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时评 COMMENTARY
“中澳对话:G20与地区倡议”国际学术研讨会综述
2016-12-20

        2013年1月31日,上海国际问题研究院和澳大利亚国立大学东亚经济研究局共同举办了“中澳对话:G20与地区倡议”国际学术研讨会。来自中国外交部、国务院发展研究中心、澳大利亚总理内阁部、澳大利亚财政部、澳大利亚驻华使领馆、澳大利亚国立大学、中国人民银行、北京大学、中国社会科学院、上海国际问题研究院等政府和学术机构的近40名代表及观察员出席本次研讨会。与会人员就当前全球经济运行特征、亚洲在全球经济中的作用、全球经济治理平台等核心问题展开讨论,并重点就全球经济治理及G20运行机制相关问题进行了深入探讨,现将相关内容综述如下。

一、当前全球经济运行的新特点

        与会者指出,当前全球经济运行的新特点主要体现为三个方面。

        第一,全球经济低迷将成为常态。全球经济由危机前的快速增长进入深度调整期,增长低迷将成为常态,完全市场竞争将成为最稀缺的资源,各种形式的保护主义将呈现战略化、长期化态势。当前以中国、印度为首的新兴经济体经济增长速度开始下滑,消费者信心指数、制造业PMI指数长期低位徘徊,甚至出现下降。欧美等发达国家受到金融危机和债务危机的影响,经济增长进入长期波动和低速增长状态。根据国际货币基金组织预测,主要发达国家的增长率在2017年之前将维持在2%左右,明显低于上世纪八九十年代3.9%和2.9%的水平。受到债务危机的影响,当前主要发达国家通过进一步财政扩张刺激经济增长的空间已经很有限,在货币政策领域进行竞争性贬值也不能从根本上解决问题。

        第二,主要发达国家债务问题将成为世界经济增长的重大威胁。当前主要发达国家债务水平已经达到危险的警戒线,其中日本的债务达到GDP的230%,美国达到107%,欧盟的债务水平也因危机的持续而进一步增长。即便是欧元区核心成员国也接近甚至超过警戒线水平,2012年法国债务占GDP比达到91%,德国也达到82%,离90%的死亡警戒线仅一步之遥。债务高企的同时,利息偿还成为发达国家巨大的财政压力,当前美国债务利息支出约占财政收入的9%,预计2020年达到20%,2030年达到36%,2050年达到58%,如此之高的债务负担给发达国家未来经济带来巨大的不确定性,债务违约可能给世界经济带来较大的系统风险。

        第三,世界经济面临大量短中长期性问题。短期内,在普遍宽松货币政策的推动下,未来在全球范围内可能出现流动性过剩的局面,一旦过剩资本流向大宗商品等实体经济,必然会使商品价格产生较大波动,进而产生成本推动型通货膨胀。这种情况对重债穷国而言会产生沉重的偿债压力,并且一旦债务国通过贬值手段偿还到期债务又会使得中国等债权国蒙受损失。

        中期性的问题主要包括三个方面。首先是前述的债务风险,发达国家债务问题将在中期内影响全球经济复苏和稳定。一方面,发达国家进一步通过财政赤字刺激经济的政策空间将受到严格限制;另一方面,竞争性货币贬值可能给全球经济带来巨大的系统风险。其次是全球经济再平衡问题,当前的争论焦点在于中国,2012年中国顺差2000亿美元,低于GDP2.5%的标准。按照中国社科院的测算,2013年我国进口增长将达到9.3%,比出口高出0.5个百分点,并且未来中国贸易顺差可能迅速下降,甚至在不久的将来中国会出现贸易赤字,全球经济再平衡正在发生。第三是中期经济增长问题,发达国家的经济运行还存在系统性和结构性风险,发展中国家的经济增长将受到发达国家经济低迷的拖累。

        未来世界经济将出现力量对比的根本性变化,如何在新形势下平衡发达国家和发展中国家的关系将是未来全球经济治理面临的一个长期议题。此外,气候问题和可持续发展等问题都是G20将要面对的长期问题。

二、全球经济治理及G20的作用

        尽管全球经济面临诸多共性问题,但由于主要国家间缺乏有效合作,全球经济正面临巨大的治理赤字的困扰。甚至有学者认为所谓的G20、G8或G2,实际上是G0。具体表现为,受全球主要大国间复杂利益关系的影响,加上现有国际治理框架缺乏有效的政治协调机制及政策执行力,当前全球经济多边主义发展进程严重受阻。主要大国之间围绕贸易保护主义问题、投资开放问题、平衡发展等问题展开激烈的争论。

        与会者认为,当前全球经济治理中政治色彩是导致全球治理赤字的重要原因,如由美国主导的跨太平洋贸易伙伴关系(TPP)将中国排除在外,对应的“区域全面经济伙伴关系”(RECP)则又将美国排除在外。此外,国内政治经济因素也是影响全球经济合作和治理赤字的重要障碍,比如东盟国家在服务贸易领域的竞争力还不够完善,主要服务贸易市场还由本国国有企业支配,即便是本国私有企业进入也面临较高的门槛,因此尚且难以完全对外开放。总而言之,政治色彩、国家利益博弈等因素使得现有国际平台和机构并不能有效发挥全球经济治理的功能,全球治理面临巨大的赤字。

        与会者一致认为G20涵盖了当今全球主要的发达和发展中经济体,有较好的全球经济代表性,总体上体现了各成员平等参与、民主协商的合作原则,能更有效地协调和应对世界经济领域的重大风险和挑战。自2008年以来,G20的诸多行动措施从根本上改变了全球经济治理格局。G20集团在金融危机中成长,其议题设立更多地体现了危机应对的特征,针对迅速发展的全球经济形势,匹兹堡峰会G20将“强劲、可持续和平衡增长”定为全球经济战略框架,在新形势下进一步推动全球经济治理框架的改革。

        尽管取得了一系列可喜成就,但在当前全球经济形势下,尤其在欧美情况不甚明朗的情况下,G20在促进全球经济强劲、可持续及平衡发展方面还面临着巨大挑战。大部分与会者认为,G20作为在经济危机中形成的国际对话平台,其机制建设还不够完善,缺乏凝聚共识的能力,政策执行力较低。此外,G20的被动发展模式不能有效应对全球经济新问题,为此,有与会者指出G20在议题设计方面应该具有前瞻性,从全球经济可持续发展角度出发,尤其注重议题的延续性和针对性,从而提高解决问题的效率。

        针对G20改革及未来发展,有与会者认为,机制化建设是G20面临的一个长期性问题。短期内难度较大,可以从学术研究层面有重点、分层次地推进,比如组建G20智库,发挥知识分享和信息交流的功能,将相关成果通过G20合作平台加以转化,推动政府层面的政策讨论与政策落实。

        有与会者认为,作为一个解决全球重大系统性问题的国际组织,G20应有针对性地解决当前全球经济面临的突出问题,“圣诞树”式的议程设置会降低G20决策的效率;也有学者认为,G20应该增强议程的覆盖面,树立G20在全球治理中的权威性;还有学者从G20功能定位角度,将G20比喻为全球公司的董事会,仅仅就重大事项做出原则性的规定,将具体执行层面和一些专业领域的事务交给其他国际组织或市场专业机构;还有与会者质疑G20的未来定位,认为其功能定位还不明确,其合法性、政策执行力及未来发展都受到诸多限制;所有与会者都认可增强议题设置的延续性,减少会议举办国自身利益对议题设置的影响。

三、亚洲在全球经济治理中的地位及G20改革

        与会者指出,亚洲在G20中占据重要的位置,亚洲六国的GDP总和占G20的34.3%,预计2015年将增长到39.7%,外汇储备占66.1%,人口占70.2%。此外,亚洲六国在直接投资、对外贸易等领域都占据较高的比重。鉴于亚洲的巨大影响力,目前亚洲国家对G20议题设置的影响力正得到不断增强。但与会者同时也认识到亚洲在G20中的绝对影响力还很有限,对全球事务还缺乏领导力。

        亚洲作为一个积极活跃的因素,对推动全球经济治理具有深远的意义。亚洲在基础设施投资等领域的做法跟当前G20将推动基础设施建设纳入议程的宗旨一致。亚洲在基础设施投资领域积累了丰富的经验,未来亚洲也将是全球基础设施投资增长最快的地区,世界银行和亚洲开发银行都认为本地区具有较大的开发潜力。并且亚洲国家之间在基础设施领域的合作已经取得了良好的进展,由东盟牵头的互联互通计划对成员国之间运输、通讯和电网等基础设施建设具有显著的促进作用。成员国之间为创造便利的投资环境做出了有效的政策协调,比如为投资企业创造便利的融资环境、设立东盟基础设施基金等。亚洲国家的基础设施建设将从长远改善全球经济的发展环境,推动亚洲和世界经济的强劲复苏。

        有关亚洲国家如何有效推动G20在全球治理中的作用,与会者指出亚洲国家之间应该加强金融领域的合作,加强同非G20成员国的沟通协调,提升亚洲在全球金融体系改革中的话语权,推动亚洲地区经济议程和全球经济治理议程的对接。此外,与会者认为亚洲国家应改变当前地缘政治冲突的形势,从长远推动和深化亚洲区域经济合作。

        还有与会者认为亚洲地区存在亚洲路线图和亚太路线图两种不同的发展路径。前者的依据是亚洲国家之间经济依存度越来越高,区域内贸易已经达到亚洲总贸易额的50%,亚洲一体化将不断深化;后者的依据是亚洲正处于分裂状态,近年来受到地缘政治的影响,主要亚洲国家之间存在激烈的领土和岛屿冲突。同时受到美国重返亚洲战略的影响,亚洲国家正处于分裂状态,未来亚洲国家在全球贸易等重大问题上很难发出一致的声音。

        对于中国和澳大利亚在G20全球经济治理中的作用,与会者一致认为中澳两国在G20内的合作已经有了良好的开端,未来中澳两国应该继续加强合作,特别是利用2014年澳大利亚担任G20主席国,中国担任亚太经合组织领导人非正式会议举办国的重大机遇,两国继续携手合作,推动重点议题的设定和相互协调,促进议题设立的延续性和针对性,引导经济全球化健康发展,共同推动世界和亚太经济健康发展。澳大利亚与会者认为将澳大利亚视为亚洲国家更符合澳大利亚国家的战略定位,中澳两国在若干问题上具有共同的价值观和利益诉求。

        就亚洲合作中的美国因素问题,与会者一致认为美国作为全球经济的一股重要力量,其对G20进程的影响不可忽视。事实上,鉴于美国的领导力和影响力,其作为一个看不见的参与者无处不在。亚洲对于美国而言,同时具有经济和政治方面的利益诉求,美国重返亚洲战略本身就蕴含着这样的利益考虑。澳方与会者认为不能孤立地加强亚洲之间的合作,适当的时候有必要加强与美国的沟通和协调。

四、G20与未来发展议程

        与会者认为当前世界主要合作平台名目繁多,不必增设更多新的平台,而应基于现有国际体系不断完善现有平台的功能,比如在世界银行、IMF和WTO框架内推动合作,推动全球多边主义发展。新体系的建立不应该成为削弱现有体系的工具,否则会大大降低全球政策协调的效率。当前WTO依然是推动贸易自由化进程的重要国际机制和合作平台,G20应该从维护全球多边主义角度出发,逐步完善和增强现有国际合作平台的协调功能。

        对于当前停滞不前的多哈回合谈判,与会者认为G20应该成为推动多哈回合向前发展的重要力量和平台。即便一揽子协议短期内难以达成,也可以在更广泛的国家之间寻求共识,根据大多数国家同意的原则,推动达成“诸边协议”。与此同时,遵循多边主义原则,有效管制区域贸易协定,确保对非成员国的非歧视原则,保证WTO所有成员国都得到公平对待。

        此外,有与会者认为要进一步研究全球经济对当前贸易模式的影响,通过公共教育引导人们对贸易知识重新认识,如按照WTO提出的价值链统计法分析贸易构成,中国对美国的贸易顺差被夸大了1/4。通过增强对贸易结构和贸易模式的新认识,推动贸易争议的非政治化解决,促进多哈回合及全球多边主义发展。

        与会者一致认可基础设施建设对全球经济增长的重要推动作用,将基础设施投资和援助比喻为“授人以渔”。发展中国家基础设施水平的落后是影响世界经济实现强劲、可持续和平衡发展的重要因素。全球基础设施建设存在较大的投资缺口,据OECD估测,未来20年全球基础设施投资需求将达到50万亿美元,仅维护和保养现有基础设施的费用就高达2万亿美元。当前,全球储蓄总体过剩,仅养老基金就超过20万亿美元,长期以来一直缺乏合适的投资机会。如何创造有利的投资环境促进全球储蓄资本流向基础设施领域是当前全球经济治理的重要议题。

        有与会者认为当前G20发展工作组设计的发展计划与发展的原则并不完全符合,所谓的“发展合作”更像是“对外援助”,除了在基建领域的合作外,其他领域极其分散,长远看来这种方式非但不能解决发展问题,还会引起受援国之间的利益纷争。G20应该推动国家之间进行基础设施投资和与发展有关的援助的合作,消除合作中的政策障碍,为基础设施投资创造便利的环境,加强和引导私营部门进入。过去很长时间内发展中国家在基础设施方面得到的私人资本投资甚少,主要原因在于基础设施的投资回收期长,投资风险高,私人投资者因此望而却步。从全球治理角度,政府应该努力解决投资的外部环境问题,这样才能使得更多的私人资本流入基础设施领域,更有助于全球经济的复苏,当前已经出现私人援助比官方援助增长快的势头。2012年全球投资出现的新特点已经证实了这一点,进入发展中国家的投资已经超过发达国家。

        此外,大部分与会者认为发展问题不仅仅是发展中国家的问题,也是当前主要发达国家面临的问题;还有与会者从边际投资回报率递减的角度认为发展中国家在基础设施投资中应该享受优先地位;部分与会学者建议在G20框架内推动相关经合组织(OECD)成员国提升发展援助中基础设施的投资比例,认为当前OECD发展援助委员会(DAC)对外援助中投向基础设施的比率只有15%,远低于世界银行37.9%和多边发展银行54.1%的比例。

        与会者还认为,G20框架内尚有若干议题急需解决。首先,急需解决有效需求不足问题。据测算,发达国家要实现债务的最终削减,必须在未来20年内每年获得2%的财政盈余,这也意味着美国必须实现6%,欧盟必须实现5%的高速经济增长。按目前形势,实现这一目标可谓天方夜谭。有与会者认为当前经济出现低迷的核心问题在于有效需求不足,而解决有效需求不足需要依靠凯恩斯的国家干预主义,在全球经济合作存在较多障碍的今天,各主要国家政府应该解放思想,通过政策环境的优化创造有效需求,当前欧美通过“减赤”、“货币宽松”、“保护主义”等政策推动解决国内经济问题的方式并不具备可持续性。相比之下,良好的政策环境可以优化资源在全球范围内的配置,比如欧美国家开放更广阔的投资领域,有助于吸引来自更多发展中国家的投资;发达国家推动贸易开放和减少技术类出口限制,有利于促进贸易平衡。此外,部分与会者还指出,当前全球经济治理中尚缺乏类似于世界贸易组织的国际投资协定和规则,G20应该从消除保护主义角度,采取一种全面的方式,推动行政、技术等方面的合作,减少全球直接投资过程中的管理和交易成本。

        第二,如何认识增长与平衡的优先次序。2009年G20在匹兹堡峰会上提出建立“强劲、可持续、平衡增长”的全球经济战略框架,当前部分发达国家强调该框架的核心任务是平衡增长,将全球经济失衡问题看作是全球治理的核心和首要内容。中方与会者对该说法持否定态度,并认为即使是不平衡的增长也要好于平衡的衰退,解决当前全球主要经济问题需要以强劲增长为前提和基础。过度强调贸易不平衡、经常账户不平衡,实质上忽视了全球经济失衡的本质问题,亦即经济结构和国际规则的不平衡。此外,中方与会者还认为,当前全球经常账户失衡只是短期现象,中国很可能在不久将来会从贸易盈余国转变为赤字国。因此,当前在G20框架内,有必要增强对这一问题的实质及发展趋势的认识,将全球经济治理合作拉回正确的轨道。

        第三,如何考虑相关国家的国内改革因素。中方与会者认为全球经济合作需要充分考虑到发展中国家的国内转型因素,给予转型国家足够的改革时间,增进互信,并且发达国家尽可能给予一定协助,而非一味指责。要实现匹兹堡峰会提出的“强劲、可持续和平衡发展”的目标,改革和发展就成为解决问题的核心动力,不管是国内还是国际都面临着改革的问题。因此,给改革足够的时间和宽容更有利于全球治理良性格局的出现。还有与会者从推动G20改革角度建议设立相应的奖励机制,引入评分机制,鼓励相关国家推动改革。

        第四,对全球治理的再认识和重新反思。有学者提出不要过于迷信全球治理的作用,很多问题的实际解决仍依赖于国内甚至地方政府,因此有必要基于更长远的视角,尊重地区治理的特色,允许一定的灵活性,这样才能推动全球治理更长远的发展。对于全球治理可能达到的程度,有学者认为尽管全球治理具有明显必要性,但不可对全球治理可能取得的进展过于乐观。