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新安全观与中国和东盟的安全困境
张哲馨 2014-05-04
新安全观 周边外交 中国—东盟关系 安全困境
简介
针对世纪之交东亚地区安全与区域一体化形势的发展,中国于2002年7月向东盟地区论坛提交《中方关于新安全观的立场文件》,全面系统地阐述了中方的安全观念和政策主张。这些观念与东盟当时的地区安全观彼此相容,为本世纪头十年双方关系的全面发展奠定了良好基础。然而,随着近年来东亚地缘局势的变化,东盟的地区安全观出现重大转变,中国与东盟在地区安全面临的主要威胁、实现地区安全的基本条件以及维护地区安全的方法等方面均产生较为严重的分歧。在此情况下,东盟对华战略疑虑不断上升,一些国家开始大力提升军备并寻求区外大国的帮助和保护,这又与美国的“亚太再平衡”战略相互契合,形成东盟与美国合作共同抗衡中国的战略态势。由此而来,中国和东盟之间出现一定程度的安全困境,对双方关系的全面发展形成严重障碍。为了巩固有利于自身和平发展的周边环境,中国须调整和补充新安全观的具体内容及表现形式,对其进行及时“升级”。具体而言,需要在坚持新安全观核心思想的基础上,重点促进地区各国对利益相系、义利相融这一原则的共识,主动消除东盟对中国的战略疑虑,不断扩大双方的利益共同体、责任共同体和命运共同体意识,从而逐步超越中国与东盟的安全困境,使双方关系重回全面包容性合作的轨道。
正文

1991年中国与东盟开始正式对话之后,双方在重点推进经贸联系与民间往来的同时,不断扩大政治互信,并就地区安全问题达成诸多共识。在国际安全威胁来源多元化及地区政治、经济一体化蓬勃发展的背景下,中国于世纪之交提出以“互信、互利、平等、协作”为核心思想的新安全观,与当时东盟普遍持有的地区安全观相契合,成为之后多年里推动中国—东盟关系全面快速发展的重要政治基础。然而,随着近年来东亚地区实力对比的变化,东盟的地区安全观出现重大转变,一些国家开始大力提升军备并推动建立某种旨在平衡中国影响的对抗性安全机制,中国和东盟之间出现一定程度的安全困境,对双方关系的全面发展形成严重障碍。为进一步加强中国与东盟的战略互信,巩固中国和平发展所必需的良好周边环境,有必要对中国和东盟的地区安全观进行系统分析和比较,进而探讨以新形势下的地区安全观为指导,逐步突破双方安全困境的途径和方法。

一、新安全观共识与中国—东盟关系的全面发展

建构主义理论认为,国家的安全观念产生于国家环境的文化及制度因素,再通过“塑造某一特定认同所应采取的适当行为的集体期望”而形成普遍规范。[1] 换句话说,一个国家对所处安全环境的总体看法,不仅塑造了对自身安全利益的认知,也直接塑造其国家政策。中国于世纪之交提出的新安全观与当时东盟普遍认同的安全观彼此契合,对于双方采取互容互利的外交与安全政策,推进双边关系全面发展发挥了巨大作用。
(一)新安全观提出的背景及核心内容
冷战的终结使全球安全形势发生了重大变化。就东亚而言,由于冷战后十多年中全球安全关注重心仍在东欧、中亚和中东一带,再加上东亚地区普遍对发展经济的渴求,地区各国开始相对自主地开展各种形式的合作,积极寻求建立融合自身安全、经济发展和地区稳定三方面要求的地区安全框架。无论是成立于1994年的东盟地区论坛、1997年启动的东盟与中日韩之间的“10 3”等政府间协商合作机制,还是1993年成立的亚太安全合作理事会(CSCAP)等半官方对话机制,根本宗旨都是尽量独立于外部势力的主导和干扰,以适合本地区的方式解决本地区的问题。
在此背景下,中国首次于1996年在第三届东盟地区论坛会议上提出建立新安全观的倡议。次年,中国又在与俄罗斯签订的联合声明中进行具体阐述,主张摒弃“冷战思维”、反对集团政治、以和平方式解决国家间争端、以对话协商推进政治互信、通过双边及多边协调合作促进安全等内容。[2] 1997年东南亚金融危机爆发后,东亚各国对维护地区安全特别是金融安全的认识更加深刻,从而进一步加快地区合作。2001年发生的“9·11事件”使人们认识到,恐怖主义与极端势力等非国家行为体对各国安全造成的威胁正超越国与国之间的竞争,成为地区面临的共同安全挑战。针对这些变化,2002年7月31日,参加东盟地区论坛外长会议的中国代表团向大会提交《中方关于新安全观的立场文件》(以下简称《立场文件》),全面阐述了中方在新形势下的安全观念和政策主张。
虽然《立场文件》仅有2,200余字,却非常系统而具体地表达了“互信、互利、平等、协作”等核心思想。总体看来,《立场文件》提出的新安全观呼吁摒弃冷战思维和强权政治心态,主张各国超越意识形态和社会制度异同,通过对话与合作促进政治互信与经济融合,从而实现共同安全。其特点在于:一是反对倾向于权力对抗和集团政治的“冷战思维”;二是强调安全合作的政治前提和基础;三是重视经济发展对国家安全和国际安全的作用;四是强调安全合作的地区适应性与多样性。[3] 国外学者也注意到,相较于当时国际社会普遍认同的现实主义安全合作观,新安全观不仅强调安全利益的多样化,更强调外部安全与内部安全的互动,是对国际安全理论的重要贡献。[4]
(二)新安全观与当时东盟主流安全观的异同
从本质上说,《立场文件》表达的新安全观同当时东盟各国的安全观是一致的,包括反对地区霸权主义、重视综合安全、强调以经济合作推进政治互信、提倡所有国家通过共同参与以和平方式解决争端等。但二者在未来目标及实现路径的设计上存在一定差异。
就根本目标而言,新安全观的实质是“超越单方面安全范畴,以互利合作寻求共同安全”,在全方位合作中逐步建立地区安全合作机制。东盟则更强调东盟自身的安全需求,主张在巩固“国家抗御力”(national resilience)的同时提升东盟集体的“地区抗御力”(regional resilience),在此基础上发展亚太安全机制。[5] 这说明东盟的安全观一直以自身为主,强调在确保自身安全的前提下促进共同安全。而中国的新安全观则是从更高的角度,在维护地区和平稳定的基础上推动自身安全,强调安全概念的包容性、互利性与共同性。
从实现安全的途径看,东盟强调的“合作安全”寻求扩大并增强东盟内部凝聚力,同时重视军事合作的作用,以维护东盟对本地区事务的主导地位。东盟认为,在新型地区安全机制建立之前,加强东盟内部及同区外国家的双边和多边军事合作,不仅可以促进内部团结,逐渐形成强大的“东盟力量”,也将使其在面临外部威胁时有更多的安全选项。[6] 可以说,东盟的安全观始终带有维持地区权力平衡的色彩。相对而言,中国提倡的“安全合作”更加重视对话协商等“软方式”,认为“新安全观的合作模式应是灵活多样的,包括具有较强约束力的多边安全机制、具有论坛性质的多边安全对话、旨在增进信任的双边安全磋商以及具有学术性质的非官方安全对话等。促进经济利益的融合,也是维护安全的有效手段之一”,关键是“以和平谈判的方式解决争端,并就共同关心的安全问题进行广泛深入的合作,消除隐患,防止战争和冲突的发生”。[7]
就当时的地区局势而言,由于东盟相对于中美日等地区大国来说太过弱小,许多国家内部政治矛盾依然突出,东盟对自身未来发展缺乏信心,尤其对1997年金融危机的冲击心有余悸,故坚持一切以东盟利益为主的安全观是可以理解的。中国新安全观并不质疑东盟的这一立场,而是强调以对话增互信,以合作促安全,这与东盟的安全观不仅不矛盾,反而有助于双方共同安全观的树立。
(三)新安全观的地区反应与贯彻情况
《立场文件》的发表得到了国际社会的普遍赞赏。特别是东盟各国看到中国经过多年的高速经济发展,国际地位日益提升,又在1997年金融危机中以负责而沉着的行动帮助整个地区渡过难关,因而对中国倡导的新安全观反应热烈。无论东盟秘书处还是各国的官方表态,均对加强同中国的全方位合作表现出相当大的信心和期待。[8]
在这种积极氛围下,中国与东盟从增强政治对话入手,逐步推进安全、经贸、文化等各个领域的交流合作,双方关系几乎每隔一两年就迈上一个新台阶:2002年11月,双方签署《南海各方行为宣言》,确认将通过友好协商和谈判,以和平方式解决南海争议。2003年10月,双方正式确立“面向和平与繁荣的战略伙伴关系”,中国还作为第一个东南亚区外大国加入《东南亚友好合作条约》。2004—2009年,双方先后签署了货物贸易、服务贸易和投资等三大协议,为2010年中国—东盟自贸区的如期建成奠定了基础。
截至2010年,中国与东盟已建立了领导人会议、部长级会议、高官会晤、联合合作委员会等十多个对话协商机制,并于2008年首次向东盟派驻大使。同时,中国与东盟国家的双边合作不断深入,特别是同泰、新、马、印尼等国的经济、文教与民间往来日益热络。在安全合作领域,中国不仅与一些东盟国家建立了防务磋商和联演联训机制,还在东盟地区论坛倡导召开了安全政策会,举办了“10 3”武装部队救灾研讨会及非传统安全论坛等。
总之,中国新安全观与东盟的安全观相互包容与支持,使双方得以通过各个领域的合作,逐渐巩固战略互信,共同维护了东南亚地区的和平稳定与繁荣发展。甚至有学者认为,正是由于中国提倡的新安全观与东盟主张的地区规范产生了积极互动,才通过地区行为体的身份和利益建构,推动了东亚的观念结构由强调权力与敌对竞争的霍布斯文化向强调国际法和国际规则的洛克文化演进,并开始显现出具有合作共赢特征的康德文化的萌芽。[9] 新安全观的贯彻落实,无疑促进了中国与东盟对地区独特性和共同命运的认识,对巩固中国—东盟关系的政治和思想基础意义重大。

二、安全观分化与中国—东盟安全困境

《立场文件》发表后近八年时间里,东盟各国对中国的新安全观一直持信任和支持态度,中国—东盟关系也取得持续进展。然而,大致从2010年下半年起,东盟对华战略疑虑不断上升,许多国家开始对自身外交及安全政策进行调整,整个东盟的对外战略也呈现出更多“平衡中国”的意味,使中国和东盟陷入一定程度的安全困境,严重影响到双方关系的全面深入发展。例如,东盟出于对中国快速发展的疑虑,试图引入区外大国势力加以平衡,而中国民众则急于得到国际社会对中国崛起的认可,故倾向于将东盟的大国平衡行为解释为“包围”甚至“遏制”中国的企图。再如,在双方经济合作中,东盟担心自己的获利份额越来越少,将日益成为中国经济的“附庸”,而中国许多人则对长期向东盟单方面让利表示怀疑,认为这无助于根本上增加东盟对中国的亲近和信赖。[10] 当前,东盟“经济依靠中国、安全依靠美国”的论调甚嚣尘上,正是中国与东盟之间安全困境逐渐加深的反映。
笔者认为,除一些外部因素的影响外,当前中国与东盟的安全困境主要源于双方在地区安全观上的分歧逐渐扩大,具体表现为双方对地区安全观“三要素”——即地区安全面临的主要威胁、实现地区安全的基本条件以及维护地区安全的方法——的认知出现明显差异。[11]
(一)地区安全面临的主要威胁
中国与东盟对地区安全威胁的主要来源曾经持有相似的观点。《立场文件》指出,当今地区安全的主要威胁已不再是国与国之间的竞争对抗,而是来自恐怖主义、跨国犯罪等非传统安全领域。就中国与东盟关系来说,由于中国“积极寻求通过和平谈判解决与邻国的争议问题……领土、领海争议已不再是中国与周边国家开展正常合作、发展睦邻关系、共筑地区安全的障碍”。此外,中方还认为,地区安全面临的威胁根本取决于国家或国家集团之间的政治关系而非实力差距。这些看法均得到当时东盟的普遍赞赏和支持。
然而,随着之后十余年中国综合实力的迅速提升,东盟对中国的整体观感开始发生变化:第一,《立场文件》发表时,中国同东盟国家在国防建设投入水平上并无太大差距。2002年,中国国防支出约528亿美元,而东盟十国军费总计约218亿美元。仅仅十年后的2012年,中国军费已达1,576亿美元,而东盟十国的国防支出则仅有330亿美元。[12] 如此悬殊的军费差距自然令东盟感到紧张。第二,中国与东盟在经济表现上的差距越来越大,加剧了双方在贸易和吸引投资方面的竞争和摩擦。例如,尽管中国在与东盟签订的各种贸易协议中写进多个单方面让利条款,但2012年中国对东盟贸易顺差仍达85亿美元,令东盟担心中国将很快主导地区经济命脉。第三,中国的周边政策特别是南海政策有朝强硬方向发展的趋势。东盟倾向于认为,中国不仅以军事实力和强硬态度谋求南海利益最大化,更试图“重新制定一套地区行事规则”,以达到“中国治下的‘和谐’”。[13] 因此,无论中国如何表达以新安全观引领地区各国合作共赢的意愿和信心,始终难以消除东盟的对华疑虑。
这种观念上的变化越来越多地体现在东盟文件、智库报告及媒体评论之中。比如,东盟秘书处于2009年6月发表的《东盟政治安全共同体蓝图》尚看好地区安全合作前景,对南海问题也坚持通过加强东盟内部协商并与其他声索国和平谈判的方式来解决,但在2013年初发布的《2013年东盟安全展望》中却加入了“南海争议已成为地区安全重大威胁”的表述,强调要“重点推动签订‘南海各方行为准则’”。[14] 这与中国在重点落实《南海各方行为宣言》的基础上商定行为准则的立场明显不同。尽管东盟各国在正式文件及官方表态中从未明言,但无疑有越来越多的人将中国视为地区安全的潜在威胁,而非可以完全信赖和依靠的安全伙伴。
(二)实现地区安全的基本条件
对于这个问题,东盟的看法从最初就与中国不尽相同。《立场文件》指出,由于“安全的涵义已演变为一个综合概念,其内容由军事和政治扩展到经济、科技、环境、文化等诸多领域”,因而要实现地区安全,既不能靠纯粹的实力优势,也不能靠国与国之间的同盟关系,只能通过推动各层面的交流合作逐步扩大各国的共同利益与相互信赖。东盟则相信,要持久维护地区安全,必须建立以东盟为主导的新型地区安全机制,在此之前需加强同盟内部团结及与区外国家的安全合作。[15] 换言之,中方认为实现地区安全的基本条件是不断增强的共同利益,直至形成足够的共同体意识;东盟则认为基本条件只能是维持地区权力平衡,直至建立新的地区安全机制。
这一分歧在中国提出新安全观后的很长时间里并未对中国与东盟促进战略互信和全面合作形成很大困扰,一方面由于双方实力差距远不如今天这样大,另一方面也因为东盟相信,美国拥有超强的实力和足够的意愿为东盟提供保护,足以平衡中国的影响。然而,经过两场反恐战争和全球金融危机的冲击后,美国的经济发展前景一度非常暗淡,对东亚地区的关注也呈下降趋势。东盟国家普遍怀疑,一旦美国不愿或无力为自己提供保护,现有地区安全体系会失去阻止冲突发生的能力,一些大国可能越来越多地采取单边主义行动。东盟尤其担心日益强大的中国会以武力为后盾改变地区规则,如新加坡前总理李光耀断言的那样,中国“除了要在南海问题上按自己意愿解决外,还要‘借宣示领海主权树立自己的国际地位’”。[16] 就此而言,一些国际媒体的确时常有意无意地曲解中国的官方表态,片面夸大“中国威胁”,但中国一些官员、学者乃至军方人士在言论上不够谨慎,也给国际社会特别是东盟国家造成了这种负面印象。[17]
这样,一边是中国强调的共同安全利益因南海争议不断升温、中国对外态度日益“强硬”而逐渐失去东盟国家的认同和信赖,另一边是东盟对本地区权力失衡后自身安全的担心持续上升,愈加急迫地引入外部势力来平衡中国。双方对于实现地区安全的条件的理解分歧越来越大。
(三)增进安全的途径和方法
如前所述,尽管东盟强调的“合作安全”同中国提倡的“安全合作”在道路及方式上有所区别,但双方均支持以和平方式解决争端,以经济合作推进政治互信,通过全方位合作促进所有国家的共同安全。《立场文件》还明确表示,各国应“根据公正、全面、合理、均衡的原则,在各国普遍参与的基础上,实行有效的裁军和军控……不搞军备竞赛”。假如这些原则能够继续保持下去,双方的安全政策仍将彼此包容,乃至最终殊途同归。然而,随着其战略焦虑不断上升,东盟再次回到加强单边安全的老路上。
首先,由于东盟开始将中国视为地区安全的潜在威胁,而东盟实力远不及中国,向区外大国寻求保护和帮助便成为首选的安全途径。这又与美国着意推动的“亚太再平衡”战略相互契合,使双方迅速形成通过加强政治、安全合作一道抗衡中国的战略态势。
其次,随着菲律宾、越南等国同中国的岛礁争议不断发酵,东盟开始增强在南海问题上的内部协调以及同美、日、澳、印等非直接相关国家的沟通协商,一些原本持旁观态度或者主张以外交渠道解决争端的国家也逐渐倾向于推动南海问题的国际化和法律化,试图通过约束性多边机制甚至国际仲裁来强行规范各方,这与中国新安全观对“在互信基础上”“通过谈判和平解决领土、边界争端”的一贯主张形成矛盾。
最后,东盟各国除推动内部及同区外大国的安全协商与合作外,还加快了自身军事建设特别是海军力量提升的步伐。例如,2010年以来,越南、印度尼西亚、新加坡、泰国及菲律宾等国均优先发展海军,积极建设潜艇基地和发展训练设施,以至于许多观察者担心这种“单边防卫能力的提升”和各国间的“刺激—反应模式”将引发新一轮地区军备竞赛。[18] 这与过去地区各国对增强自我克制和逐渐裁军的共识是背离的。
综上所述,东盟的地区安全观正从过去强调地区各国普遍参与的“合作安全”向加强内部合作、引入外部力量平衡中国的单边安全方向发展。这种变化固然与美国推动“亚太再平衡”以及个别东盟国家刻意恶化局势以便从中渔利有关,但中国自身的缺失也不容忽视。正如王逸舟教授所指出的:一方面,中国至今“整体上缺乏长远的亚洲构建蓝图,缺乏统筹有效、富有亲和力的引导方式,缺乏世界大国通常具备的宽厚与整合力”,另一方面,在处理争端时“没能最佳地把握‘硬’与‘软’的尺度”,在加快自身国防建设的同时“却没有及时有效去除东盟国家内部的疑惑”,“没有向周边国家提供让人心悦诚服的难题安置方案”。[19]
可以说,对于中国与东盟之间安全困境的产生,从中国角度讲,是因为在综合实力迅速发展的同时尚未做好承担新的地区角色的准备,未能根据东盟对中国认知和期待的变化而及时调整自身践行新安全观的方式和重心。从东盟角度讲则是因为其逐渐舍弃了原来追求所有国家参与构建共同安全的和平、自主、互利、合作的地区安全观,转而采取在中美之间“两面下注”、推动地区政治及安全议题的国际化和法律化等手段来平衡中国的地区影响,试图维持自己在地区事务中的主导地位。一些学者对此提出批评,认为不管是通过军事联盟推行“硬平衡”,还是通过多边机制实施“软平衡”,都反映出东盟对华疑虑乃至对抗性心理的不断上升,明显与其提倡的“合作安全”精神和主旨相悖。[20] 若不能有效去除这种对抗性心理,中国与东盟的安全困境恐将继续扩大,给双方战略伙伴关系的未来发展带来更多困扰。

三、以升级版新安全观超越安全困境

尽管中国与东盟之间存在一定程度的安全困境,但必须看到,互利合作仍是当前中国—东盟关系的主流,双方在政治、经济、文化等方面的相互依赖关系一直有增无减,大多数东盟国家也并没有在安全问题上孤立中国的企图。事实上,由于新安全观是对东盟倡导的合作安全及各成员国协商一致的“东盟方式”的巨大支持,中国与东盟的合作曾经被寄予厚望,认为它将带动整个地区的安全合作逐渐走向制度化,并最终实现建立“地区安全共同体”的目标。[21] 这说明,并非新安全观对友好协商、互利共赢等基本原则的坚持不再符合当前地区的普遍心理,而是必须根据地区局势的不断变化,及时调整和补充新安全观的具体内容及表现形式。具体而言,这一“升级版”的安全观需要在坚持新安全观核心思想的基础上,重点促进地区各国对利益相系、义利相融这一原则的共识,从而逐步超越中国与东盟的安全困境,使双方回到全面包容性合作的轨道上来。
(一)坚持新安全观对地区安全合作的引领作用
面对当前东亚地缘局势中出现的不利于中国和平发展的变化,一些中国学者开始质疑中国能否以及是否应该继续把新安全观当作筹划中国对外战略的思想基础。比如,阎学通教授认为,随着中国不断崛起,中国同美国的战略矛盾和相互疑虑必将持续上升,中美之间竞争面注定大于合作面。由于缺乏强有力的政治领导,东盟将进一步走向分裂,各成员国将分别寻求中国或美国的安全保护和经济保障。这一趋势是不以人们的意愿为转移的。无论中国为建立一个开放、合作的地区安全共同体付出怎样的努力,都不可能成功。因此,他建议中国放弃一直秉持的新安全观,转而通过加强自身主导的地区安全合作,同美国进行持久战略对抗,关键是摒弃原来的不结盟政策,以提供安全保障来争取地区盟友。[22]
尽管这一观点从纯粹的权力政治角度看不无道理,但过去百年的世界历史表明,一旦开始形成分别由两个大国主导的对抗性政治—军事联盟,无论在现实利益和意识形态上,还是在联盟运行方式上,都将朝着全方位对抗方向发展,局部的矛盾冲突也很可能引发整个两极结构的全面反应。可以说,对抗性安全同盟本身就是同盟战争的先导。鉴于当今各国的经济相互依赖程度以及安全利益的多样化与复杂联系,即使中国能够在未来推动形成以自己为核心的地区安全同盟,也不可能真正保障自身及同盟的核心利益,更遑论促进地区和平与稳定了。
正如习近平总书记在2013年10月24—25日的周边外交工作座谈会上指出的,“走和平发展道路,是我们党根据时代发展潮流和我国根本利益作出的战略抉择,维护周边和平稳定是周边外交的重要目标”;“我国周边环境总体上是稳定的,睦邻友好、互利合作是周边国家对华关系的主流”。[23] 这表明,虽然中国当前面临的地区安全环境存在一些不利因素,但仍需坚持新安全观强调对话协商、互信互利的主旨。只有继续发挥新安全观对地区安全合作的引领作用,以更大的信心和诚意贯彻睦邻、安邻、富邻的外交政策,才有望逐渐消除东盟对中国的疑虑,使双方关系不断全面深入发展,带动整个地区继续走向和平、稳定与繁荣。
(二)大力促进利益相系、义利相融的地区共识
随着中国与周边国家实力差距的日益扩大,过去那种主要以经济合作带动政治、安全合作的模式越来越难以应对中国与东盟的安全困境。尽管双方经济合作有利于彼此,但东盟感到自己所占的收益份额逐渐减少,在同中国的经济交往中愈加处于弱势地位。同时,一些国家还利用当前东盟对中国的疑惧心理,不惜挑动东盟整体同中国的对立而从中渔利。这说明,必须在未来中国—东盟合作中大力弘扬正确的义利观,强调各国利益之间,以及“义”与“利”之间是密切联系、不可分割的。
习近平总书记在周边外交工作座谈会上强调,要做好新形势下的周边外交工作,关键之一是“要找到利益的共同点和交汇点,坚持正确义利观,有原则、讲情谊、讲道义,多向发展中国家提供力所能及的帮助”。[24] 2014年4月10日,国务院总理李克强在博鳌亚洲论坛2014年年会开幕式上的演讲中进一步指出,应“坚持共同发展的大方向,结成亚洲利益共同体”,“构建融合发展的大格局,形成亚洲命运共同体”,“维护和平发展的大环境,打造亚洲责任共同体”。[25] 由此可见,中国新一代领导集体有关义利平衡的新型义利观正逐渐成形。这一思想深深植根于重义轻利的中华传统政治理念。《论语·宪问》即表达了“见利思义”的要旨,意味着当看见对自己有利的事情,能多考虑一下义的方面,衡量一下自身所得是否合情合理。只有始终将义利结合起来,才能最大限度地实现各方的持久收益。
从共同利益的角度举例来说,东盟主导的“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)若要如期达成,需要中国和东盟建立更高层次的政治互信以排除局部争议的干扰。按照东盟最初设定的时间表,谈判过程于2013年初启动,2015年底前需完成所有谈判,之后进入实施阶段。该协定不仅关系到东盟能否在2015年顺利建成“东盟经济共同体”(AEC),还将决定东盟在未来区域合作中的地位和作用。[26] 就东盟而言,假如一些国家同中国在南海岛礁争议及如何对待美国“亚太再平衡”战略等政治、安全问题上的矛盾出现恶化,该协定的谈判进程必然深受影响。而对中国来说,该协定的达成有助于提高本地区的经济一体化程度,因而也将促进中国对外经济的发展。这个例子充分证明,中国与东盟之间不仅经济利益一致,双方的政治、安全利益与经济利益之间也是互为依托、相互促进的。
再从“义”和“利”之间的关系看,近年来菲律宾等国执意推动南海问题国际化和法律化,甚至不惜采取武力对抗方式继续霸占中国南海岛礁,进一步绑架了东盟的整体利益。若东盟执意追求不讲原则的“内部团结”,甚至为了获得外部势力的“安全保护”而公开采取同美国一道平衡中国的政策,则非但无益于维护自身安全和地区稳定,反而必将被迫放弃“以东盟为中心”(ASEAN Centrality)的一贯立场,在安全上形成对美国的过分依赖。[27] 事实上,东亚安全局势自2012年以来出现进一步恶化趋势,局部冲突爆发的可能性日益增加,已经使东盟更加意识到加强同中国协商合作的必要性和紧迫性,逐渐对中国“舍小利以逐大义”的观念予以积极回应,共同探索有效管控危机的途径,从而维护整个地区的最大利益。
总之,中国和东盟之间必须进一步促进利益相系、义利相融的共识,使各方认识到彼此利益是相互依赖、相互促进的,因而需要做到相互包容而非锱铢必较地算计;应该在彼此尊重和信任的基础上努力扩大共同利益,而非永远追求自身利益最大化,更不应为了一己之利而置整个地区利益于不顾。归根结底,只有逐渐塑造基于正确义利观之上的安全共识,方能真正克服中国与东盟的安全困境,确保双方关系持续全面发展。
(三)有针对性地消除东盟对中国的战略疑虑
作为东亚地区最大的国家,中国有责任主动消弭周边国家对中国快速发展的担忧,展现更多的宽容和谦让精神。习近平总书记在周边外交工作座谈会上提出,“我国周边外交的基本方针,就是坚持与邻为善、以邻为伴,坚持睦邻、安邻、富邻,突出体现亲、诚、惠、容的理念……这些理念,首先我们自己要身体力行,使之成为地区国家遵循和秉持的共同理念和行为准则”。[28] 为了切实有效地贯彻这些理念,须进一步强调“升级版”新安全观的合作精神,逐渐消解东盟对中国的战略疑虑。
第一,要更加强调新安全观的“共同安全”与“可持续安全”的内涵,“占据国际安全的道义制高点”。[29] 应主要从两方面入手:一是加强中国与东盟的安全交流。过去中国曾过分重视经济合作的作用,但需要看到,安全领域的相互疑虑很大程度上需要安全上的沟通和接触来弥合。[30] 2014年3月对失踪的MH370航班的搜救过程暴露出整个地区在灾难救助、人道救援等非传统安全领域的情报与后勤合作仍然存在许多障碍和不足,各国应尽快加强合作予以弥补。二是加快推动形成以中国和东盟国家为主体,能够在未来容纳所有地区国家的有约束力的多边安全机制,如在双边友好协商基础上先同东盟签署“南海各方行为准则”,再努力将区外国家纳入其中。惟其如此,方能最大程度打消东盟国家的对华疑虑,使双方合作全面持久地进行下去。
第二,主动提升中国在国防建设上的透明度,根除“中国威胁论”产生的土壤。中国学者过去一般认为,政治互信和军事透明度互为条件,只有“积极寻求和构建互信互利、平等协作的新安全制度,才能找到安全困境的有效解决途径,也才能为解决军事透明度问题提供必要前提”。[31] 但在其他国家看来,政治互信的基础是军事透明,而“中国在国防预算、军备结构和未来现代化计划方面均缺乏透明度”。他们认为,中国官方经常表示军事透明会使较弱一方变得更易受攻击,但现在中国已是全球第二大经济体和第二大军费支出国,就连澳大利亚、印度、日本这样拥有不小实力的国家都对中国心存疑惧,遑论更加弱小的东盟国家了。“正由于中国的军事能力快速上升,国防预算雄踞地区首位,缺乏透明度才导致地区疑虑的不断增加”。不仅如此,“缺乏透明度也使得其他国家倾向于夸大中国军力,并影响中国国内的舆论方向,使中国更加难以制定和执行客观合理的外交与安全政策”。[32] 客观地讲,这些看法不能说全无道理。中国应吸取其中的合理成分,逐步培养东盟及整个国际社会对中国的理解和信任。
最后,加快“海上丝绸之路”建设,推动地区经济一体化深入发展。尽管安全问题有时需要通过安全方面的直接沟通来处理,但政治互信和共同利益根本上仍需通过不断扩大经济合作加以巩固,在当前中国与东盟国家的产业优势互补格局远未形成、中国快速发展的溢出效应也未充分惠及东盟地区的情况下更需如此。2013年10月3日,习近平主席在印尼国会发表题为《携手建设中国—东盟命运共同体》的重要演讲,全面阐述了中国对东盟的睦邻友好政策,提出双方共同建设21世纪“海上丝绸之路”的构想,为中国—东盟关系进一步发展指明了方向。10月9日,出席第16次中国—东盟(10 1)领导人会议的国务院总理李克强也提出了中国与东盟深化两点政治共识及未来十年合作框架的七点建议(即“2 7”框架)。这些提议均表明中国主动加强与东盟全方位合作的良好意愿,凸显中国积极维护地区和平稳定,塑造互利共赢格局的战略思维,为中国—东盟的未来合作提供源源不断的动力。

结 束 语

随着当前周边形势的发展变化,作为中国多年来外交战略理念之一的新安全观也需进行及时调整。发挥升级版新安全观对地区合作的引领作用,逐步消除中国与东盟的合作困境,不仅对新时期中国周边外交的成败关系重大,也将体现中国对未来世界的价值观和国际规则的贡献能力。若能在中国—东盟关系中不断加深各国对利益相系、义利相融的共识,进一步推广和实践新安全观所提倡的互利合作精神,必将对维护一个有利于中国和平发展的良好周边环境产生积极意义。过去中国学界对新安全观的研究多集中在内涵和意义等观念方面,而对实现新安全观的现实途径研究较弱。这不仅是由于中国学术界与政策界的长期“脱节”现象所导致的,也说明新安全观在中国外交思想中的重要地位尚未充分确立。今后,对新形势下中国新安全观的研究、普及和实践工作需要得到更多的关注和支持。

 


文献来源:《国际展望》


注释:

[1] 罗纳德·杰普森、亚历山大·温特、彼得·卡赞斯坦:《规范、认同和国家安全文化》,载彼得·卡赞斯坦主编:《国家安全的文化:世界政治中的规范与认同》,宋伟、刘铁娃译,北京大学出版社2009年版,第34-73页。
[2]  《中俄关于世界多极化和建立国际新秩序的联合声明》,载《人民日报》1997年4月24日,第1版。
[3] 郭新宁主编:《亚太地区多边安全合作研究》,时事出版社2009年版,第76-79页。
[4] David Capie and Paul Evans, The Asia-Pacific Security Lexicon, 2nd edition, Singapore: ISEAS, 2007, pp. 169-172.
[5] 陆建人:《东盟的新安全观》,载《当代亚太》1999年第9期,第5-7页。
[6] ASEAN Vision 2020, ASEAN Summit, 1997, http://www.asean.org/news/item/asean- vision-2020.
[7] 中华人民共和国外交部:《中国关于新安全观的立场文件》,2002年7月31日。http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/tytj_611312/t4549.shtml
[8] 2002—2004年,东盟秘书处发表了一系列报告和文章,大都看好中国—东盟关系的前景。见S. Pushpanathan, “Building an ASEAN-China Strategic Partnership,” ASEAN, July 1, 2004, http://www.asean.org/news/item/building-an-asean-china-strategic-partnership-opinion- and-editorial-by-s-pushpanathan-for-the-jakarta-post; “Appreciating, Understanding the ASEAN Concept,” ASEAN, August 9, 2003, http://www.asean.org/news/item/appreciating-understand ing-the-asean-concept-by-s-pushpanathan-for-the-jakarta-post。同时,也有东盟报告指出中国同东盟在经贸议题上可能出现竞争。见Thitapha Wattanapruttipaisan, “ASEAN-China FTA: Advantages, Challenges and Implications for the Newer ASEAN Member Countries,” ASEAN Economic Bulletin, Vol. 20, No. 1, April 2003, pp. 31-48。
[9] 娄伟:《观念认同与地区秩序建构——兼谈中国新安全观在建构东亚秩序中的作用》,载《东南亚研究》2012年第1期,第53-57页。
[10] 李晨阳:《对冷战后中国与东盟关系的反思》,载《外交评论》2012年第4期,第10-20页。
[11] 关于地区安全观涵盖的三个主要层面,见阎学通:《中国的新安全观与安全合作构想》,载《现代国际关系》1997年第11期,第28页。
[12] 瑞典斯德哥尔摩和平研究所公布的2012年统计数据,见The SIPRI Military Expenditure Database,http://milexdata.sipri.org/。如按中国政府公布的数据,2002年中国军费开支约1,708亿人民币,仅相当于约300亿美元;2012年中国国防预算为6,702亿人民币,约合1,047亿美元。文中数字均按2011年美元价格计算。
[13] Bhaskar Roy, “Why China Is Subject to Suspicion and Hostility,” Chennai Centre for China Studies, August 26, 2011, http://www.c3sindia.org/china-internal/2536.
[14] ASEAN Secretariat, ASEAN Political-Security Community Blueprint, June 2009, http://www. asean.org/archive/5187-18.pdf; ASEAN Secretariat, ASEAN Security Outlook 2013, http://www. asean.org/resources/publications/asean-publications/item/asean-security-outlook-2013.
[15] ASEAN Vision 2020.
[16] 《李光耀:中国已重新定义海洋规则》,环球网,2014年3月28日,http://oversea.huanqiu. com/breaking-comment/2014-03/4937711.html。
[17] 根据笔者2014年2月在英国对美国前助理国务卿坎贝尔(Kurt Campbell)及一些东盟国家驻英外交官的访谈。此外,美国前国防部长盖茨在回忆录中也披露了不少类似例子,见Robert M. Gates, Duty: Memoirs of a Secretary at War, New York: Alfred A. Knopf, 2014. Chapter 11。
[18] Desmond Ball, “Asia’s Naval Arms Race: Myth or Reality?” 25th ISIS Asia-Pacific Roundtable, May 30, 2011, http://www.isis.org.my/files/25APR/paper_cs_2_desmond_ball.pdf; see also Christian Bedford, “The View from the West: Asia’s Race for Carriers,” Canadian Naval Review, Vol. 5, No. 1, Spring 2009, pp. 33-5.
[19] 王逸舟:《周边外交研究需要创新》,载《国际展望》2014年第2期,“卷首语”。
[20] 郑先武:《中国—东盟安全合作的综合化》,载《现代国际关系》2012年第3期,第47-53页。
[21] 吴心伯等著:《转型中的亚太地区秩序》,时事出版社2013年版,第61页。
[22] 阎学通著:《历史的惯性——未来十年的中国与世界》,中信出版社2013年版。
[23] 《习近平在周边外交工作座谈会上发表重要讲话强调 为我国发展争取良好周边环境 推动我国发展更多惠及周边国家》,新华网,2013年10月25日,http://news.xinhuanet.com/ 2013-10/25/c_117878944.htm。
[24] 同上。
[25] 李克强:《共同开创亚洲发展新未来——在博鳌亚洲论坛2014年年会开幕式上的演讲》,外交部网站,2014年4月10日,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/ t1145916. shtml。
[26] 许宁宁:《RCEP:东盟主导的区域全面经济伙伴关系》,中国—东盟自由贸易区网,2012年10月8日,http://www.cafta.org.cn/show.php?contentid=65652
[27] Benjamin Ho, “ASEAN’s Centrality in A Rising Asia,” RSIS Working Paper, No. 249, September 13, 2012, http://www.rsis.edu.sg/publications/WorkingPapers/WP249.pdf.
[28] 《习近平在周边外交工作座谈会上发表重要讲话强调 为我国发展争取良好周边环境 推动我国发展更多惠及周边国家》。
[29] 刘江永:《新兴大国的可持续安全战略——“中国梦”视野下的新安全观》,载《学术前沿》2013年6月号(上),第22-27页。
[30] 韩献栋、金淳洙:《中国军事外交与新安全观》,载《现代国际关系》2008年第2期,第47-54页。
[31] 李义虎、赵为民:《中美军事透明度问题的新安全观思考》,载《现代国际关系》2005年第11期,第50-56页。
[32] Phillip C. Saunders and Michael Kiselycznyk, “How Transparent is the PLA?” PacNet, No. 30, June 15, 2010, Pacific Forum CSIS, http://csis.org/files/publication/pac1030.pdf; Kenneth G. Lieberthal and Wang Jisi, “Addressing U.S.-China Strategic Distrust,” Brookings Institution Report, March 2012, http://www.brookings.edu/~/media/research/files/papers/2012/3/30% 20us china lieberthal/0330_china_lieberthal.pdf.