,增长前景减弱的风险正变得日益真实。在这个如履薄冰的关头,采取广泛的政策应对措施来提高增长率和管理脆弱性变得更加紧迫。”[1] 经济以外的地缘政治和安全因素挑战增加,例如英国脱欧、难民危机、地区冲突、恐怖主义等地缘政治和安全问题。上述这些问题都会直接或间接影响到2016年G20杭州峰会的成功举办。
本文将首先就G20转型阶段面临的问题进行分析,然后在此基础上讨论G20杭州峰会上中国的角色和可能的贡献。
一、G20转型的特点
G20领导人峰会经过7年十届会议,进入到一个转型阶段。对G20而言,转型期的特点主要表现在以下两点。
(一)G20正在从2008年金融危机爆发初期的应急性机制向全球经济治理的常设性机制转型。
当前,随着全球金融危机压力的消退,世界经济复苏呈现不平衡,发达国家的复苏好于新兴市场国家,各国的政策诉求和利益关注点出现分歧。相比于危机初期的联合刺激性计划,目前各国之间的宏观经济政策协调难度更大,是考验G20能否顺利过渡到常设性全球经济治理机制的关键时期。
当前,各国所面临的核心问题之一是如何实现可持续的经济增长。但是,在实现增长上,各国的政策选择呈现比较明显的分化趋势。例如,美国的货币政策从宽松转向收紧,美联储开始加息。日本经济在“安倍经济学”的导引下,采取了持续的宽松货币和赤字财政政策,甚至推出负利率。2016年1月29日,日本中央银行日本银行宣布降息至负0.1%。[2]欧盟在严格执行财政赤字纪律管理的问题上有所转变,推出了有效促进投资的“容克计划”。以能源资源出口为主的新兴市场国家受大宗商品价格持续性下跌影响,以及美国货币政策调整的影响,承受了比较大的货币贬值压力,尽管大宗商品价格近期企稳,但是仍然面临经济增长阻力。中国经济增长下滑和结构性改革对世界经济的外溢效应也正在显现。因此,在当前这种情形下,加强各国尤其通过G20平台进行有效的宏观经济政策协调显得尤为紧迫。
(二)G20正在从2009年匹兹堡峰会确定的协调全球经济事务的首要平台向一个更为综合的全球治理协调平台转型。
随着越来越多的安全和社会性议题加入,G20已经不仅仅是协调经济事务的平台,而是呈现出一个更为综合的全球治理平台的特点。特别是,发展议程加入G20使得这一趋势进一步强化。2010年多伦多峰会成立发展工作组,韩国首尔峰会将发展作为G20核心议程之一并确立了九大发展支柱,随后的峰会对于发展议程的重视有增无减。2015年土耳其安塔利亚峰会确认G20将就联合国2030可持续发展议程的落实进行协作。G20就已经不仅仅是协调经济事务的平台。因此,尽管G20自身定位是协调全球经济事务的首要平台,但是其功能领域却呈现越来越明显的全球性问题的综合治理特征。
2015年土耳其安塔利亚峰会,主席国在叙利亚难民问题上进行了比较多的会前沟通和准备,但是巴黎恐怖爆炸搅乱了峰会的主题。最终,2015年峰会的主题词和热门话题都转向了恐怖爆炸。实际上,G20峰会历史上,意外事件占据峰会主题的情况并不少见。作为领导人峰会机制,所有近期或者紧急发生的国际热点问题都必然成为峰会的焦点,而不论其是经济还是政治安全问题。
二、G20转型面临的问题
G20能否成为一个可持续的有效的全球治理机制,以下三个方面的问题是其需要重点考虑的。
(一)G20的协调效率
影响G20协调效率的首要因素是协调成本高。G20事务协调人和工作组会议参会人数,多达百人,筹备和协商讨论耗时耗力。根据中国G20官网公布的信息来看,2015年12月中国接过轮值主席国席位之后,到9月召开峰会之前,各个工作组、研究小组加上协调人会议,总数超过60次。[3] 几乎每个月都有不同议题的协调会议。因此,对于每一届G20峰会而言,会前的准备和协调工作是大量而且细致的,十分考验主席国的协调和领导能力。
其次,影响G20协调效率的另一个因素是如此高密集的领域性协调,因为专业性分工,各个工作组之间的协调和政策对接相对不足。以发展议程为例,如果缺乏财经轨道对话的支持,发展领域的政策实施将举步维艰。目前发展议程的协调由各国发展部门负责,中国是商务部牵头,财经轨道的对话是财政部和央行主导。但是发展领域的议题远超出国际发展合作的范畴,与经济结构改革、贸易投资政策、财政货币政策、气候变化、以及反腐败等社会政策领域都有关联。发展是系统性议题,要实现各个政策领域的一致性实属必要。但是目前的发展工作组并不具备统领或者有效参与其他相关工作组对话的机制安排。
最后,G20机制的协调难度大还表现在如何有效处理其与外围组织的沟通和协调上。目前,G20外延机构有6个,包括商业20(B20)、雇员20(L20)、智库20(T20)、青年20(Y20)、市民社会20(C20)以及2015年新增加的女性20(W20)。这些外围组织的成员既包括了G20成员国,也包括了非G20成员的国家,有效改善了G20机制合法性不足的问题。但是也带来了新的问题,这些外围组织的主张复杂多元,代表不同的社会群体和利益。世界银行、地区性开发银行、国际货币基金组织、经合组织等国际组织和机构都参与了G20平台的各政策领域沟通和协调。各种声音混杂在一起,意见多元加大了协调的成本和难度。
(二)G20的落实能力
G20平台形成的倡议和行动计划都不具有强制约束力,取决于成员国自愿落实和行动。全球金融危机爆发初期的共同压力和危机感是保障集体行动的主要动力,随着危机压力消退,这种集体行动的动力也相对减弱。
危机初期2008-2009年中举行的三届峰会——华盛顿峰会、伦敦峰会和匹兹堡峰会聚焦危机应对,G20成员国联手刺激经济,政策行动的高度一致性对于抑制危机扩散起到了积极的作用。也因此显示了G20行动的有效性和对世界经济的示范意义。2009年4月2日,二十国集团在英国伦敦举行第二次峰会。峰会出台总额1.1万亿美元的全球经济复苏和增长计划,向国际社会发出了团结一致和合作应对国际金融危机的强有力信号,提振了市场信心。
但是,G20成员并不总是齐心协力。2010年多伦多峰会推动了国际货币经济组织和世界银行的份额改革,新兴市场国家的话语权得到提升。但是,从达成协议到成员国的落实却并非一帆风顺。峰会宣言对于世界银行改革的决定是“按照匹兹堡峰会共识,增加发展中国家和转轨国家3.13%投票权。再加上前一阶段改革增加的1.46%投票权,我们已向发展中国家和转轨国家转移4.59%的投票权,总投票权达到47.19%。我们承诺继续推进改革,最终实现发展中国家和发达国家平等分享投票权的目标,同时保护最小国家利益,形成一个动态公式以反映各国经济权重变化和对世行发展使命的贡献。我们也核准国际金融公司的发言权改革,将总额为6.07%的投票权转移给发展中国家和转轨国家,使其投票权增至39.48%。”国际货币基金组织的改革“以现有份额计算公式为基础,从高估国向低估国转移份额,向富有活力的新兴市场国家和发展中国家转移至少5%的份额。” [4] 其中国际货币基金组织份额改革的落实一直受阻于美国国会,直到2015年12月18日才获得通过。这一现实案例表明,即使G20层面协调一致的决策,在成员国落实方面依然面临很多不确定性。
(三)G20的领导力
在国际经济合作平台和机制日益多元的趋势下,G20作为协调全球经济事务首要平台的核心位置并非不可取代。在G20平台内,存在两个次级的对话平台机制,七国集团(G7)和金砖峰会(BRICS)。在全球经济议题上,目前G7的作用和影响多过BRICS。一方面,G7有历史经验和累积的影响力;另一方面,G7成员的经济发展水平相似度高,利益契合度也相对较高。如果没有2008年的全球金融危机,G7也很难将全球经济治理的权力扩展到包括BRICS在内的其他成员方。因此,G20的领导力首先面临的挑战是如何增加内部凝聚力,在在发达国家和新兴市场国家之间架设有效的对话和协调。
G20的独特优势在于其囊括了新兴经济体,相比于G7更为单一的发达成员构成,G20的代表性和意见更为多元,合法性比G7相对要高。但是,新兴经济体是否能够持续性地与发达成员方在G20这个共同的圆桌上讨论问题,共同行动,不仅取决于新兴经济体自身的实力和影响力是否能够保持上升势头,也取决于G7为代表的发达成员是否愿意继续倚重G20平台而非G7。G20成员国的领导人国际国内政务繁多,这对于参与G20峰会的积极性是一个考验。因此,“G20的成功取决于让G20成员国的领导人,财政部长和央行行长们能够看到定期开会的好处。”[5] 否则,该机制很快就会变成负担而非给各国带来政策激励和回报的沟通平台。
实际上,G20的协调效率、落实能力和领导力三个方面是息息相关和相互影响的,共同决定着G20这一对话平台在全球治理领域中的地位和影响力。
三、G20杭州峰会如何应对各种挑战
2016年杭州峰会既面临G20转型期的协调效率、落实瓶颈和领导力问题所带来的挑战,也需要为应对各种潜在风险和意外事件做好准备。
(一)转型期的挑战应对
基于G20的论坛性质,要提高其协调效率和落实能力,靠一届主席国的努力是很难实现的。但是,任何事情都有两面性,从某种意义上讲G20的转型期也是解决这些问题的机遇期。中国作为2016年G20主席国不妨做一些改进尝试。
首先,尽可能缩小议题范围,聚焦落实方案和具体行动。G20的经济议题已经形成了以贸易、投资、金融和发展为主的四大核心议题,作为每届峰会的主席国在确定本届峰会的主题时,应该尽可能地缩小议题范围,集中讨论重点。同时,在三驾马车的机制下,与前任和候任主席国充分沟通议题重点,争取做到核心议题的聚焦度和可持续性。2016年的中国杭州峰会应该在议题领域尽可能聚焦,缩小政策文件的聚焦点,不要面面俱到。尤其是最后的成果文件,要有所取舍。
其次,提高工作组的协调效率和相互信息沟通。G20的议题推进和落实很重要的一个渠道是工作组,目前G20工作组涵盖了非常广泛的经济议题,包括宏观经济合作、增长、金融规制、贸易,投资,能源、气候变化、税收、发展和反腐等等。这些工作组负责为G20的具体议题提供技术性专业意见和政策支持,同时也可以最大程度上与各个利益方协调,可以预见,随着全球经济治理相关议题增多,G20工作组的数目还有可能增加。因此,管理好工作组,提高专业工作组的协调效率对于提高G20的机制效率具有实质性贡献。特别是,应该考虑工作组之间的交叉和协调,比如发展工作组应该和几乎所有其它工作组都有所对接,只有这样才能在最终的行动计划方面实现政策上的一致性。2016年G20杭州峰会应该在协调人轨道的基础上,加强各个工作组之间的协调,保持政策协调性和一致性。
最后,尝试推动建立G20核心协调机制。G20的轮值主席国和论坛性质,决定了该机制的松散特性和难以避免的议题膨胀趋势。而且,匆忙上阵的主席国,为了办好峰会,不得不忙于协调,难免被文山会海所牵制,而没有精力聚焦最为重要和关键性的问题。,有的主席国准备时间甚至不足一年,例如明年德国为了避开国内大选G20的召开日期有可能放在7月进行。为了避免每届峰会主席国的一年准备时限和能力不足问题,G20非常有必要成立一个核心协调机制。G20杭州峰会或可建议成立一个核心五国协调机制,即“三驾马车”成员国加上中美,作为指导G20框架下各工作组的常设领导机构。这样既可以保障各议题协调的一致性,也有利于提高G20协调效率。
(二)意外事件和风险因素的应对
G20峰会的应急特征仍然相当明显。回顾G20过去的十次峰会,几乎每次峰会都遭遇了意外事件的影响,2015年G20安塔利亚峰会也遭遇了巴黎爆炸恐怖袭击的影响,峰会焦点瞬间转移到反恐,之前土耳其准备的叙利亚难民问题和发展议题的相关焦点随即被取代。2016年的世界经济将面临哪些风险因素和意外事件的挑战?相比于意外事件的不可预测性,可能世界经济运行的风险因素相对比较容易观察。G20是否已经对潜在的经济风险做好充分准备?“国际清算组织前主席Christian Noyer 曾指出:下一次金融危机不是一个是否会爆发的问题,而是何时爆发的问题。鉴于当前的世界经济不稳定表现这个断言有可能是对的。2016年的危机呈现鸡尾酒式的多层特征。”[6]新兴经济体增速下滑是趋势性的还是可以通过改革和结构调整有所抑制?地缘政治风险和冲突是否会升级?以及潜在的恐怖主义和不可预测的意外事件将会以什么形式发生?这些问题都应纳入影响今年G20杭州峰会举行的风险评估中。值得警惕的是,各种风险有可能出现叠加,进一步增加了2016年的世界经济整体运行的不确定性。
G20杭州峰会对于风险的综合应对考虑应给予高度重视。目前,在G20的协调机制中并不存在一个对意外事件和风险进行紧急应对的组织安排。今年中国杭州峰会或许可以建议G20成立一个应急事件工作组,专门就意外事件进行紧急磋商,并共同发声。成立这样一个工作组的目的也是在于增强G20的行动力和国际影响力。
四、G20杭州峰会的议题重点
G20杭州峰会已经明确了“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”的主题,并且重点从创新增长方式、完善全球经济金融治理、提振国际贸易和投资、促进包容联动式发展等方面着手,为世界经济发展提供新动能。从主题上看,G20杭州峰会基本延续了2015年G20安塔利亚峰会的“落实、投资和包容”的主题,并突出了创新在增长方面的关键作用。根据2016年1月中旬举行的第一次G20协调人会议的情况看,2016年G20的具体工作将重点集中在四个方面:“一是创新增长方式,重在推进改革创新,开辟和抓住新机遇,提升世界经济中长期增长潜力。二是完善全球经济金融治理,增强新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权,提高世界经济抗风险能力。三是促进国际贸易和投资,构建开放型世界经济,激发世界经济增长活力。四是推动包容、联动式发展,落实2030年可持续发展议程,增强世界经济发展动力。”[7] 中国正“着力从三个新角度寻求峰会的突破:一是以创新发掘新动力,二是以改革注入新活力,三是以发展开辟新前景。”[8]
归结起来,G20杭州峰会的核心关切在于两个方面——“增长”和“发展”。
(一)促进世界经济增长
就增长来看,在世界经济复苏乏力的背景下,保持增长动力的可持续性、通过创新寻找经济增长新动力是各国政府面临的首要任务和共同挑战。G20在2014年布里斯班峰会确定了全面增长战略, 2015年G20安塔利亚峰会通过了国别投资战略,2016年G20如何在促进增长上有所作为?目前看来,作为主席国的中国正着力通过G20平台从三个方面来推动实现增长目标:
第一,创新增长。以创新为主线寻找世界经济增长新动力,探讨制定G20创新增长蓝图,在新工业革命、数字经济等新领域开展合作挖掘增长潜力。2016年的达沃斯世界经济论坛的主题也聚焦在以数字经济为核心的“工业4.0”,反映了未来世界经济发展的一个重要趋势。发达和发展中国家日益加大的数字鸿沟,正在对世界经济的可持续和平衡发展产生影响。G20杭州峰会将在安塔利亚峰会对于创新议程的关注基础上进一步聚焦数字经济。
第二,开放增长。加强G20贸易投资机制建设,构建开放型世界经济,激发世界经济增长活力。全球贸易的持续下滑已经危及到全球经济增长的动力,对于进一步巩固世界经济复苏的基础而言,G20有必要在促进全球贸易增长方面开展合作,并就加强多边投资合作提供指导。2015年土耳其安塔利亚峰会对于全球贸易增速仍然低于危机前水平的事实予以关注,并强调了“世贸组织是多边贸易体系基石,应继续在促进经济增长和发展方面发挥核心作用。我们继续承诺坚持一个强有力和高效的多边贸易体制,重申共同努力完善其运行的决心。我们致力于共同推动内罗毕贸易部长会议取得成功,在多哈发展回合等问题上取得一系列平衡成果,并为后内罗毕工作提供明确指导。我们还将加倍努力,落实包括农业、发展、公共粮食储备以及《贸易便利化协定》批准与实施等在内的巴厘一揽子协议全部内容。我们将继续努力,确保双边、区域和诸边贸易协定相互补充、透明、包容,与以世贸组织规则为基础的多边贸易体制保持一致,并为强化这一体制作出贡献。我们强调贸易在全球发展事业中的重要作用,将继续支持在需要能力建设援助的发展中国家中实施“促贸援助”等机制。”[9] G20杭州峰会应在土耳其峰会基础上,着重在促进全球投资,尤其是在基础设施投资方面拿出切实可行、能够衡量的数量化指标。
第三,改革增长。改革增长可以从两个方面来理解,从国际层面,继续推进全球经济治理体系的改革,增加发展中国家的代表权和话语权,建立公正平等的全球经济特别是金融治理架构,继续推进IMF改革。从国内层面,经济增长的动力依赖于各国自身的增长战略,国别的行动和努力是关键。尤其是对于新兴经济体目前面临的减速,如何适时推进结构调整和改革,以改革推动增长,才是着眼于长远经济增长动力的战略性抉择。2016年2月25-26日在上海召开的G20央行行长和财长峰会公报强调了对于国别增长战略的重视:“2016年,我们将优先推进并特别强调实施调整后的国别增长战略,以便到2018年实现产出额外增长2个百分点的目标。在各成员现有国别承诺的基础上,我们承诺进一步加强结构性改革议程,包括提出一系列改革的重点领域和指导原则,为G20各成员推进结构性改革提供参考,并将建立一套指标体系,在考虑国情多样性的同时,更好地评估和监测各成员结构性改革进展及其是否足以应对结构性挑战。这一强化的结构性改革议程将纳入强劲、可持续、平衡增长框架下的现有工作。”[10]
(二)落实联合国2030可持续发展议程
G20安塔利亚峰会承诺将落实2030年可持续发展议程,并明确将在2016年制定行动计划,使G20的工作与2030年可持续发展议程更好衔接。[11]2016年是落实联合国2030可持续发展议程的元年,如果不能有效推动SDGs的落实,可能G20发展议程就会失去重要的窗口期。落实联合国2030可持续发展议程(SDGs)是中国作为2016年G20主席国的重要任务之一,也是中国想在G20发展进程中留下中国烙印的一个关键政策领域。
鉴于发展议程所涉及的内容宽泛,为了增强相关政策领域的一致性,如何努力将发展议程纳入所有对话轨道,切实推动发展议程在G20议程中的主流化和核心化将是一个长期挑战。就落实联合国2030可持续发展议程而言,G20杭州峰会在落实上除了要加强国际层面的协调推出集体行动计划外,推动各成员国推出国别落实方案更为紧迫。G20杭州峰会在落实联合国2030可持续发展议程上应重点关注以下几个方面的问题:
第一,就落实而言,集体行动计划是前提,国别落实方案才是关键。鉴于去年安塔利亚峰会已经确认了落实联合国2030可持续发展目标(SDGs)是G20发展议程的重点,今年G20峰会的重点在于制定集体行动计划和国别落实方案。如何推动和加强G20各成员国政府之间的对话和政策协调,同时推动各国政府和私营部门的充分对话和协调,最大限度地调动社会资源,形成共同关注SDGs的有效行动计划才是最为重要的。相较于集体行动计划,G20杭州峰会应重点推进G20成员国的国别落实行动计划,在全球真正起到引领和示范效应。国别落实方案还将有助于提高联合国2030可持续发展议程的社会认知,对于调动全社会和民众参与起到积极地促进作用。
第二,G20落实联合国2030可持续发展议程的集体行动方案不应仅仅是一个共同行动的政治意愿表达,而应该制定具体的量化指标来衡量各国在落实SDGs方面的行动成效。G20在量化指标上已经有很好的经验,可以在具体的落实领域比如基础设施投资领域设计出量化指标,虽然这有可能会面临比较大的阻力。
第三,G20应在推动多边开发银行(MDBs)在治理结构改革和资源动员方面的创新,为发展融资贡献更多更有效的资源。世界经济复苏乏力和不确定性增加导致发展融资缺口巨大,G20应加强与MDBs的协调,促使MDBs更好发挥知识银行的优势为G20政策协调提供智力支持。同时,G20也要为MDBs的融资提供强有力的政策支持并着力营造有利的国际和国内环境。其中,新老多边开发银行的发展融资合作如何实现有效的制度对接,G20杭州峰会应该提供一个有效的方案。同时,G20在如何鼓励传统的多边开发银行利用其经验优势为G20发展议题贡献更多、具体的技术性和知识性支持方面有所作为。
第四,G20杭州峰会要平衡好增长和发展两个议题。增长和发展两者虽然有内在联系,但是在调动政府资源和政策关注方面存在替代效应。在2015年土耳其峰会关注最不发达国家和中小企业的基础上,G20杭州峰会应重点着力在基础设施互联互通、提高能源效率、绿色融资和国内资源动员等领域采取有效行动。这些领域对于增长和发展都具有正向刺激作用。其中,中国可以在推动基础设施互联互通和气候变化的国际合作方面重点推进。制定规则和指标,明确前行方向和路径,从而为有关领域的合作与发展提供规范和动力。更为重要的是,这也可以为衡量进展找出不足提供基准。
五、中国在推动G20落实联合国2030可持续发展议程方面的可能贡献
中国是发展中大国,重视发展议程在情理之中。作为第十一届G20峰会的主席国,中国表示要“把发展问题放在宏观政策协调突出位置,推动G20成员率先制定落实联合国2030年可持续发展议程的行动计划,带动全球范围的包容、联动发展。”[12] 为了更好参与落实2030可持续发展议程,自2013年以来,中国先后发布了三份关于可持续发展议程的立场文件,前两份文件针对政府间谈判,重点阐述了中国对制定可持续发展议程的原则立场。最新一份文件在2016年4月19日发布,具体阐述了中国对于可持续发展目标落实的原则、重点领域和方向、落实途径和中国政策,并且明确提出:“支持二十国集团(G20)制定一个有意义、可执行的G20落实发展议程整体行动计划,发挥G20在落实发展议程中的表率作用,并同联合国进程有机统一。”[13] 在G20的发展议程方面,就中国的可能贡献而言,首当其冲的是在推动G20落实联合国2030可持续发展议程上有所作为。其次是在推动全球基础设施建设方面拿出切实的政策方案。[14]
(一)在落实联合国2030可持续发展议程方面,中国国内已经形成比较强的政治共识,可以通过推出中国的国别落实方案起到示范和引领作用。
在落实联合国2030可持续发展议程上,中国国内已经形成比较强的政治共识。从国内的重要政策文件看,第十八届五中全会公报提出要“积极承担国际责任和义务,积极参与应对全球气候变化谈判,主动参与2030年可持续发展议程。”[15] 在十三五规划纲要第五十二章“积极参与全球经济治理”中明确写到“办好二十国集团杭州峰会。”[16] 中国所提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,与联合国2030可持续发展议程高度契合。
在具体的落实方面,从三份立场文件到中国最高领导人的表态,都表明中国在落实2030可持续发展议程上的意愿和决心。2015年10月,习主席在出席中国减贫与发展高层论坛期间宣布,“未来5年,我们将使中国现有标准下7000多万贫困人口全部脱贫。这是中国落实2015年后发展议程的重要一步。”[17] 同时,中国还承诺增加对发展中国家的援助和资助力度。联合国系列峰会上,习近平主席代表中国政府提出了帮助发展中国家发展经济、改善民生的一系列新举措,具体包括:“中国将设立“南南合作援助基金”,首期提供20亿美元,支持发展中国家落实2015年后发展议程;继续增加对最不发达国家投资,力争2030年达到120亿美元;免除对有关最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家截至2015年底到期未还的政府间无息贷款债务;未来5年向发展中国家提供“6个100”的项目支持,包括100个减贫项目、100个农业合作项目、100个促贸援助项目、1OO个生态保护和应对气候变化项目、100所医院和诊所、100所学校和职业培训中心;向发展中国家提供12万个来华培训和15万个奖学金名额,为发展中国家培养50万名职业技术人员,设立南南合作与发展学院,等等。”[18]上述这些承诺是中国在落实2030年可持续发展议程上的实质性贡献,也可以被看作是中国国别落实方案中践行全球发展伙伴关系的有力背书。
(二)G20杭州峰会的发展议程着重以基础设施互联互通为落实点,具有现实可行性和能力基础。
鉴于基础设施互联互通在促进增长和发展上的驱动效应,中国有责任也有能力将其塑造成2016年G20杭州峰会发展议程的亮点之一。
从融资层面看,中国倡议新成立的亚洲基础设施投资银行(AIIB)和新开发银行(NDB)的功能定位主要是在基础设施建设和可持续发展项目上。因此,G20杭州峰会在推动基础设施互联互通融资渠道方面,具备了提供更多元化的选择可能。借助主席国身份,中国应在G20平台上重点推进新开发银行与传统多边开发银行的全面合作。在动员国内资源和加强与私营部门合作方面,推出更为务实和灵活的政策支持。同时,还要对发展中国家对于基础设施发展融资的选择权的关切予以有效回应。此外,基础设施融资必须考虑债务的可持续性问题。对于发展中国家特别是基础设施极度匮乏的国家而言,债务可持续性也是是首要考虑。
从政策环境角度看,G20平台是一个较为理想的政策协调平台。除了融资问题,基础设施互联互通最大的挑战还有国际和国内的政策环境。这不仅需要国际层面的政策协调,也需要当地政府的政策透明和政治稳定。因此,基础设施互联互通需要大量的宏观政策协调,来塑造有利的政策环境。G20杭州峰会应该在引导有利于基础设施建设的政策协调和监督方面有所作为。在推动基础设施领域的国际合作方面,基础设施建设对环境的影响问题、基础设施的管理服务水平等问题都需要纳入考虑范畴。“基础设施投资的类型和规模以及持续性的管理构成了实现“绿色增长”的关键部分,即减少贫困和维护环境的可持续性。”[19]因此,就基础设施建设而言,从发展—增长—环境之间的内在关联来进行宏观层面的政策协调并加强合作,也符合G20综合性协调平台的优势。
总之,G20杭州峰会在推动联合国2030可持续发展议程方面可以做出重要的贡献。中国可以充分运用主席国身份在集体行动计划和国别落实方案的模版建议中,将基础设施建设、增长、环境可持续性等问题纳入一个相互协调的方案中进行考虑。

文献来源:《国际关系研究》


注释:

[1]IMF:《世界经济展望》,2016年4月, http://www.imf.org/external/chinese/pubs/ft/weo/2016/01/pdf/textc.pdf.
[2]新华网:《日本央行宣布负利率,这事太大,太意外》,2016年1月29日,http://news.xinhuanet.com/world/2016-01/29/c_128684720.htm
[3]G20官网:《2016年二十国集团峰会全年会议安排》,2016年3月7日发布,http://g20.org/year/201512/t20151231_2097.html
[4]G20官网:《二十国集团多伦多峰会宣言》附件三(译文)(2010年6月26日至27日),http://g20.org/hywj/lnG20gb/201511/t20151106_1230_3.html
[5]Barry Carin and Tristram Sainsbury, Improving G20 Processes, From Turkey to China: What Lies Ahead For the G20 in 2016? Lowy Institute for International Policy, Number 17, August 2015, P.37.
[6] Kateryna Dzhaha, Is the G20 Ready for the Next Global Financial Crisis? February 4, 2016,http://www.g8.utoronto.ca/blogs/160204-dzhaha.html
[7]《传承伙伴精神共创美好前景》——杨洁篪国务委员在2016年二十国集团杭州峰会第一次协调人会议开幕式上的致辞,2016年1月15日,外交部网站,http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1331905.shtml
[8]《外交部长王毅就二十国集团杭州峰会回答记者提问》,G20官网,2016年3月9日,http://www.g20.org/dtxw/201603/t20160309_2185.html
[9]《二十国集团领导人安塔利亚峰会公报(全文)》,G20官网,2015年11月17日发布,http://www.g20.org/hywj/lnG20gb/201512/t20151201_1664.html
[10]《2016年二月份二十国集团财长和央行行长会公报》,G20官网,2016年2月2日http://www.g20.org/hywj/dncgwj/201603/t20160302_2181.html
[11]《二十国集团领导人安塔利亚峰会公报》,G20官网,2015年11月15-16日, http://www.g20.org/hywj/lnG20gb/201512/t20151201_1664.html
[12]《外交部长王毅就二十国集团杭州峰会回答记者提问》,G20官网,2016年3月9日,http://www.g20.org/dtxw/201603/t20160309_2185.html
[13]中国发布《落实2030年可持续发展议程中方立场文件》,中国外交部网站,2016年4月22日,http://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/gjjjs_674249/xgxw_674251/t1356278.shtml
[14]张海冰:《G20:全球性大国的竞争与合作》,《学术前沿》,2015年11月,总第85期,第48页。
[15]《中共十八届五中全会公报(全文)》,2015年10月29日,财新网,http://www.caixin.com/2015-10-29/100867990_all.html
[16]《十三五规划纲要(全文)》,2016年03月18日,新华网,http://sh.xinhuanet.com/2016-03/18/c_135200400_12.htm
[17]《习近平主席在2015减贫与发展高层论坛上的主旨演讲(全文)》,2015年10月16日,新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2015-10/16/c_1116851045.htm
[18]《习近平联合国演讲:7项承诺及“6个100”项目支持》,人民网,2015年9月28日,http://world.people.com.cn/n/2015/0928/c1002-27642788.html
[19]Marianne Fay, Michael Toman, Daniel Benitez, Stefan Csordas, 《基础设施与可持续发展》,载《后危机时代的增长与发展:20国集团发展议程》,中国金融出版社,2011年4月,第277页。